实施国家新型城镇化规划的战略性重大问题研究，本文主要内容关键词为：战略性论文,重大问题论文,城镇化论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国城镇化水平快速提高，年均增长1个百分点左右，2013年底我国城镇化水平达到53.7%。今后一段时期我国仍处于城镇化快速推进阶段，同时也面临许多突出问题，需要进行重大的战略调整。所谓新型城镇化是对应我国改革开放以来实行的传统城镇化，全面总结过去30年以来我国推进城镇化的经验教训，立足新的国际国内形势和环境，对于我国城镇化战略进行继承、调整和优化，促进我国城镇化持续、健康、稳定和高效推进。2014年3月，中共中央、国务院颁布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，明确了今后国家推进新型城镇化的发展路径、主要目标和重点任务，标志着新型城镇化战略实施迈出了阶段性和实质性步伐。 一、中国特色新型城镇化的内涵特性 基于我国基本国情和城镇化进程的现状特征和主要问题，按照从宏观到微观的顺序，可以将中国特色新型城镇化的内涵特性简单概括为以下六个“协调”，以区别于新中国成立以来特别是改革开放以来我国走过的传统城镇化道路。 (一)协调人口、经济、资源和环境 依托城镇的资源和环境承载能力聚集产业和人口，缓解部分大城市由于人口膨胀和产业粗放发展带来的资源短缺和环境污染压力，保障城镇化的质量、效益和福利，促进经济效益、社会效益和生态效益的兼顾并重，实现城镇化的可持续推进。 (二)协调工业化和城镇化 引导工业化从粗放、速度型转向集聚、效益型，着力提升工业化质量和层次，加快改革完善制约农民进城和流动的体制机制，积极稳妥地推进城镇化进程，切实改变长期以来城镇化滞后于工业化的现象，促进工业化引领城镇化、城镇化支撑工业化。 (三)协调大、中、小城市发展 以资源环境承载能力和公共服务功能配套完善为原则，合理控制大城市过度扩张，实行人口规模和建设用地的双重控制，加快建设健全中小城市硬件设施和软件服务，配套完善基本公共服务功能和体系，引导人口和产业集中集聚，建设规模不等、特色不一、类型不同、功能各异的中小城市体系，形成大、中、小城市合理有序发展格局。 (四)协调人口城镇化和土地城镇化 严格控制城镇化进程中的土地征用，改变城市“摊大饼”式的土地粗放利用模式，合理引导新城新区建设布局，提高城镇建设用地集约化开发利用水平，加快农业转移人口市民化进程，实行城镇建设用地增加和农民进城数量增加挂钩制度，保证地均人口数量达到合理的集约化规模。 (五)协调就地城镇化和异地城镇化 合理引导调控跨省、市县级行政区农民工进城流向和数量，减小大规模、长距离农民工进城产生的多方面压力，高度关注异地城镇化产生的留守妇女、留守儿童、留守老人问题，鼓励支持农民就近就地进城成为市民，促进就业与生活习性、照顾家庭、文化习俗等方面兼顾，促进转移成本较低、容易适应融合、基础稳定牢固的城镇化。 (六)协调人口流出地和流入地公共服务体系建设 稳妥解决农民流出地承包地、宅基地、社会保障等流转、处理和接续问题，加强流出地基层组织管理、新农村建设、留守人员关怀等工作，加大农民集中流入地公共服务体系建设投入和管理，实行对农业转移人口集中流入地区财政转移支付制度，建立由政府、用人单位和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，探索人口流入地和流出地之间利益协商、分配和补偿机制。 二、实施新型城镇化规划的战略意义 我国经过改革开放30多年经济社会的快速发展，经济总量位居全球第二，城镇化水平显著提高，目前总体上仍处于大有可为的战略机遇期。但同时，经济潜在增长率逐步下降，扩大内需、经济转型、城乡统筹、区域协调、社会和谐等方面面临长期艰巨的任务，实施新型城镇化战略对于我国经济社会发展具有重要的战略意义。前不久中国和欧盟签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，表明未来我国将加强城镇化领域的国际交流合作，借鉴发达国家城镇化的先进理念和模式，加快制定和实施适应我国国情的新型城镇化战略，这已经成为今后相当长时期支撑和拉动我国经济社会发展的重要力量。 (一)有利于缓解资源环境压力和瓶颈约束 改革开放以来的30多年，我国城镇化水平快速提高，城市的数量和面积不断增加，但同时付出了资源环境方面的巨大代价，在某种程度上推行的是粗放式、外延式和速度型城镇化进程。2012年底，我国已经拥有4个直辖市、285个地级市、368个县级市以及19881个建制镇，城市建成区面积超过4万平方公里。但同时，我国人均水资源量只有2100立方米，相当于世界人均水平的28%；我国人均耕地只有1.38亩，相当于世界平均水平的40%；石油、天然气、铁矿石、铜、铝等主要能矿资源的对外依存度快速提高，保障持续稳定供给的压力显著增大；生态破坏和环境污染问题突出，雾霾、水体污染、垃圾围城等重大恶性生态环境危害事件频频发生。资源环境严峻的现实表明我国再也难以推行原有的传统城镇化模式，必须走集约、紧凑、循环、绿色、低碳的新型城镇化之路，这也是保障我国主体功能区规划各项主要指标顺利实现的重要支撑(见表1)。
(二)有利于从根本上有效扩大内需 长期以来，我国经济对外依存度居高不下，外需对于支撑过去30年经济保持快速增长发挥了重要作用。随着经济全球化趋势和格局变化，我国很难再像过去30年保持净出口的快速增长，支撑未来30年的动力需要逐步转移到扩大内需的方向，尤其是消费需求方向。特别是我国有13亿人口的巨大潜在市场，又处于工业化和城镇化快速推进阶段，必然蕴含巨大的内需。这迫切需要加快推进新型城镇化，合理引导城镇化进程中在基础设施和公共服务方面产生的投资需求，着力挖掘培育农民进城转为市民在衣食住行和教育、医疗等领域产生的消费需求，为实施扩大内需战略提供长远支撑和根本保障。 (三)有利于逐步缩小城乡差距和差别 传统的城镇化过于注重城市的开发建设和功能完善，忽视农村地区的基本生产和生活条件改善，导致人口、资金和技术等要素主要流向城市，造成农村凋敝和“空心化”问题突出，城乡收入、生活水平和基本公共服务等差距明显扩大，尤其在经济欠发达的中西部地区城乡差距问题更为突出。特别是2.69亿农民工不仅造成农村的留守儿童、留守妇女、留守老人等问题，而且没有享受到流入地居民平等的基本公共服务，引发“半城镇化”现象。2013年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为3.03∶1，这一数字比前几年有所下降，但是实际上综合考虑城乡隐含的各种社会福利差别，城乡差距并没有明显缩小(见表2)。因此，迫切需要加大以城哺乡力度，建设社会主义新农村，促进城乡基本公共服务均等化，加快实施城乡统筹协调和一体化发展的新型城镇化。
(四)有利于从长远控制地区差距扩大 我国由于地理区位、自然条件、经济基础等因素的存在，长期以来存在地区发展差距较大的问题。虽然建国以后曾经一度实施均衡发展战略，缩小了东西部地区之间的差距，但是改革开放以来，由于坚持效率优先的导向，我国地区差距持续快速扩大。新世纪以来，我国相继实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域协调发展战略，近几年中西部地区发展速度明显快于东部地区，但总体上没有扭转地区差距扩大的态势。特别是近两年以来，由于全国整体经济增长的下滑，中西部经济增长速度下降更为突出，有可能进一步拉大与东部沿海发达地区的发展差距。2013年，人均GDP最高的天津市与最低的贵州省之比为4.27∶1。地区差距的扩大不利于社会稳定、民族团结和全面建成小康社会战略目标的实现，这对于加快实施以区域协调为特征的新型城镇化提出了迫切需求。 三、推进新型城镇化规划的战略重点 国家新型城镇化规划明确了2020前我国推进城镇化的历史背景、指导思想、发展目标、重点任务以及保障措施，涵盖了农业转移人口市民化、城镇化布局和形态、城市可持续发展能力、城乡发展一体化、城镇化发展体制机制等重大领域，涉及我国经济社会发展的方方面面，未来应根据我国城镇化推进的特征，围绕上述重大领域进一步明确不同阶段的重点任务，支撑和保障我国新型城镇化规划和战略的顺利实施。 (一)控制农业转移人口进城速度和区域分布，重点推动常住非城镇户籍人口的真正市民化 今后相当长一段时期，我国仍处于城镇化快速推进阶段，还有约3亿至4亿农民进入城市就业和生活。考虑到数量巨大的农民进城对于流入城市、交通运输以及流出地农业生产和农村建设的压力，今后要采取各种措施逐步控制农村人口转移进城的速度、节奏和规模，尽量减少大规模农民长距离转移，引导农民就近就地就业和转移，切实降低农业转移人口过快过大带来的局部性和区域性风险压力。今后各级政府的重点在于加大对2.7亿已经长期进城人口的扶持，中央和省级政府加大对人口集中流入城市的财政转移支付，人口流入城市自身也要按照常住人口的规模和需求加大投入，既包括道路、用电、用气、用水、住房等硬件设施建设的投入，也包括教育、医疗、文化、社保等基本公共服务领域的投入，引导常住非户籍人口根据不同类型、不同标准、不同期限，分阶段逐步加入城市户籍并享受与当地户籍人口完全相同的基本公共服务。 (二)严格管控超大特大城市的面积和人口规模扩张，重点培育提升中小城市的服务功能和要素集聚能力 国家新型城镇化规划中明确提出将城市群作为推进我国城镇化的主体形态，将会进一步促进我国城市群的培育和壮大。促进城市群的发展一方面要加强城市间的经济联系和分工协作，增强更多城市密集地区的人口和产业集聚能力；另外一方面要处理好城市群内部的超大特大城市和周边中小城市之间的关系，提升城市群的整体集聚和辐射能力。今后要基于我国的资源环境承载能力，合理规划和布局超大特大城市的数量、规模，实现相对适度的规模聚集效益，缓解超大特大城市数量过多、布局不合理带来的资源环境压力，也防范城市过大产生的服务功能下降、运转效率低下、生活质量下降等问题。重点培育一批资源环境承载能力强、区位条件和发展基础好的中小城市，积极承接来自特大超大城市的功能、产业和人口疏解，加快综合配套服务硬件和软件体系的完善，使之建设成为支撑城镇化的重要潜力和载体。 (三)规范各类城市的新城新区开发建设，重点加强城市雾霾、交通拥堵、城市内涝、垃圾围城等市政公用设施建设 伴随我国城镇化进程的快速推进，城市的面积将继续扩大，新城新区是城镇化进程中城市面积扩大的重要方式和载体，也是城市发展的客观规律和内在要求。目前我国的问题是新城新区的数量过多、土地占用过快、人口聚集和产业支撑不够，带来的土地资源浪费、重复建设和恶性竞争问题突出。今后必须加大对新城新区发展的规范和引导，制定不同发展水平、不同区域和城市建设新城新区的标准体系，明确单位土地面积人口、投资、产值和税收的差别化标准，制定生产性、生活性和生态性功能的占地比重，切实控制新城新区的泛滥，确保新城新区的增长速度、功能和质量。当前和今后的当务之急是加大“城市病”的综合治理，从投入、管理、技术和合作等方面加大倾斜，切实遏制或者扭转雾霾、交通、内涝、垃圾等危害或影响严重的状况。一方面要加大硬件设施的改造、更新和建设投入，应用国内外先进技术和设备，加快建设智能城市；另外一方面要借鉴国际先进的城市管理模式和机制，加快推广应用成熟的模型、系统和软件，切实提高城市效率、功能和品质。 (四)控制农村土地、人口、资金等要素流失，重点加大对农业灵活多样、综合配套的扶持力度 党的十八大报告和国家新型城镇化规划都明确坚持“城市反哺农村、工业支持农业”的基本原则，加强城乡统筹发展，促进城乡差距缩小。但是总体上“三农”仍处于弱势地位，要素资源存在流失，城乡差距尚未得到实质性缩小。今后随着国家新型城镇化的实施，必须要控制农村要素资源的过快过多流失，这也是保障城市可持续发展、城镇化可持续推进的重要条件。从严控制农业耕地转换为城市建设用地，加大农业耕地、农村宅基地、集体性建设用地的保护、整理和流转提效，稳步引导农业和农村人口进城转移的规模和方向，确保农业生产劳动力供给、新农村建设力量提供，加大各类金融机构支持和专项用于“三农”的扶持力度，保障一定比例的资金留在农村甚至回流农村。解决“三农”的关键在于继续加大对农业的多元化支持，继续强化已经实施的最低保护价、各类补贴、农田水利建设、中高产田建设等各项政策措施，探索建立可持续的支农长效机制和综合配套体系，这样既可以保障农业生产安全、粮食安全，又可以提高农业就业和农民收入、吸引农民返乡创业和生活，为农村地区基本公共服务体系和新农村建设提供有力支撑。 (五)规范土地增减挂钩、土地流转、城市资本下乡等模式，重点探索建立由中央和地方、人口流入地和流出地、政府企业居民等多元参与的利益分担协调机制 围绕新型城镇化规划的实施，国家在成渝地区、长三角和珠三角已经开展了土地增减挂钩、土地整理和流转、农村金融改革、农村新型社区建设等体制机制的试点试验，积累了一些经验，下一步要继续稳妥推进各类先行先试的体制机制模式，加强规范引导和及时调整、完善和推广。更为重要的是根据新型城镇化推进中出现的新问题，选择重点地区、领域和环节进行试点示范，近期集中在农业转移人口市民化成本分担机制、城镇多元化投融资机制、行政区划调整和低成本设市机制、基本公共服务跨地区转移接续机制、资本下乡支农机制等方面，鼓励各地区积极探索创新先行先试，形成政府、企业和居民等多方利益主体参与、动态调整的利益协商、分配和分担机制。 四、落实新型城镇化规划的战略举措 落实新型城镇化规划是一项战略性系统工程，需要长时期、各地方和多部门的共同努力。推进新型城镇化，切忌盲目求快，一哄而上，需要统筹规划，稳步推进，分阶段制定采取切实可行的对策措施。既要选准重点领域、关键环节和重大工程，力争近期取得突破性进展和实质性撬动，又要制定顶层设计、总体方案和配套保障体系，明确中长期坚持的战略方向、目标和重点任务。 (一)基本原则和目标取向 一是优化生产、生活、生态“三生”功能分工。促进生产功能配套、完善和高效，引导生产要素合理高效配置和自由流动，发挥生产领域的经济效益；促进生活功能安全、便捷和舒适，合理布局生活性设施和业态，发挥生活领域的社会效益；促进生态功能平衡、稳定和可持续，保障生态系统不同类型单元规模和边界，发挥生态领域的环境效益。 二是强化集中、集聚、集约“三集”空间布局。科学引导产业、人口和城镇沿交通干道、大江大河等集中布局，打造重要的经济增长轴带、极核和区域，实现要素顺畅流动和资源高效配置；采用经济、法律和行政手段，引导产业和企业向园区集聚、人口向重点城市集聚、城镇向城市群集聚，促进规模效益、集聚效益和各类设施的共建共享；集约利用土地、水和能矿资源，降低单位GDP资源消耗量和环境排污量，建设循环紧凑型城镇体系，促进城镇化绿色低碳发展。 三是营造创业、创新、创造“三创”发展环境。合理统筹发展劳动密集型和资本技术密集型产业，注重就业机会提供和创业平台打造，为提高收入和消费水平、聚集人气和商气提供支撑；加大科技研发投入和人才培养、开发和利用，发挥企业主体和政府引导扶持作用，加快引进消化吸收创新、集成创新和自主创新多种方式发展，提升城镇化的技术含量和创新意识；加强自主知识产权保护，培育自主品牌，促进创新技术大规模推广应用和产业化，增强产业和城市的核心竞争力，夯实实体经济对于推进城镇化的有力支撑。 四是实行精细化、人性化和国际化“三化”管理模式。随着技术飞速进步和物质文化水平提高，城镇化衍生的各类需求和业态层出不穷，需要加强精细化的城镇规划、建设和管理，满足日益拓展和深化的城市功能和服务需求；加强城镇化进程以人为本的体现，注重历史文化保护和传承，充分满足老年人、残疾人、儿童等特殊群体的人性化需求，注重应对未来城镇化进程衍生出来的更多人性化需求；着眼经济全球化趋势潮流，加强国际交流合作与对接，学习借鉴国际先进城市管理运营模式，提升城市管理和服务的国际化水平。 (二)对策措施和政策建议 1.加强农业和农村转移人口市民化配套保障体系建设，提高以人为本的真实城市化水平 未来的新型城镇化一方面在继续保持快速转移一定数量的农民进城的同时，应把投资、政策的重点放在如何实现已经进城的农民工的真正城镇化上，逐步保障这部分群体的就医、教育、居住等基本公共服务实现与当地户籍居民同等待遇，这是体现人的城镇化的根本要求。十八大报告和国家新型城镇化规划中提出的是促进农业转移人口市民化，主要是考虑农民进城速度不宜过快、流入地政府承受能力有限等因素，首先是把农业剩余劳动力转移进城市民化。从长远来看，农业剩余劳动力进城必然会带动家属甚至老人进城市民化，逐步解决留守儿童、妇女和老人的问题。因此，未来城镇化将从农业转移人口市民化扩展到农村转移人口市民化，在保持名义城市化率快速增长的同时，重点提高真实城市化率的水平，这是中国特色新型城镇化的一个艰巨任务。 2.加强城市间互联互通、分工协作和经济联系，提升城市群作为主体形态的吸纳和承载能力 由于我国是国土大国和人口大国，不可能把多数进城人口都集中到东部沿海地区城镇化，还要让部分人口分布在广大的中西部国土空间上分散城镇化，也有利于当地的戍土守边、区域均衡和民族团结，也就是说我国的城镇化应该实行“宏观分散、微观集中”的模式。宏观分散就是指上面说到的在适宜城镇化的广大国土空间范围内都要推进城镇化，微观集中就是指任何地区的城镇化都要体现集约集聚集中的理念，城市群就是体现微观集中的重要形态。城市群不是一定国土空间范围内城市的简单组合，而是经济社会发展达到一定水平、城镇化达到一定阶段的城市空间布局形态，也就是实现城市1+1+1+…＞n的效应。今后当务之急是科学合理地确定和培育一些重点城市群，加强城市群内部协同互动、分工合作和优势互补，探索吸纳人口和产业更加集约高效、更加有力支撑城镇化的路径模式(见表3)。对于中西部不具备城市群发展条件的区域，进一步做大做强省会城市或者重点城市，不断增强产业、人口聚集和吸纳功能。
3.合理优化疏解超大、特大城市承载的功能和要素，引导加快郊区化和卫星城发展 针对我国部分超大和特大城市已经出现的交通拥堵、雾霾污染增加、用水紧张、地面沉陷等问题，对于未来新发展的大城市要严格按照资源环境承载能力合理规划和建设，避免盲目求大重蹈现有大城市的覆辙，也就是说今后对于我国在什么地方布局、发展多少个大城市要持慎重态度，需要在土地、水、环境容量、公共交通等方面进行科学合理的论证。另外一方面，对于现有的特别是城市人口1000万、2000万以上的特大超大城市，在加快优质高端高附加值要素集聚的同时，适当分散疏解中心城区的人口、就业、居住、资金、教育、医疗等各类要素和服务功能，促进郊区化发展和卫星城培育。因此，应选择一批超大特大城市加快郊区化规划和开发建设，重点培育壮大若干郊区的卫星城，加强卫星城的综合配套服务功能，吸引产业和人口集中集聚，缓解中心城区资源环境压力和降低居民生活成本，也有利于整个城市的均衡协调发展。 4.加强城市旧城改造和新城新区开发的引导管控，因地制宜实现城市特色化差异化发展 加大城市建成区旧城改造、搬迁并转、退二进三、环境整治等功能优化调整，适当归并整合原有区块的城市功能，加强保护老城的历史文化风貌和自然景观本底，保留城市的特有元素和特殊单元，彰显城市的灵魂和特色，宜密则密、宜疏则疏、宜高则高、宜低则低，打造生产、生活、生态功能相对集中、分工合理、有机融合的城市功能分区。另外一方面，高度重视新城新区的规划和定位，用新的超前的理念指导新城新区规划和建设，控制发展速度和面积，强化与老城区的功能互补和对接，带动老城区的功能分区优化。特别是加强新城新区产业发展定位和人口规模的规划论证，既要防范老城区淘汰的落后产能进行简单转移和复制，也要防止形成缺少人气和产业支撑的“鬼城”和“空城”，将新城新区建设成为功能分区合理、特色个性彰显、宜业宜居并重的城市名片和样板。
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国家新城市化规划实施中的战略问题及重要问题研究_国家新型城镇化规划论文
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