善治意蕴：“因国制宜”的差异化实践，本文主要内容关键词为：意蕴论文,差异化论文,制宜论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 导论 差异性是这个世界的核心特征，这充分反映在人们基于各种变量对事物进行分门别类的能力及全球不平等的多种表现形式上；而对社会和经济发展的国际需求也是一个在21世纪被共同探讨的话题。但为追求社会经济发展，许多观察家都忘记了社会的差异性而在不同国家采用了同质化的常规发展方案。善治运动就是一个明显的例子。它体现在善治多维度的有影响力的指标上，这些指标看似构成了所有国家——特别是对那些急需发展的国家来说——良好(或有效)政府运行的最佳模式。许多国家的政治和行政改革方案直接按照善治指标得分和其内在的“最佳实践”维度来设置，这些国家的变革取向暗含着一种观点，即“良好政府就应该以这种模式治国理政”。 本文对上述观点提出质疑，认为所谓有效政府善治典范说是空洞的，它将一个虚假的最佳模式强加于发展中国家。由于依据善治指标而被视为具有良好政府的国家的政治实践千差万别，作为良好政府测定核心的各个国家善治指标的测量维度并不统一。这些国家的实践经验为“善治因国制宜”观提供了第一手证据。 下文首先将从一般意义上表述以上命题。本文的贡献主要在于：通过对38个国家政府的公共财政管理(PFM)结构进行分析来验证善治实践的差异性。因为PFM结构是大部分政府部门的中心，并且善治研究亦即识别良好政府PFM所具有的特征。基于新近OECD的预算办法和编制(budget practices and procedures)数据分析显示：当之无愧的良好或有效国家政府和其他国家政府相比，并未具备更多的所谓善治共同特征，而是具有显著的不同特征。本文研究结果作为初步证据支持善治实践差异性的研究命题，同时建议学者进行更深入的研究，以更好地了解各良好政府表现不同的原因。显然，这些政府是在善治方法“菜单”中对结构选项作出选择，而非将这些选项视为一个“批发”模式的一部分全盘接收。本文认为对差异性原因的探究对于渴望提高行政效率的各国政府来说，比推崇目前流行的治理模式更有价值。 对良好政府的审视及命题 善治研究的学术共同体已经在过去的十年里迅速发展起来，各类善治指标及相关评论层出不穷(Arndt and Oman,2006; Boivard and and L.ffler,2003; Grindle,2004; Hood,Dixon and Beeston,2008; Knack,Kugler and Manning,2003; Kurtz and Schrank,2007; La Porta et al.,1999; Rotberg and Gisselquist,2008; Rothstein and Teorell,2008)。大多数指标关注政府的结构特点和对发展来说较重要的相关结果，例如世界治理指标(WGI)专门设置了一个指标来衡量“政府效率”①。这类指标(如WGI或其他)对有效政府的相关思考施加了同质化影响。②学术研究工作、借贷职能和政府改革方案等通过把善治“迷思”(反映在这些指标中的形式结构为获取满意的结果提供了一种合理的方式)与国家经济发展等同起来获取合法性。③如下描述指出，这种迷思的诸多内容(Andrews，2008a，p.382)：“有效政府规模小且职能有限，执行任务程序规范化，主要从国内资源汲取有限的税收。由高素质的人员来设计并实施急需项目，并且在参与进程中通过正规性、纪律性、高效性和目标明确的财政管理来实现高效的服务。在透明、分权和政治中立的结构影响下，有效政府会对公民不断变化的需求作出积极回应，甚至在政治不稳定时期亦不干预(甚至支持)私营部门的运作。”④
图1 2006年各国政府效能得分分布图 注：纵轴为政府效能得分，横轴为区域名。FSU，苏联；SSA，撒哈拉以南非洲地区；SA，南亚；LA，拉丁美洲；EA，东亚；MENA，中东及北非；EaU，东欧；OECD，经济合作与发展组织。 许多人可能会觉得以上勾勒出的愿景极具吸引力——这正是众所期待的那种“良好”政府。这类善治指标所传达的信息昭然若揭：这些就是发展中国家政府应该尝试复制的良好政府的共同特点。可是这一愿景将政策选择、政策产出和体制特征混为一体，若将这一混合体分解则显示，有效政府就总体发展结果而言是相似的，但在作为治理核心的体制特征上则千差万别。 图1显示了2006年WGI对81个国家的政府效能的评分。相对而言较有效的政府(指政府效能指标得分高于零)往往位于世界较发达地区(如经济合作与发展组织，东欧的欧盟成员国，中东及东亚部分地区)，至于大多数发展中国家和转型期国家的政府，如苏联、撒哈拉以南非洲、南亚和拉丁美洲的国家，其政府效能得分分布在低于零的区域。 大多数人同意：在政府效能指标中得分最高的国家或地区(如丹麦、新加坡、加拿大、瑞典、澳大利亚、荷兰⑤，以及英国、中国香港、美国、比利时和德国⑥)在某种程度上可以当作善治的典范。它们都是典型的发达国家(或地区)，往往发展得更好，如具有持续的增长态势、强劲的商业环境及较优的社会指数。但作为治理结构的核心要素，各国间的体制特征似乎相差悬殊。 尽管有人认为，所有政府都表现出具有严格预算过程的形式官僚体制，且通常聚焦于引进新的公共管理机制，但关于如何令这些机制更有效的运行，在细节上差异较大。⑦如基本行政部门结构一样，官员任命、晋升和绩效评估的政治影响程度在不同政府中的表现显著不同(详见1999年OECD的评论，及Choi，Whitford，2008 and Matheson et al.，2007的讨论)。政府间接管辖机构(arm’s-length agencies)受政府其他部门正式规则的管制程度及作用也各不相同。⑧ 当考虑到政府的限度、规模及它从事经济活动程度的时候，会有更加显著的差异。⑨善治愿景提出有限政府的重要性，它为法治、政府管制范围和财政规模⑩的制度化约束方面提供了衡量标准。尽管法治是所有“良好政府”的核心，然而其限制性在各个政府中则有明显的不同。经合组织最近一项有关预算过程的调查发现：在所调查的11项与预算过程相关的事项中，美国的11项事宜全部通过立法，而英国只有4项通过立法，这意味着两国的自由裁量权所处的层次不同。(11)此外，2004年OECD各国政府财政收入和支出占国内生产总值(GDP)的比值从35%到55%不等(Hauptmeier，Heiperz，and Schuknecht，2007，268)。(12)有的国家政府(如瑞典)用财政收入资助经济发展中的各项事业，并在融资和提供社会服务中起着主导作用(如提供“面包店，健身房和园艺中心”等服务，Henrekson，2005)，而美国政府参与社会活动就受到更多的限制，私营部门实际上在融资和提供关键服务(如医疗保健)方面起着更大的作用。对上述两国政府的比较结果表明，各国政府至少在政府规模和职能范围上差别迥异，而组织理论家发现这两个变量导致其他的结构差异。 相关文献显示，所谓良好政府典范在其他领域的表现也不尽相同。各国政府表现出不同程度和类型的权力下放，如政治型、行政型及财政型的。(13)另外，尽管作为良好政府典范的国家经济和行政管制责任往往比其他国家低(管制责任程度较高的比利时例外)，这些样本国家之间仍然存在显著差异。(14)不同的监管机制巩固了政府与作为治理重要方面的私营部门之间的不同关系结构。 治理指标所能识别的政府，从治理结果角度来看一般都较优，但在其他制度特点方面则各不相同。我们无须对此感到讶异，因为这些指标大致反映的是治理观念，而非对实际制度特点进行测度。事实上，这些善治指标所反映出的“有效政府”愿景是相当有限的，因为良好政府之间是可以存在显著差异的。 三 善治政府看起来一样吗？——对PFM体系的分析 持批判态度的人可能认为，本文提到的各国政府差异是随机的，抑或与其他国家政府相比，体现善治的政府可能在核心的“最优实践”特征上相差无几。他们也许会说，良好政府与一般政府相比，其围绕较优治理标准的相对收敛(relative convergence)程度更高，而上述观察尚未对此提供足够严谨的反证。 为了回答这种质疑，本部分分析良好政府PFM(公共财政管理)体系的关键特征，并验证其中所隐含的良好政府具有相似性的“善治”观念。虽然PFM的特点只是构成善治理念的冰山一角，但这种分析必须集中在一个较小的领域内进行，特别是如果想对行政情况产生清晰和精确的认识，并实现西蒙(Herbert Simon，1947)提出的将行政谚语(administrative proverbs)转化为行政理论(administrative theory)的思想。(15)制度理论也认可这种聚焦研究的理念，它强调对定义为一套“在制度化生活中产生共识组织”的“组织领域”研究。(16) 本文的研究集中于PFM领域，因为它是所有政府资源管理的核心，且对提高政府的服务、透明化管理以及保持稳定的能力(这些方面为发展领域及关于善治广泛讨论的关键)具有广泛影响。克特尔(1992，p.1)基于美国政府实践强调PFM的中心地位，认为其“聚集了所有政府行为的重要信息”，因为“我们希望政府所做的一切几乎都需要钱”。(17)PFM领域还有一个特点是其对良好或有效政府实践始终保持一致看法。笔者的许多并不研究PFM的同事常假定存在一个最优模型(“真的只有一种可行方法吗？”)，并乐见诸如戴维·善德等人所做的评论。当时还在世界银行任职的戴维·善德在一份未标日期的为日本政府撰写的研究报告中说：“捐助国及其合作国之间在良好PFM的构成要素上有着普遍的共识。”(18)经合组织的文件(Bl
ndal，2003)、多项公共捐助支出和财政管理工作(PEFA，2006)及其他权威性材料均强调共同的PFM目标及其特征。(19) PEFA(公共支出与财政责任)工具的广泛应用使得发展中国家政府可依据31个指标来将其制度质量与“良好政府实践”进行比较，这意味着存在适用于所有国家的标准模式和通用的“良好政府实践”指标(显然只存在于世界上的良好国家政府)。Bl
ndal(2003，p.3)确定了较强PFM系统的七个制度特征，经合组织认为这些特征“在有效控制公共支出方面发挥了关键作用”(Bl
ndal也认为其直接关系到OECD国家PFM制度的优势)。(20)PEFA的指标直接或间接地反映了这些关键的制度特点。笔者将“良好的PFM特征”总结为以下四个方面：(1)自上而下、层次分明的预算技术(包括财政规则、中期框架和审慎的经济假设)；(21)(2)宽松的输入控制与事后绩效评估；(3)运用现代财务管理办法(包括应计费用、资本费用、内部审计及资金结转)；(4)较高的预算透明度和问责制安排(包括积极的立法参与)。 1.研究设计 根据所定义的PFM明显特点，本文通过定量研究讨论治理指标所内蕴的假设，即良好政府不会因国而异。本文提出的首要问题是：根据相关数据，“良好”或“更有效”的政府与其他类型的政府相比是否围绕这些特征呈现较高(或较低)的收敛程度？然后分析了较有效国家政府之间的结构差异(较有效国家政府指的是WGI政府效能样本中得分最高的九个国家，分别是丹麦、加拿大、瑞典、澳大利亚、荷兰、英国、美国、比利时和德国，见图1)。 本文主要分析与上述国家相关的四个特定领域：财政规则、政府经费和绩效管理、内部审计、立法授权。研究所用的数据来源于OECD 2007年预算办法和编制数据库，其为38个国家PFM系统的89个详细调查问题提供了定量数据(OECD，2007a)。(22)这些数据由经合组织高级预算官员网络所收集，因而反映的是这些官员的判断。目前该数据库为世界上最广泛使用的一站式信息源(见Curristine，2007；Lienert，2005)。然而，不少人对其提供的数据质量表示了担忧，尤其是一些缺乏OECD严格质量控制的数据。这就需要在使用数据时对其进行严格的质量控制，因而本文尽可能地通过将OECD数据与其他一手数据或二手数据(包括政府报告、政府立法和学术文章等)相比较进行多源校正(triangulation)。即使进行了质量控制，这些数据所反映的信息仍然可能引发争论，这是因为一些问题的答案较主观，或要求受访者回答他们可能并不知道的信息。但需要指出的是，这应该不会破坏本研究的价值。因为关于任何行政过程事宜的数据往往都较主观且充满争议。 2.善治政府的PFM特征：结果相似，结构不同 本研究的发现在很大程度上印证了前文论点，并为建构理论框架提供了有趣信息，该理论框架用于解释为什么不同国家的“良好政府”不一样。 (1)财政赤字。首先，本文分析了良好政府治理结果的相似程度。财政赤字是唯一可在所有国家都获得数据的PFM产出测度，考虑到当前各国克服经济衰退和财政管理危机的热潮，这也可作为一个重要的PFM测度指标。(23)图2显示了部分国家1990-2006年的平均赤字数据。在此期间，与有着较高平均赤字率的许多其他国家政府相比，赤字占平均国内生产总值比例在2.5%以下的国家政府，其WGI指标显示为有效政府。该图反映出较有效国家政府围绕较低的平均赤字率存在收敛趋势。
图2 1990-2006年各国平均赤字图 数据来源：世界发展指标(World Development Indicators，2007)；OECD(2007b)。 在20世纪七八十年代，良好政府均不得不应对不断出现的财政赤字(在大多数情况下，赤字在20世纪90年代初还依然存在，如图3所示)。人们认为控制赤字的经济和政治压力对较严格的财务管理有着积极影响(Bl
ndal，2003)。在这九个国家政府中，大多数有记录表明，这种压力导致了20世纪90年代中后期政府支出的减少(如图4所示)。 这种压力不仅仅是为了控制和减少开支，同时也为了实现较低的和较好的财政支出。许多学者都提出良好政府处理这种压力的方式高度一致，(24)认为他们都执行前文已列出的PFM较佳实践过程。可是OECD预算调查的最新信息却传达了另外一套丰富的经验。(25)
图3 九国“良好政府”1987-2006年的赤字记录 数据来源：世界发展指标(World Development Indicators，2007)；OECD(2007b)。
图4 九国良好政府1987-2006年的公共支出模式图 (2)财政规则。20世纪90年代中期，凡是阅读过有关新西兰和欧洲财政规则作品的学者，都会相信所有主要政府部门都有类似“自上而下”的机制，且这些规则为解决财政问题提供了最优方案。这类财政规则作为促进财政支出控制和管理的最优机制，在拉丁美洲和其他地区被迅速推广开来。其目前已成为世界各地改革话语中的一部分内容，充分反映在“赤字规则”、“支出规则”及更具可操作性的“预算限制”上。图5的OECD数据显示了这些财政规则在世界各国应用的广泛程度。每个国家采用的财政规则执行(包括预算平衡、借贷、支出和税收规则共四类)得分从0到4不等，一国该项得分与其WGI效能得分相关联(参见图1、图5)。
图5 财政规则和政府效能得分 数据来源：2007年OECD预算办法和编制数据库(Budget Practices and Procedures Database)。[译者注：这里的财政规则(fiscal rule)指的是对财政总体(例如预算平衡、借贷、支出和税收)所施加的多年限制。] 图5显示，采用财政规则类型越多并不意味着政府治理就越有效。事实上，样本中4个WGI政府效能指标得分低于0的国家中有3个(委内瑞拉、秘鲁和阿根廷)国家政府财政规则得分为3。WGI政府效能得分超过2的5个国家中仅1个财政规则得分为3(其他4个国家得分低于3)。政府效能指标得分最低的10个国家(得分低于0.5)，其财政规则得分平均值(2.2)却最高。与此相比，WGI政府效能指标得分在0.5—1.5的10个国家财政规则得分平均值为1.9，WGI政府效能指标在1.5—2.5的17个国家财政规则得分平均值为1.47。t统计检验结果显示这些差异并不显著，然而这一结果却表明良好政府较其他政府而言并未呈现在财政规则方面的善治特征。 为进一步分析上述结论，表1详细列出被评为良好政府的九个国家财政规则采用方面的差异情况，从中可看出这些国家政府之间的确存在很大的差异性。表1中第一列显示有两个国家政府(澳大利亚和美国)并没有采用任何财政规则。(26)其他七个国家则采用不同的财政规则类型和组合。
表1的第二列反映有四个国家实行支出规则组合，可是其支出规则组合却呈现出很大差异。某些国家支出规则的目标是控制支出水平，而另一些国家的目标则是控制增长率；支出规则在某些国家仅涵盖中央政府，在另外一些国家却涵盖所有政府部门；规则的实行在有些国家需要依靠政治承诺的影响，有些国家依靠执政党之间的协议，有一个国家则通过立法。表1的第三列反映的信息是，政府是否会在预算部门提交预算申请前对各预算支出项给出限制(或者称为支出上限，ceilings)。这些都不是宏观财政规则，但肯定是预算规则，并有助于形成自上而下的正式预算结构。此外，各国对预算支出项的限制程度也很不一样，有的完全没有限制，有的只进行象征性限制，有的只限制某些类型的支出，有的则对所有的支出类型进行限制。 本文认为，各国对预算支出项实施的不同限制做法向主张PFM存在最佳同一模式的人提出了挑战。有人可能不同意这个观点，认为一般做法应该是采取一定财政规则。然而，善治研究常引用的有关参考文献一般强调的是制度细节的重要性，这使得规则在组合与具体内容上的差异反而很重要。这些差异对预算行为产生不同影响。对此可以举例进行说明：不同的越位规则对不同的体育项目(诸如足球、曲棍球和橄榄球等)产生了不同影响。在某些情况下，这些规则禁止进攻球员越过最后一道防线；在另外一些情况下，进攻球员禁止通过赛场的某一点；在其他情况下，球员禁止抵达对手站立位置的后方。诸如此类的规则对预算行为会产生何种影响值得我们深思玩味。 各国政府受到不同财政规则的影响相当明显。例如瑞典已根据法律建立极具影响力的财政规则，并成为近年来维持财政纪律最好的政府之一(至少就在国家一级严格地控制支出层面而言)。(27)相比之下，德国发现在应对与国家统一及经济衰退相关的经济挑战时，欧洲稳定和增长公约(European Stability and Growth Pact)的硬性规定无法执行。(28)实际上，美国从20世纪80年代末就开始制定财政规则，并且有些仍为现行规则，但这些在OECD数据库中并没有反映出来，部分原因可能是其缺乏现实性和影响力。(29)在美国和德国，社会挑战和经济挑战(如伊拉克战争、国家统一和经济压力)在一定程度上削弱了这些规则所产生的影响。有效政府样本中的其他国家政府也同样遭遇到了这方面的压力，因为它们面临着由人口老龄化和2008年全球经济危机带来的“特殊成本”(30)。这些成本给PFM议程带来了不确定性，并且使得财政管理的硬性规定缺乏切实的举措。也许有人会主张对将财政赤字作为PFM结果的测度指标所产生的作用进行重新评估；面对财政支出挑战或经济衰退，一些国家政府可能会发现在某些年度并不适宜对财政赤字实施硬性控制，而应执行宽松的财政政策以适应新的政策或需求。(31) 识别不确定性对财政规则适宜度的影响将有助于人们理解不同政府实施不同PFM过程的原因。豪内尔伯格等人在提及关于采纳财政规则悬而未决的问题时，强调了这种理解的重要性：“尽管这些规则似乎很有吸引力，直接遏制挥霍无度政府在财政支出和借贷上的过失，但人们却并没弄清楚，这些规则需要何种制度设计以及该如何嵌入到政府预算编制过程中才是最有效的”(豪内尔伯格et al.2007，p.335)。他们主张其他政治过程对财政规则的采用也形成影响，如为需加强自上而下预算影响的国家制定两个制度路径——授权与契约(Hallerberg et al.2007)。授权允许财政部长使用规则来加强其个人影响，而契约是关于行政机关内及行政机关和立法机关之间的财政活动的实际合同。豪内尔伯格等人认为，授权适合于实行一党制、党内思想较一致、政治竞争较少的国家，而契约适合于联合政府以及执政党的思想多元化、政治竞争激烈的一党制政府。豪内尔伯格等还强调了这些差异的重要性：“欧盟的框架由于具有硬性规定，可能对一些预算过程按授权方法实施的国家不太管用……对于一个给定的国家而言，授权和契约这两种制度路径是不容易互换的”(32)。因此，与财政规则相关的PFM系统强调政治环境的重要性，提出必须加强对环境变量的关注。 (3)宽松的输入控制和政府绩效管理。图6显示了38个国家政府在所测量的PFM另一维度(宽松的输入控制)中的具体表现。OECD对控制宽松的程度进行了调查，有严格事前控制的国家的得分最低，在这些国家“各个机构/执行组织收到拨款，其中的各项支出已被指定”(OECD，2007a)。当机构对他们收到的拨款在支出上有更多自由裁量权时，这样的国家得分较高。一个得分为4的国家具有的特征是：“该国的各个机构/执行组织收到一次性拨款，其中涵盖了运营支出和资本支出，对工资分配有限制”(OECD)。
图6 输入控制放松程度及相应的政府效能得分 数据来源：2007年OECD预算办法和编制数据库(Budget Practices and Procedures Database)。 图6反映出大多数国家政府在一定程度上倾向于宽松输入控制，这基本上与绩效预算的情况一样：这38个国家在预算编制和报告过程中都存在某种形式的非财政绩效导向。在图6中，与图左边的低效政府相比，图右边的较有效的政府可能有更多关于支出的自由裁量权。WGI平均得分为1.5以上的国家政府，其输入控制宽松程度的得分略高于WGI得分低于1.5的国家(得分为2.11对2)。t统计检验的结果表明，输入控制宽松程度平均数的差异并不显著。同样地，即使是10个最有效的政府，其输入控制宽松程度的得分也只比10个最低效的政府平均高0.5分(2.2对1.7)，这种平均值差异也只有在10%的置信水平下才显著。因此，几乎没有确凿的证据可以表明“良好政府”在放松输入控制这一维度上比其他政府更加突出。 因此，没有显著证据可以表明：良好政府比一般政府更有可能采取这些机制。然而良好政府之间存在差异性的证据是有的，如表2所示，九个高效政府采取行动来减少输入控制，并引入绩效导向的方式。表2中列举的三个调查问题是OECD数据库关于这个主题研究的一部分，OECD当下的研究对其进行了总结(OECD，2007a)。OECD的这一研究显示，OECD的大多数国家政府纷纷引进绩效管理措施，并在某些方面得到了应用(如前所述)。然而该研究也表明，所有OECD国家的绩效管理体系都表现出显著的差异性。该项研究提供的信息显示了其中的一些差异性，比如政府(通过提供一次性拨款)放松对预算拨款事前控制程度，将绩效目标与拨款挂钩，向立法机关提供的报告中引用了非财政绩效等方面的差异。
九国政府在以上三个PFM体系方面表现各不相同。这种差异重要且有趣，尤其在与当下对政府采取各类不同措施的原因作出解释的研究结合起来考虑时。OECD的调查报告(OECD，2007a，p.12)对这一问题作了讨论，提出“绩效预算没有统一的模式，不同国家需要根据自身政治和制度环境来选择合适的方法”。该报告还在题为“环境的重要性”的一个章节中详细说明了其对绩效预算结构的影响(OECD，2007a，p.74)：“制度和政治因素不仅有助于解释不同国家的实践路径，而且影响到实现改革目标的能力。这些因素包括：政治制度的性质——尤其是立法机关和行政机关在预算过程中各自起到的作用；国家结构——联邦制或单一制；公共管理制度的集权化程度；广义制度结构中MOF(财政部/财务省)的相对权力。” 该报告还指出，实施绩效导向制度是困难的，应着眼于“学习过程”，并建议这类制度的类型和效能也取决于从初步实施以来的时间跨度和执政环境允许持续学习的程度(而不是一次性的、非赢即输的改革尝试)。安德鲁(Andrews，2004)同样强调在美国各州以绩效为基础的政府干预中为改革留有“空间”的重要性，此类干预可能只在某些环境中出现，而在其他环境中不会出现。此类环境影响来自于各种因素的共同作用，包括那些OECD的报告中提到的因素。(33)波利特(Pollitt，2006)对其他因素进行了更具体的定义，通过案例研究发现：(1)任务类型影响绩效管理是否受拥护和是否有效；(2)与其他政府相比较，实行多数民主的政府或一党政府基于绩效进行制度改革要容易得多；(3)有个人主义和风险爱好倾向的文化较易接受基于绩效的薪酬发放、对政府目标和政绩的透明化公示等措施。协商国有可能接受将绩效测量作为合法的现代技术，但通过较间接的协商方式来使用绩效信息，因此波利特(Pollitt，2006，p.38)评论说：“在这种情况(倾向于协商的形势)下，鲜明的绩效指向可能会威胁到有关方面的重要关系和利益，尤其是强大的公共服务工会，抑或与工会或某些特定机构结盟的政党。”(34) 上述讨论再次表明，与正在执行的任务、政治和文化相关，政府之间和政府内部结构需要有所差异。缺乏基于绩效的合同或薪酬发放可能并不表示政府行动不力，而是不同的政府环境所造成的。环境的重要性如克里斯汀根据2003年OECD财政预算调查谈到绩效预算信息时所言：“这些改革均引入了现有的制度环境和预算过程”(Curristine，2005，p.124)。她指出，“在大多数情况下，这些改革并没有实现投入制度的转变”(35)。这表明，至少在短期内，新旧预算过程将同时运行。(36)布里克奥夫和高德斯密斯(2005，p.199—200)称此为“制度二元化”(37)，这进一步将观察中的国家制度本质复杂化：因为在各个领域，新、旧制度的组合方式有可能是不同的，因此要理解最恰当的制度品质是非常困难的。(38)克里斯汀(2005，p.140)认识到这一问题的重要性并指出，“改革者的工作并不是从零开始的，他们将绩效指标和绩效目标纳入了现有的问责和监控制度，其中包含了正式和非正式的成分”。再次引用2003年OECD的调查，她进一步指出，改革者和政府绩效观察者应对建立针对不同国家的合理制度组合给予足够的关注：“围绕输入控制的传统责任机制在一些国家并没有得到广泛的放宽。绩效责任与传统机制并存。这个问题并非完全用输出/结果来取代输入控制，而是如何找到(个别国家内)体制内所需的混合机制”。(39) 对找到特定国家内所需混合机制的重要性的强调，再次明确地反驳了存在政府效能最佳模式的观点。这同时引发了一些研究，这些研究的目标是识别出各国体制“适于”哪些极其重要的方面。 (4)现代财务管理实践——内部审计。与图5和图6相比，图7在较优政府实践特征上显示出了较强的总体收敛性。图7显示了38个国家政府设置“内部审计实施”的职能部委所占百分比。由于关于内部审计的信息渠道有限，因此该数据还未经过质量检查；又由于世界各国对内部审计有不同解释，因此在讨论内部审计问题时必须谨慎。(40)不过，从表面价值来看，许多国家的部委都采取了较为现代的财务管理做法，这是一个值得研究的现象。38个国家中有27个国家的部委中“内部审计实施”的覆盖率在80%—100%(图中显示的为90%)。只有6个国家的职能部委并未设置内部审计实施，或者其内部审计实施覆盖率小于20%。 本文发现的较有趣的现象是——内部审计实施覆盖率较低的政府，其政府效能较高。WGI政府效能得分低于1.5的国家政府，其内部审计实施覆盖率平均为75%，而WGI得分在1.5以上的政府的内部审计实施覆盖率为59%。WGI得分最低的10个国家政府(政府效能得分低于0.5，但内部审计实施的平均覆盖率为83.3%)与WGI得分最高的10个国家政府(政府效能得分高于1.8，但职能部委内部审计实施的覆盖率低于60%)之间存在的差异是最大的。t统计检验结果显示，内部审计实施覆盖率平均数之间的差异(differences in means)在1%的置信水平上是显著的。这表明，良好政府与一般政府之间可能存在差异。需要注意的是此差异的方向：在作为一种较好实践的内部审计特征上，良好政府可能还不如一般政府。 OECD的数据并不足以对良好政府之间采用内部审计的差异进行进一步分析，而九个良好国家政府的部委内部审计实施覆盖率从10%(比利时)到90%不等。一项关于模型设计选择中差异的研究，有助于从更深层次上去理解各国政府的差异性。Sterck和Bouckaert(2006)研究了六个经合组织国家政府的内部审计部门，旨在寻找“法律要求、组织结构和未来挑战的相似之处”。(41)然而，值得考虑的是，他们所分析的六国样本(包括澳大利亚、加拿大、荷兰、瑞典、英国和美国)的差异性：有些国家政府针对内部审计需要而立法，有些国家则没有；尽管大多数国家政府在预算部门直接设立内部审计实施，但还是存在通过中央部门提供内部审计的例外情形；有些国家有专门负责内部审计的中央部门，有些国家则没有；所有政府内部审计部门的报告都很类似(均包含这些内容——内部控制制度检查、财务审计、法律合规审计、绩效审计等)；各类型活动所花的时间是不同的(如同花费在保险和咨询活动上的时间的差异)；各国的公务员与内部审计员之比差异很大，其中，美国为247、荷兰为752、加拿大为979。
图7 各国政府的内部审计实施覆盖率和政府效能得分 数据来源：2007年的OECD预算办法和编制数据库(Budget Practices and Procedures Database)。 斯特克和布克尔特(2006)本不该人云亦云地强调良好政府的相似点，而是应该检验显著差异存在的原因。如内部审计专业制度化过程中存在的差异(20世纪40年代美国专业机构的形成(42)对比20世纪70年代荷兰和比利时等许多欧洲国家专业机构的形成(43)。对原因的解释可以从文章的观察部分得到反映，即政府的人力资源组织必须能够吸引和留住人才，但必须到较大的社会文化环境中寻找这样的人才。并且应该考虑到内部审计实施作为公共部门在不同时期的各个政府是受到法律承认和授权的——如1978年的美国和2001年的荷兰。他们强调了建立法律机制的重要性，但并没有讨论通过立法的时间是如何影响内部审计的覆盖率、活动和影响力的。他们还提到了视内部审计为现代职责的管理认同的重要性，但并没有提到这种认同取决于哪种因素，如文化意识(及已提到的专业化问题)、管理风险的社会和经济压力、风险本身以及不确定性规避(uncertainty avoidance)等。 (5)责任结构——立法权。立法机关的预算权也是当下善治文献关注的焦点，尤其是与PFM有关的。用于评估发展中国家PFM系统“绩效”的PEFA项目用28个指标中的两个指标来分析政府责任结构，指出在立法机关无法有效行使其权力的国家，政府责任将受到削弱。PEFA指出，立法机关应该有权进行预算审查、年中预算调整、财务报告审查和审计。经合组织数据库调查了立法机关是否有上述这种权力，是否有工作人员来协助工作，以及审查时间是否足够行使职权。图8显示了基于2007年调查结果计算得出的“立法权指数”。里内特在2005年也曾提出与此相同的指标得分。(44) 从图8可以清楚看到，一些政府在立法机关预算权这项指标上的得分很低——仅为0或1(满分为11)！还应该注意到的是，这些立法机关预算权得分较低的国家，其政府效能得分却较高。政府效能11个得最高分的国家中，有5个国家的立法权指数得分仅为0或1。相比之下，WGI得分最低的11个国家政府中只有一个政府的立法权指数得分为0或1。 WGI政府效能平均得分在0.5上下的国家政府，其立法权得分十分接近，在4到4.1之间，且t统计检验结果显示，两个立法权得分平均数并没有显著的差异。配对t检验结果也表明，WGI指数最高和最低的各10个国家，其立法权均值差异也并不显著，虽然WGI指数最低的组的立法权均值要超过WGI指数最高的组(最高组10国的4对比最低组10国的3.9)。 此外，我们发现与其他国家政府相比，良好政府并没有采取较优的PFM实践特征。我们禁不住要问：是否有更多的证据可表明各个良好政府之间实际上是存在差异的？答案是肯定的。高效政府的立法权之间差别就很明显，如表3和图7所示。令满分为11，可以看到九个有效国家政府之间的差异，其中澳大利亚、加拿大和英国的得分为1，美国为10。不同的环境产生了不同的权力斗争，需要有不同类型的预算信息，亦以不同的方式“塑造了政策和预算”(这里借用一篇相关重要文章的标题)。(45)
图8 立法机关预算权与政府效能得分 数据来源：2007年的OECD预算办法和编制数据库(Budget Practices and Procedures Database)。
需要注意到表3中的指标得分差异关系到九个国家政府的较广泛的预算协商和预算进程。立法机关的高度参与可能会妨碍执行预算自由，并给其他过程带来骨牌效应。另一相反的观点是，较强大的立法机关可能会培养出赞成消费的偏见(pro-spending bias)，20世纪80年代末瑞典的案例为此提供了支持(Wehner，2007)。这一相反观点主要关注的是立法机关对调整预算分配的影响，然而这只构成了表3中的预算权测度的3分，剩下的8分关注的是立法参与中的责任优化。事实上，一些较有效政府的得分大多低于8，且得分的差异仍然很明显。 上述观察进一步削弱了良好或有效政府存在最佳模式的观点，并说明分析各国发展环境来决定一个国家需要怎样的制度尤为重要。表3中提到一个重要的环境方面，似乎可以界定立法权的水平，看其对一个给定政府来说是否可能或适宜，这一环境方面即政府类型。该表显示，像美国这样的总统制政府往往有较高的立法权，而议会制政府(尤其是威斯敏斯特型政府)往往有较低的立法权。里内特(2005)认为，可能实际的立法权分布情况并不完全如表3所示的那么清晰，部分因为大多数政府的类型为混合型。其他重要的影响涉及政治传统(如法国式体制与别国是不同的)(46)、公民与公民社会较广泛的政治参与、对信息的需求以及对立法行动主义的认同等。这些因素不同将导致政府结构不同，而政府结构不同似乎对于在不同环境里保持政府效能是适宜而且必要的。 众所周知，各国政府对特定行为的接受程度是存在差异的，而那些行为恰恰是定义良好或有效政府的维度，如腐败和反应能力等。例如，许多观察员将美国的政治拨款(pork barrel)开支解释为美国特定政府类型和立法强度的一种表现。正如Brinkerhoff and Goldsmith(2005，p.213)所提到的，大多数人谴责这种做法：“政治拨款支出几乎一直被批评为治理不善的表现……相对于关乎国家利益的项目而言，[它]不仅会摧毁政府预算，而且将导致对地方项目的过度开支。” 然而，布里克奥夫和高德斯密特又指出，这种行为可能在特定国家环境中是合适的，可以促进复杂协商环境中广泛的资源配置决策，并促进整体政治稳定：“政府资金必须用于不同地区的各类政府项目中。需要采取某个方法来分配这些资金，政客之间的讨加还价也可作为有效方法之一。在美国这样庞大而多元化的社会里，政治恩惠(political pork)是安抚不同地区和种族的有效工具。通常情况下，拓宽本地道路，疏浚本地水道，或者类似的普通措施都为政府治理增加了政治合法性，从而也间接地增加了民主治理。” 四 结论与展望 围绕图5—8开展的数据分析及讨论对善治命题，即不同国家的善治政府是一样的进行了反驳。有良好政策结果的国家可以有非常不同的治理结构。这方面的证据质疑了一般PFM系统和政府结构存在最佳模式的观点。这些最佳模式暗示以促发展之名被强加给发展中国家，但事实上并没有证据表明发达国家自己统一采用这个模式。根据颇具影响力的善治指标评为良好政府国家的具体表现千差万别，而它们的差异恰恰在于良好政府核心指标所隐含的各个维度上。就基本公共财政结构而言笔者提出这个观点，虽然许多人可能认为存在最佳治理模式，我们不妨想象一下政府治理在更多有争议性的方面所存在的差异。 笔者认为，发展共同体应更多地关注这种差异，这需要重点关注在环境对政府的塑造作用。研究者并不需要创建一个日益增长的善治特征清单来指导发展中国家的政府治理，而应该关注政府实际采取何种治理结构以及原因所在。 值得注意的是善治指标所描绘的良好政府愿景已经在全球公共部门改革方案中根深蒂固，大多数发展举措中很少考虑到环境适宜性。对31个非洲国家PFM改革的研究发现，在治理模式的形式上各国政府普遍寻求“最佳做法”的多元构架(Andrews，2008b)：如多年预算(31个国家中有29个采用)；项目、活动或绩效预算(31个国家中有25个采用)；外部审计和立法改革(31个国家中有28个采用)；内部审计(31个国家中有25个采用)。值得注意的是此样本中各国之间的国情差异：大约有一半国家历史上属于法国殖民地(外部审计在现代措施中并不存在)，31个国家中有7个在过去五年中经历了严重的社会和政治动荡，有6个国家至少在过去三年的某一年中没有做财政预算，至少有一半国家在所采用的分项支出分类法(line item classification scheme)中存在重大差异，大部分国家只有20—50个合格的会计师(19世纪80年代美国私营和公共部门的数字)。当然，各国的差异应该会导致不同类型的改革方案，由不同的最佳措施组合而成(或许还包含一些非最佳措施)。毋庸置疑，这些国家环境上的重大差异以及不同环境所孕育的新观念为鼓吹复制善治最佳模式的人敲响了警钟。 复制“最佳实践”改革方案的例子比比皆是，正如改革失败的例子一样。后者可以部分归咎于(笔者认为)基于改革的有效政府元素与赫伯特·西蒙在60年前所谴责的行政原则相似——该原则虽可用于合理化过往行为或判断未来决策，但在提供严格的理论解释或实践借鉴方面存在缺陷。西蒙认为，像所有谚语一样，他那个时代的行政原则在适宜的环境中单独应用效果较好，而在与其他原则共同考虑时则应用效果较差：“对于每一个原则，都可以找到一个同样合理的且可接受的与其相反的原则”(Simon，1947，p.53)。 有关“良好政府”结构性差异的讨论告诉我们，世界领先政府并非把存在潜在冲突的这套原则(或谚语)作为一个严格模型中的组成元素，而是作为“菜单”中的选项。打个比方，瑞典“选择”大而分权的政府体系来提供医疗保健服务，因为这“适于”其国家环境。(47)而美国则选择由私营部门主导的医疗保健服务体系，或许同样是因为它“适于”美国的发展环境。两国政府和社会采用不同的“菜单”选项作为实践方案来实现相似的目标——提供世界一流的医疗保健服务。有趣的是，一国政府内部的制度选择会随着具体部门和时间的变化而变化。例如，韦纳(Wehner，2007)等学者曾指出，较富裕发达的国家的PFM系统往往比较透明，但是最富裕的政府在某些特定部门，如国防部门，则“选择”较低的透明度。(48) 历史告诉我们，这样的制度“选择”随着国家环境的变化而变化——美国国家航空航天局(NASA)早期太空计划的成功可以说是20世纪的一个伟大行政成就，而它的早期成功，与其近期的(并不那么卓著的)努力相比，却诞生于相对缺乏透明度的“最佳”治理模式。(49)麦柯迪(McCurdy，1994)指出，早期的NASA展示了“拓荒心态”(frontier mentality)，后来随着灵活性下降和官僚主义增加而发生变化。麦柯迪将美国国家航空航天局的成功与20世纪的另一个伟大成就相比拟，即1933年田纳西流域管理局的工作，其在开始被赋予充分的灵活性，在今天可能被视为劣质治理(shoddy governance)：“1933年，在成立田纳西流域管理局(TVA)的过程中……美国国会使其在成长期免受行政法规的烦扰，并在田纳西州诺克斯维尔(Knoxville)设置了管理委员会，在某种程度上使其远离华盛顿联邦执行机构的常规监督”。(50) 将治理观念概念化成可供选择的“菜单”选项，而不是视作最佳模式的必备要素，这是理解良好政府在不同环境中存在显著差异的原因的一个重要步骤。这对于发展中国家政府来说将是有用的一步，尤其在与政府将如何选择“菜单”选项联系起来时。发展共同体可以通过思考为什么世界上的有效政府采取不同的较佳措施组合(如图5—8和表1—3所示)来着手解决这个问题。是各国政府的哪些特点和/或历史因素导致了这些不同的治理选项？在谈到美国宇航局这一类型的行政干预时，是什么内部因素导致各国政府采取不同的治理方案？尽管本文对这些问题并没有给出确切的答案，但上述讨论实际上已经指出了致力于PFM改革的学者和实践者所采取的一些设计要素： (1)紧缩控制(如财政规则)在经历过严重危机的国家政府(例如瑞典)可能会比较可行，所谓的危机是指上一代经历严重经济或政治失败； (2)面临特别执政成本不确定性的政府较有可能在其治理制度中采取较低控制力和较高灵活性措施； (3)与其他政府相比，具有较强政治制度(stronger political systems)国家的政府由于政治控制能力较强，较有可能采取非形式化的控制； (4)提倡协商一致内部文化的政府，比提倡个人主义内部文化的政府更能适应较低水平的绩效管理； (5)宽泛的社会文化会影响政府引进的各种治理结构，并影响发生变化的规范性组织结构(normative fabric)，这尤其会影响行业组织结构，这里提到的行业能够促进关于有效结构的规范在社会上的传播； (6)实力较差国家政府采取的结构创新水平较低，不得不需要较多的基本制度； (7)提供不同服务的政府机构理应有不同的结构来反映任务敏感性，包括任务的绩效导向程度及使用者影响任务产出的程度。 未来的研究目标应该运用这些观点来解答前文所提出的问题。这对发展中国家来说是非常有价值的，因为这不仅尊重了不同国家环境中的善治政府存在差异性这一事实，还尝试着对这些差异的原因作出解释。 原文为Matt Andrews,"Good Government Means Different Things in Different Countries",Governance:An International Journal of Policy,Administration,and Institutions,Vol.23,No.1,January 2010,pp.7-35。 感谢原文出版刊物Governance主编Alasdair Roberts教授和Robert H.Cox教授对译稿的评价，及原文作者Matt Andrews慨允版权，特别感谢北京大学徐湘林教授及美国奥克拉何马大学Ning Yu教授的翻译建议。曾刊于《公共管理评论》2012年辑刊。 ①Kaufmann,Daniel,Aart Kraay and Massimo Mastruzzi,"The Worldwide Governance Indicators Project:Answering the Critics",World Bank Policy Research Working Paper,pp.41-49,2007. ②Arndt,Christiane and Charles Oman,The Uses and Abuses of Governance Indicators,Paris:OECD,2006. ③Meyer,John,W.,and Brian Rowan,"Institutionalized Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony," In ed.W.Powell and P.Dimaggio,The New Institutionalism in Organizational Analysis,Chicago:University of Chicago Press,1991,p.146. ④Andrews,Matthew,"The Good Governance Agenda:Beyond Indicators without Theory",Oxford Development Studies,Vol.36,No.4,2008,pp 379-407. ⑤这六个国家的得分均在2分以上，在81个样本国家中排列在前5%。 ⑥这些国家(或地区)的得分在1.5分以上，在样本中排名在前10%。 ⑦Hallerberg,Mark,Rolf Strauch,and Jürgen Von Hagen,"The Design of Fiscal Rules and Forms of Governance in European Union Countries",European Journal of Political Economy,Vol.23,2007,pp.338-359. ⑧Matheson,Alex,Boris Webber,Nick Manning,and Emmanuelle Arnould,"Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities between Ministers and Senior Civil Servants",OECD Working Papers on Public Governance,2007/6. ⑨Handler,Heinz,Bertrand Koebel,Philipp Reiss,and Margit Schratzenstaller,"The Size and Performance of Public Sector Activities in Europe",WIFO Working Paper 246,2005. ⑩全球治理指标中“管制责任(regulatory burden)”以美国传统基金会和华尔街日报对政府干预经济的评分作为其核心来源之一，测度指标有以下几项：政府支出占经济的百分比、政府对工业和商业的所有权、国有企业和国家财产中政府收入所占份额、由政府生产的经济产量。 (11)这些数据来自于笔者对2007年OECD预算方法和程序数据库中第4题a—k选项的评估，这题问到了以下11项事宜的立法依据：年度预算和相关立法的形式与结构，年度预算进程的时间安排，在预算策划和执行中不同部门执行人的角色和责任，预算过程中立法机关和行政机关的角色和责任，针对预算在财政年度年初未被批准的预备方案，对财政支出进行立法授权的要求，对税收进行立法授权的要求，应急费用和储备基金的使用规定，最高审计机关的政府财务审计要求，职能部委的内部审计结构要求，涉及预算外支出的管理和报告。 (12)20世纪90年代早中期，所有有效政府都遭遇了严重的财政问题，这次财政扩张的尾声导致近15年来各国发展中的一些重大调整。Hauptmeier,Sebastian,Martin Heiperz,and Ludger Schuknecht,"Expenditure Reform in Industrialised Countries:A Case-Study Approach",Fiscal Studies,Vol.28,No.3,2007,pp.293-342. (13)Mosca,Ilaria,"Decentralization as A Determinant of Health Care Expenditure:Empirical Analysis for OECD Countries",Applied Economics Letters,Vol.14，No.7,2007,pp.511-515. (14)Malyshev,Nick,"Regulatory Policy:OECD Experience and Evidence",Oxford Review of Economic Policy,Vol.22,No.2,2006,pp.274-299. (15)Simon,Herbert,A.,"The Proverbs of Administration",Public Administration Review,Vol.6,No.1,1947,pp.53-67. (16)DiMaggio,Paul,J.,and Walter W.Powell,"The Iron Cage Revisited:Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields",American Sociological Review,Vol.48,1983,pp.147-160. (17)Kettl,Donald,Deficit Politics,New York:Macmillan,1992,p.1. (18)Shand,David,N.D.,"Components of Good Public Financial Management"(http://www.mof.go.jp/jouhou/kokkin/tyousa/1803pfm_1.pdf),March 2009. (19)参见英国国际发展署(2001)和世界银行(1998)，或者亚洲发展银行的在线工具(http://www.adb.org/Governance/gov_toolkits.asp#3)。 (20)Bl
ndal,Jon,"Budget Reform in OECD Countries:Common Trends",OECD Journal of Budgeting,Vol.2,No.4,2003,pp.1-33. (21)对此安德森(2006)的文章是一个较好的参考，其发表评论说：“大体上来说，灾难的发生是由下而上的；成功的诞生是自上而下的。” (22)这38个国家是阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、巴西、加拿大、智利、哥斯达黎加、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、以色列、意大利、日本、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、秘鲁、波兰、葡萄牙、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚、韩国、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国和委内瑞拉。 (23)安德森(Anderson，2006，p.2)的文章提到了2006年财政赤字重返政府议程，指出“在世界范围内，财政赤字作为一个紧迫的公共政策问题已经重新回归了重要位置”。 (24)Joumard,Isabelle,Per M.Kongsrud,Young-Sook Nam,and Robert Price,"Enhancing the Cost Effectiveness of Public Spending:Evidence in OECD Countries",OECD Economics Department Working Paper,No.380,2004. (25)并不只是反映出对各种措施不同的采纳程度，例如Bl
ndal(2003)的文章。 (26)关于财政规则的详细分析请参见经合组织[OECD(2002)]的研究，其证实了此表中反映的信息。在过去的几年中，一些国家(如澳大利亚)有财政盈余，而另外一些国家(如美国)已经出现财政赤字。 (27)安德森(Anderson，2006，p.31)认为，硬性规定并未导致地方支出减少(财政规则并未覆盖)，而是导致了税收支出的增加，从而“引进并不违反支出上限或并不需要平衡措施的新政策”。 (28)柏森(Posen，2005，p.5)写道：“德国与其他欧元区成员国(法国，葡萄牙以及最近的意大利)一起，已多次违反这些规则。”柏森认为这部分是因为“德国遭受了自2001年以来的持续经济衰退和失业率高涨时期，给财政政策造成了重大压力”。 (29)安德森(Anderson，2006)和希克(Schick，2005)讨论了美国应对这种问题的做法：“在1985年和1987年颁布的格拉姆—拉德曼—霍林斯法(GRH)声称要限制年度预算赤字；1990年的预算执行法(BEA)增加了年度拨款，并要求关于增加赤字或减少盈余的立法能够相互抵消。BEA在2002财政年的年底到期，但它的一些规则已在国会预算决议中重新实施。但这些都没有得到有效的落实。” (30)有趣的是，像瑞典这样的国家面对这样的特别成本时压力较小，原因是政府在提供社会福利中所起的历史作用(这曾在20世纪90年代早期的财政赤字年度中受到批评)。这种明确的政府责任减少了未来需求的不确定性。 (31)在某些情况下，这会反映在结构性赤字措施上，这种措施解释了经济周期的出现，但是这些措施不能反映出由人口因素导致的潜在的社会问题，或者政府将面临的其他社会问题。反周期预算管理办法日益被引入到政策连续性促进工作和支出引导工作之中。 (32)Hallerberg,M.,Strauch,R.,& Von Hagen,J.,"The Design of Fiscal Rules and Forms of Governance in European Union Countries",European Journal of Political Economy,Vol.23,No.2,2007,pp.338-359. (33)Andrews,Matthew,"Authority,Acceptance,Ability and Performance-Based Budgeting Reforms",International Journal of Public Sector Management,Vol.17,No.4,2004,pp.332-344. (34)Pollitt,Christopher,"Performance Management in Practice:A Comparative Study of Executive Agencies",Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.16,No.1,2006,pp.25-44. (35)Curristine,Teresa,"Performance Information in the Budget Process:Results of the OECD 2005 Questionnaire",OECD Journal of Budgeting,Vol.5,No.2,2005,pp.87-131. (36)安德鲁和希尔(Andrews and Hill，2003，p.126)在一项对美国的绩效预算研究中指出：“大体上，PBB(基于绩效的预算)改革包括引进新规定和标准来推动预算行为，这不得不克服已有规定和标准(通常与增量预算制度和项目预算制度有关)的影响来促进预算工作。” (37)Brinkerhoff,Derick,W.,and Arthur A Goldsmith,"Institutional Dualism and International Development:A Revisionist Interpretation of Good Governance",Administration & Society,Vol.37,2005,pp.199-224. (38)这是一个关于最佳模式理论的问题，同时也是关于其信息收集的问题。无论是从正式还是从非正式的维度来说，目前的措施执行过程通常会受到新措施引入的干扰，在这种情况下，如何能根据措施的执行程度发展出一个纯粹的理论或者收集纯粹的数据？最普遍的做法是参照立法来审视A或B法规创新是否合适，而这种做法显然是漏洞百出的。 (39)Curristine,Teresa,"Performance Information in the Budget Process:Results of the OECD 2005 Questionnaire",OECD Journal of Budgeting,Vol.5,No.2,2005,pp.87-131. (40)一些国家将内部审计实施视为应用审计人员来处理，例如，在一些东欧国家政府中，内部审计办公室简直是克格勃(苏联国家安全委员会)的残留物。在以上提到的国家中，人们可以从内部审计员的身份和所从事的工作等方面发现非常显著的差异。 (41)Sterck,Miekatrian,and Geert Bouckaert,"International Audit Trends in the Public Sector",Internal Auditor,August,2006. (42)尽管在20世纪30年代内部审计职能才开始在工业中扎根，但美国的内部审计师协会在1941年就成立了。 (43)1977年，国际内部审计师协会的比荷卢经济联盟部被确立为一个专门的审计机构，第一年时有70个成员。比利时在1994年有了它自己的协会。 (44)Lienert,Ian,Who Controls the Budget? The Legislature or the Executive,IMF Working Paper 05/115,2005. (45)这里借用的是奥本海默(Oppenheimer)1983年文章的题目。 (46)见安德鲁斯(Andrews，2008b)发表的文章。 (47)这里的用词选择可能会给许多读者造成困惑。一个国家选择一种治理形式而不选择另外一种，必定会引起争议，并且需要进行更深入的分析。在这里笔者并不打算这样做，但想指出一点，问题在于各国如何沿着发展的路径来选取极其不同的政府结构。 (48)Wehner,Joachim,"Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries",Powerpoint presentation prepared for the ODI and Africa APPG Series on Parliaments and Development,May 16,2007. (49)Bizony,Piers,The Man Who Ran the Moon,New York:Thunder's Mouth Press,2006. (50)McCurdy,Howard,E.,Inside NASA,Washington,DC:Johns Hopkins University Press,1994.
标签：经合组织论文; 政府支出论文; 预算执行论文; 预算控制论文; 治理理论论文; 财政制度论文; 经济论文; 财政学论文;
