世人瞩目的六普：轨迹、解读与思考——人口流动：从排斥到接受，变流动为定居，本文主要内容关键词为：轨迹论文,世人论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据第六次全国人口普查公报显示，大陆31个地区居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致，且离开户口登记地半年以上的人口(如果把这部分人称为流动人口)为2.61亿人，而2000年第五次全国人口普查为1.44亿人，与10年前相比，增长了81.03%。由于人口普查的详细结果尚未完全公布，我们尚不知道人口流动的细节，但从两次普查中各地区人口增长情况，我们也能大致估计人口的流向。从人口绝对数看，人口增加最多的是广东省，其次是浙江、上海和北京。而湖北、四川、重庆和贵州的人口是负增长。从人口增加率来看，从高到低依次是北京、上海、天津、广东、浙江……贵州、四川、湖北和重庆。因为人口增加率中扣除自然增加率就是净迁入率，而北京、上海、天津这三大直辖市的自然增加率已接近零或负增长，所以我们可以确定流动人口最多的是广东省，其次是浙江、上海等，流入率最高的是北京、上海等，人口流向主要是东部沿海，特别是被称作三大经济圈的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区。流出人口最多的是重庆、湖北、四川，流出率最高的为重庆、湖北、四川、贵州。人口流出地区主要是中部地区和西南地区。
与2000年相比，我国城镇人口的数量大幅上升。10年间，城镇人口占总人口的比重从36.86%上升至50.32%，上升幅度达13.46个百分点。城镇人口的增加，一方面是因为行政区划的变化，由于第二、三产业的发展和人口的集中，原来属于乡村区域的地方改变为城镇区域，引起了城镇人口的增加，但很大一部分是由于乡村人口流入城镇的结果。我国乡村人口比重降低，城镇人口比重大幅增加，反映了在城市化过程中，人口流向是从农村到城市的特征。2.16亿流动人口，其中大部分是农民，占了全国人口近1/5！这个数字反映的是有大量的人口在城市而户籍又不在城市的现实。
1 人口流动，从排斥到接受
改革开放以来，中国人口从中西部到东部、从农村到城市的大规模流动，是市场经济环境下，作为生产力要素的劳动力资源在市场作用下，分布逐趋合理，配置不断优化的表现，是工业化、城市化中必然出现的现象。随着人口流动规模扩大，人们对人口流动作用和意义的认识也不断深化。
新中国成立后相当长的一段时期，我国实行的是计划经济体制。所谓计划经济，社会生产所需的各种生产要素都必须按计划组织和管理。所以，计划经济要顺利运行，从本质上说它是排斥作为生产要素的劳动力不受控制而自由流动的。因为既然是自由流动，它不在预期内，就无法对其社会生产进行有效控制，就会打乱计划。虽然在新中国成立初期，在1949年9月颁布的中国人民政治协商会议和1954年的宪法中规定，公民有居住和迁移的自由，但在1953年开始，中央政府的政务院就发布了文件《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，开始有“盲目流动”(简称“盲流”)这个词。从实行计划经济的政府立场来看，因为这些农民进城不在计划之内，所以是“盲目”的。当然以今天市场经济的角度看，农民是为了获得比在农村更高的收入，过更好的生活而进城，是有“理性”的行动，并非盲目的。但“盲流”这个词，从此以后在我国沿用了几十年。为了制止盲流，国家从1953年起实行粮食统购统销，开始把粮、棉、油等基本生活资料纳入计划经济范畴。1956年全国基本实现高级农业合作化，农村土地作为生产资料，不再归个人所有，而是归集体所有。1957年全国完成了公私合营的社会主义改造。1958年全国实行了政社合一的人民公社。这样，在经济上形成了社会主义计划经济体制。在行政上对各种区域按市、镇、乡村进行划分，把人口按农业户口和非农业户口区分，非农业户口的人由国家计划安排商品粮供应。政府通过这些制度安排，形成了有中国特色的城乡分割的二元户籍管理制度，有效地控制了人口从农村向城市的流动。而在一段时期，人们到外地去，吃饭要粮票，住宿需要大队、公社的证明；所以，人们的自由流动几乎是不可能的，法律上的“中华人民共和国居民有居住和迁徙”条文，早已名存实亡。所以，到1975年宪法修正案正式取消了这一条款(至今也没有恢复)时，它已经成了人们只能接受的事实。
流动人口的大量涌现，是经济体制改革的结果。首先是以家庭经营为主的联产承包制的推行，农民的生产积极性的提高，使农产品的产量大幅增加，从而解决了长期困扰中国的吃饭问题，到上世纪80年代末，终于取消了粮食和副食品按人口的定量供应。但农业生产率提高，也导致农业剩余劳动力的增加。
城乡差距、地区差距决定了人口流向。我国长期实行城乡分割的管理制度，导致了城乡居民在收入、社会保障、公共服务、发展机会等巨大差异。另外，由于区位和资源禀赋、历史和政策因素等叠加和共同作用下，我国各区域的社会经济发展极不平衡。最明显地就是东部沿海，特别是三大经济圈的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区的社会经济发展水平明显高于中西部地区。流动的人口目的是为了获得发展机会，取得较高的收入、分享更好的社会服务，决定了这些地区聚集了最多的流动人口。
大量的流动人口存在是改革开放以来我国经济保持高速增长的重要源泉。改革开放以来，我国实施了“两头对外”的赶超发展战略，一方面，积极地吸收外资，引进国外先进生产技术和科学管理方法，同时利用国内劳动力价格低的比较优势，发展外向型经济，产品面向国际市场，使中国成为“世界工厂”。现在，中国生产的许多重要的工业产品产量，如钢铁、水泥等，已经位居世界第一。而制造业工作的工人，绝大部分是农民工。不仅如此，城市中那些收入低、脏、累和危险的工作，实际上大多由农民工来承担。所以说，流动人口对我国经济的增长和社会进步的贡献是功不可没的。
但是，从计划经济向市场经济转变，无论是从制度调整上，人的认识上转变都有个过程，所以在一段时间，人们对人口流动的作用没有被正确认识，对流动人口不能公正地对待。以传统的经济思维模式，把不符合预期的人口流动称作“盲目无序”，要劝阻或通过所谓对“三无”人员收容和遣送。同时，名目繁多的各种收费采取本地就业优先等种种办法设置障碍，目的就是对流动人口进行控制。但城市化，人口流动这一历史发展趋势，实际上已势不可挡。
流动人口越来越膨大，社会问题也越来越多，社会对此也越来越关注。近年来，以人为本、公平正义的观念越来越深入人心，建设和谐社会已成为我国的主旋律，政府也把解决农民工的问题列入重要的议事日程，寓服务于管理，从切实解决农民工在城市的就业、子女教育、社会保险、住房等各方面的权益着手，并进而考虑推动农民工融入城市社会的“市民化”方针政策。从2004-2010年，中共中央每一年的1号文件都是以农业、农村、农民为主题，其文件内容都涉及农民工的权益保障，农民进城问题，其目标是消除二元结构，推进城市化，构筑城乡一体化均衡发展的社会。人口的自由流动，从限制、排斥到接受，是公民正当权利的回归，体现了我国社会的重大进步。
2 人口流动到城市定居
2.61亿流动人口，指“居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口”。同时，按照“六普”的定义，常住人口包括了“住本户半年以上，户口在外乡、镇、街道的人”和“住本户不满半年、户口在外乡、镇、街道，离开户口登记地半年以上的人”。对比这两个定义可以知道，流动人口中有一部分是常住人口，即已经在当地居住半年以上，或虽然在当地居住不满半年，但也已离开户口登记地半年以上，即是说，实际上他们已经定居，不流动了，不过是由于户口的原因，把他们归入流动人口罢了。
从统计数据来看，流动人口数逐年增加，我们可以知道，在这些数字中，既有历年累积，又有每年新增的。这说明，流动人口到城市，没有户籍的人越积越多。安居才能乐业，解决流动人口在流入地，主要应该是城市的安居问题，应该是中国城市化过程中需要解决的重要问题。
但是，从流动人口到城市定居存在着城市能不能接纳，农民肯不肯进入的问题。
对政府而言，大量的流动人口存在，增加了社会不安定因素，也增加了管理成本，不利于城市发展。每年的春运总要出现全国人口的大移动，是社会财富的浪费。劳动力流动性太大，不利于企业长期、稳定的发展。所以，政府也一直在探索户籍制度的改革，使流动人口能在城市定居下来，早在1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》(国发[1997]20号)文件中已提出“允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理常住人口”，2000年6月，中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的文件中则明确指出，“从2000年起，凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所，固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口……享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”。在2010年中共中央、国务院的1号文件中提出“推进城镇化的制度创新……当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。显然，中小城市对农民的壁垒，已徐徐拆除。但据一些调查表明，中小城市对农民的吸引力似乎并不大。因为，随着市场经济的展开，市民的许多福利都已经被剥离，例如，就业、住房都已市场化，但如果改变户口性质，则要放弃宅基地、承包地，有些“得不偿失”，把农业户口换成当地市民户口，农民认为“意义不大”。而对于大城市，如北京、上海、广州等一线城市，人口膨胀的压力已经使这些城市不堪重负，即使如郑州、石家庄这样的二线城市，户口的完全开放，目前也是不可行的。郑州市在2003年宣布政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，但一年之后却以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由“急刹车”，原因是城市公共服务的资源无法满足人口的迅速大量增加，城市功能和次序被搅乱，以中、小学为例，一个教室挤满了七、八十个学生，正常教育次序被打乱，一定程度上损害了原市民的利益。
对流动人口而言，虽然，政府文件在就业、职业培训，子女教育、社会保险等方面规定了农民工的权利，但在实际中，尚存在着有形和无形的壁垒，而申请最低生活保障、购买经济适用房、申请廉租房等还是需要当地户口，所以，若取得居住地的城市户籍，无疑会给他们工作、生活带来许多方便。如果要他们放弃农业户口，就意味着要放弃难于割舍的土地，尤其是这些土地(承包地、宅基地)已经成为实实在在的财产，放弃原有的社会资源，放弃相对较低的生活成本。且农民自己无论是社会资本、人力资本都存在不足，要他们投身于竞争激烈、充满风险的城市社会中，他们在决策时不能不踌躇。
综上所述，解决流动人口到城市定居的问题，绝不是轻而易举的事，它取决于国家的发展战略，需要深化各项改革，进行制度创新。从可持续发展的观点看，任何一个地区的资源和环境容量都是有限的。在我国城市化的过程中，需要改变人口流向过分集中问题。所谓过分集中，即人口主要集中到东部沿海和大城市。为此，需要解决协调、均衡发展的问题，这里说的协调、均衡发展既包括区域之间、也包括城乡和大中小城市之间的发展。
流动人口主要集中在东部沿海。这是因为我国东部沿海同其他区域的发展存在着巨大的差距。区域之间发展的不平衡总是存在的，但是我们不能任其差距的扩大而无动于衷。事实上，政府也采取了一系列重大举措，如西部大开发，东北老工业基地振兴，中部崛起等。从六普数据看，西部大开发的效果是明显的，特别是西北地区。如新疆、青海、宁夏等原来经济比较落后地区，按六普数据推算，都出现了人口净流入。但东北振兴，中部崛起，效果尚不明显。东北地区工业基础好，自然资源丰富。从历史上看，东北地区一直是人口流入地区。但改革开放以来，东北的发展滞后于东南沿海地区，因此成了人口净流出地区。中部地区也同样，并且是人口流出最多的地区，俗话说，“中原定，天下安”。当中部地区得到相应的发展，人口流动的总量就可得到控制。全国各区域实现了均衡发展，局部区域的人口压力就会减轻，从总体上说，就会为解决流动人口的定居创造条件。
其次是解决大城市资源过分集中，中小城市发展不充分的问题。中国最大的资源是政治资源，中国的城市，几乎都是各级政府的政治中心，并且，往往城市越大，中心的级别越高(或者也可反过来说)，而中心的级别越高，获取各种资源的能力最强。由于大城市的资源集中，个人、企业发展的机会就多，也就越倾向于集聚到大城市，这样，大城市也就越来越膨胀。现在，中国的许多大城市，都在打造所谓的“世界大都市”，“国际化大都市”，楼盖得越来越高，办公室装修得越来越阔气，汽车越来越豪华。有人把这种现象戏称为“城内是欧洲，城外是非洲”。穷人都想到富裕地区去分一杯羹，这种状况怎么能不导致大城市过度膨胀呢？
按照中央2010年1号文件的精神，在推进中国城镇化的过程中，要把加强中小城市和小城镇的发展作为重点，要把中小城市和小城镇成为主要吸纳在城市化过程中从农村转移出来的人口的地方。要做到这一点，就必须改变向大城市倾斜的发展思路，大、中、小城市协调发展，努力把中小城市打造成充满活力，有发展机会，适宜居住的地方。中小城市成为了吸引流动人口地区，才能减轻大城市的人口压力。
户籍虽然只是一种按住户登记的人口管理制度，但在我国，它被附加了许多权利。与户口性质和登记地挂钩的有就业、教育、医疗、社会保障、计划生育、财产等权利。并且，时期和地区不同，户口的含金量也大不相同。户口制度改革所以复杂，是因为它牵涉到各方面的利益，人有趋利避害的本能，各个利益集团都希望在改革中得利，至少不受损，但这往往很难做到，因此变得错综而复杂。
土地现在也成了农民进城的羁绊。要使农民愿意进城，土地制度改革是重要环节。中国土地制度是非常令人费解的一项制度。按宪法第十条规定，农村的土地都是属于集体所有。农民只有经营权。但土地所有者和经营者却没有土地的处置权和不能获得土地的增值收益。因为宪法第十条还同时规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。即集体所有制的土地无权转让和买卖，每一块土地的用途(如农业用地、林地、宅基地)也是有政府(国家的代表)来规定。该条同时规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。即土地所有制和用途的改变只能以政府“征用”的名义来改变。但严格来说，如果不是公共利益的需要，那么，国家也不能随便征用农民的土地。在实际过程中，是政府先征用土地，然后在“市场”拍卖，由地产商去开发。由拍卖(扣除征用费用)的收入转化为政府(财政)收入，即土地的增值部分也不归农民。但不管怎么说，土地是资产、财富已经被人认识，并且由于资源有限，可以增值。这样，经济发达地区，靠近城市地区的农民当然不肯为了已经不那么“值钱”的城市户口(尤其是中小城市)，而放弃可得的一笔财富，对偏远地区的农民来说，虽然土地现在还不那么值钱，但有升值空间，则“农业户口”成了“鸡肋”，进城换户口还是进城不换户口成了两难抉择。要让农民进城，变流动为定居，户籍制度和土地制度的改革是推进城市化绕不开的门槛。