《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布后基层面临的难点问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,难点论文,中华人民共和国论文,基层论文,人口与计划生育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C923 ［文献标识码］B ［文章编号］1007-032X(2003)03-0030-03
《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》），由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2001年12月29日通过，自2002年9月1日起施行。《人口与计划生育法》的颁布实施，充分体现了“三个代表”的重要思想，把依法管理人口与计划生育和维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为、维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立了以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想。对促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了法律依据，在广大人民群众中引起了强烈的反响。笔者现结合对扬州市邗江区的调查，就《人口与计划生育法》颁布后基层面临的一些难点和热点问题进行思考。
一、执法中基层干部面临的难点问题
1.计划生育的外延过于宽泛，计生干部压力过大
计划生育是一项庞大的社会系统工程，牵涉到千家万户、各行各业，包容了管理学、教育学、宣传学、心理学、医学、法学、伦理学等诸种学科内容。随着《人口与计划生育法》的颁布，计划生育的外延呈现出越来越大的趋势。计划生育宣传方面，提出了婚育新风进学校、进企业、进社区、进村组的发展战略；计划生育信息方面，要求走一条信息管理与信息服务结合之路，逐步拓宽信息采集渠道，提高信息使用效率，建立起信息预警体系；计划生育技术服务方面的6项工程；避孕节育的知情选择、随访服务、出生缺陷干预、生殖道感染综合防治、男性生殖健康、青少年生殖健康，在基层全面铺开，工作量非常之大。而当前广大农村的组织情况是：区县级计生局一般只有10多个行政编制，每个岗位1～2人各管一口，各司其职；乡镇级计生部门行政人员只设1名计生助理，每镇另设服务站卫技人员1～2名，工作人员为2～4名，大量的随访服务工作开展不起来；村一级在体制改革后合并的新行政村，平均人口3500人，设一名妇女干部，大多兼任片长，任务重而报酬低。不少基层干部认为，计划生育的外延过于宽泛，管的事太多，要求过于严格，有理想化倾向，将导致有些工作流于形式，达不到预期效果。如乡村人口学校，一些养殖、种殖等特色班基本办不起来，也办不好；村一级人口分校基本空置；村民自治和协会工作只能起辅助作用，目前还不能完全依赖，并且缺乏现实基础，只能在计划生育基础非常好的地方搞搞试点。
2.计划生育免费服务难以兑现
在计划生育综合改革中，不少地方把计划生育服务产业化看成了一条希望之路，这是令人鼓舞的。但多年来的实践证明，计划生育服务的利润是微薄的，它只能作为计划生育事业投入的一种有限补充，而不能过于乐观地认为计划生育产业化可以养计划生育。当前，邗江区由于企业改制，各乡镇原有镇办企业大多改制为民营企业，政府投入大大减少，有些乡镇工作人员的工资还得靠财政补贴，村级规定用于计划生育的资金还不到实际需要的三分之一。
3.考核机制不能适应依法行政需要
目前，对计生工作的考核未能随着现实情况的变化而调整其内容和方式，致使考核与依法行政要求不相适应。如对社会抚养费的征收，法院一般不采取过硬的强制措施（因超生不肯缴纳社会抚养费毕竟属人民内部矛盾范畴），往往是有钱收不到，执行效果不明显。又如对于流出人员的管理，一般而言，经济较发达地区的计划外生育都是通过流出实现的，按照属地管理规定，这些流出人员超生后的社会抚养费可以由流入地征收，而流入地的征收金额一般比户籍地要低，户籍地征收不到社会抚养费，却要承担计划外生育导致的目标管理责任。这大大影响了基层干部的积极性。
二、执法中急需解决的热点问题
1.80年代的计划生育手术后遗症病人的健康问题
20世纪80年代初，全国各地都搞过“抓结扎、促上环”，由于当时医疗条件简陋，有不少人留下了一定程度的后遗症、并发症。一部分人经过后遗症、并发症鉴定，得到了国家救助；但当时的补助标准仅为每年120～180元，随着年龄渐长，病情加重，这些人的健康状况每况愈下，治疗费用逐年提高，2002年仅邗江区公道镇1～9月份用于后遗症病人的治疗费就高达15万元。对这部分人，政府有必要拿出专项资金给予救助，特别是国家、省、市各级政府应出台政策，拨出专项资金给基层解决病人的生活、治病问题。如果全部推给各乡镇自行解决是远远不够的。因为80年代各乡镇结扎、人流的人数有较大差异（与当时工作力度有关），如果一概推给乡镇自己解决，将会影响群众对政府的感情，也有悖于《人口与计划生育法》中“保障公民享有的计划生育服务，提高公民的生殖健康水平”原则。
2.出生缺陷的成因需要关注的问题
目前全省各地开展的出生缺陷干预深得群众欢迎；但这种干预仅限于对妇女孕前弓形虫、风疹病毒的抗体检测和开放性神经管缺损、唐氏综合征的产前筛查，对我们十几年来在对病残儿鉴定中所接触到的较多病残儿成因却缺乏必要关注。如病残儿中占绝大多数的脑瘫患儿，是否与接产技术水平有关？有的村庄病残儿特别多，是否跟附近的环境或化工厂有关？一个家族的近远亲中，病残儿惊人集中，是否属遗传？政府有关部门只有关注到这些并设立专题科研项目，才能真正实现《人口与计划生育法》“防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平”的要求。
3.婚前检查的实际效果问题
21世纪的年轻人是关注生活质量、生命质量的一代。对于新婚对象的婚前检查，年轻人关注的不是收费高低问题，也不怕麻烦，只盼要查就认真彻底地检查到位，最反对形式主义的走过场。现在的婚前检查仅仅限于胸透、化验肝功能、生殖器官检查等一般项目，并未开展染色体检查，起不到婚前把好优生关的作用。染色体检查在有的县市已开展，只要设备到位，检查技术到位，群众普遍是欢迎的。
4.节育措施的有效率问题
邗江区2002年1～10月份有842例带环怀孕，占所有非意愿妊娠总数的80%，大多数环位居中。据医学界人士分析，一个原因是随着生活水平的提高，育龄妇女生殖能力增强了，增加了带环怀孕的可能性；第二个原因是目前市场上大量应用的T形环、宫铜环等新式环有效期缩短，抗着床能力比老式金属单环差；第三个原因是目前乡镇计生服务站因技术设备限制在施行上环术时，对受术者的个体差异缺乏系统的检查检测，未能针对各人情况选择不同环型。在开展了多年的知情选择活动中，上环这一长效措施仍是绝大多数妇女的选择。因此，她们迫切希望计划生育技术研究能更上一个新的水平，为她们提供真正安全、长期、有效的避孕方法。
5.计划生育奖励与社会保障不能全部落实的问题
这一问题突出表现在独生子女父母奖励金的发放上。除非是经济条件特别好的村、单位，大多数村对这一政策不能兑现。那些在民营企业工作的独生子女父母，在企业拿不到、在村里同样拿不到奖励金；无业城市居民、下岗待业人员在街道办事处也拿不到奖励金。
三、对策与建议
1.加强计生系统队伍建设力度，提高管理服务水平
针对计生系统人员结构不合理、工作负担过于沉重、“专干不专”现象，要着力在干部队伍建设上有所突破。区计生局可以采取招录公务员、聘干、竞争上岗、借用等方法充实岗位，优化队伍。乡镇及计生服务站卫技人员数量偏少，普遍达不到执业医师资格的问题只有依靠改革来解决。中心服务站建设过程中，要增加卫技人员数量，优先聘用人口学校、医学院校毕业的对口毕业生，将不具备执业资格的卫技人员采用分流的办法补充到需要调整的村级计生专干岗位上，或聘为药管员，或直接进入就业市场。在有条件的村聘用正、副计生专干，减轻工作压力，条件差、工作量大的村实行乡干联系制度，并着力解决村级计生专干的养老保险问题。
计划生育主管部门要对各级计生干部组织针对性的业务培训，提高服务水平，加大考核力度，采取末位淘汰制与任期诫免制，以增强其工作责任心与事业心。各级政府部门要在干部人事任免中优先考虑工作业绩比较突出的计生干部，将能否干好计生工作作为提干晋升的重要条件，减少公务员轮岗中把老村长、老支书安排到计生岗位的不良做法。
2.改革目标管理考核评估机制，提高依法行政能力
严格按照属地管理原则区别工作权限与职责。对流出人口的计划生育，根据《流动人口计划生育管理办法》应由属地管理，而户籍地确无管理责任的，不能动辄实施“一票否决”，要切实保护基层政府与干部的工作积极性。在考核评估中，改过去的“以查为主”为“以访为主”，革除形式主义做法。对免费服务落实情况、6项工程实施情况、规范化行政执法实行情况的检查，可以不再组织检查组，而采用到群众中进行小型、个别的访谈或是电话调查的方法进行，且以不定期的随机访谈、典型调查为主，由来自基层的群众对当地计生工作的成绩作出综合评价，这样既能掌握实情，也避免扰民。《人口与计划生育法》颁布后，各县（市、区）普遍将计划外生育的处罚权、征收权归到县计生局，此举的负面影响是计生局法制股一般只有一两名工作人员，按照99%的计划生育率推算，一个县（区）每年约有50个左右的计划外生育，办案及时率较差，易给基层工作造成被动。笔者以为，按照《社会抚养费征收管理办法》第四条“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或街道办事处作出书面征收决定”的精神，委托办案可以在住地与户籍地中根据工作需要选择一方委托，不必由委托方承担计划外生育导致的目标管理考核责任，既可加快办案速度，减少社会影响，又可以提高乡镇积极性。
3.综合社会力量，实施互动政策，解决群众困难
设立专项基金，救助计划生育手术并发症患者。各县（市、区）在开展生殖道感染综合防治工程中，既为青年群众解除了身心痛苦，也获得了较好的经济收益，可将这部分收益设立一个专项基金，用于计划生育手术并发症患者。对未鉴定的病人，及时组织鉴定，对已经确认的节育手术后遗症病人进行系统治疗，并给予基金补助。调整80年代初确定的补助标准，改善他们的生存状况。对于下岗、失业的节育手术后遗症患者，理顺管理关系，尽量由政府挑起责任，增强群众的安全感、归属感。
各部门联动，帮扶计划生育贫困家庭。民政部门在办理农民最低生活保障时，应优先考虑节育并发症患者、独生子女意外伤亡户、独生子女户因病致贫三类对象。教育部门应关注计划生育贫困家庭子女的就学问题，全面实施学费减免计划，确保其接受九年制义务教育。镇村两级政府要全面启动结对帮扶的农村扶贫计划，区政府副科级以上干部、镇政府每个部门负责人、各企事业单位都联系一个特因家庭，形成“众人拾柴”的良好局面。每个村成立一个农忙突击队，组织突击队优先帮助计生困难家庭抢收抢种。
联合计生、卫生力量，解决好群众优生优育及生殖健康问题。应对辖区内病残儿形成原因进行调查分类，组织所有一胎对象参与一、二级出生缺陷干预，所有病残儿照顾生育的申请必须在经过染色体遗传学检查后再给予审批，杜绝盲目生育。加强卫技人员培训，提高长效避孕措施的有效率，加强知情选择的针对性，杜绝不分对象批量使用一种节育环的现象。
［收稿日期］2002-12-09；［修订日期］2003-05-20
标签：中华人民共和国人口与计划生育法论文; 计生证明论文;