党领导依法治国的价值逻辑与发展实践——基于国家治理现代化的分析，本文主要内容关键词为：依法治国论文,逻辑论文,价值论文,党领导论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1007-192X(2015)02-0004-06 加强党对全面推进依法治国的领导，既是健全和完善中国特色社会主义制度的本质要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。 一、党领导依法治国的价值逻辑 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。作为中国特色社会主义事业的领导核心，加强和改进党对依法治国的领导，实现依法执政、依宪执政，推进法治国家、法治政府和法治社会建设，是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。 社会治理的实践表明，在多元价值形态下，一个社会的组织化程度越高，社会越趋于稳定。在深化改革过程中，分化的社会群体和利益不一致的人们要认同中国共产党的政策，并在社会过程中协调与他人的关系，履行基础责任，就需要在党的引导下，以有效方法将社会组织起来。其间包括改革得以展开的社会基础建设问题、社会协调过程中的利益关系处理问题以及治理过程所形成的主体责任和行为规范问题。换言之，加强党对全面推进依法治国的领导，完善社会主义法治体系，是实现社会有序，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容和根本要求。 在治理实践中，法律是用以维护基本的政治结构和社会秩序的。多元社会要成为有机的整体，一方面，社会必须有基础、有能力将其内在的理性灌输到政党之中，使政党能够从社会的整体来把握和反映其所代表的部分，或者国家有能力在稳定的法治框架内使各政治力量和社会组织都能够在共同的制度框架和价值体系中表达多元、实现多元；另一方面，政党要有能力在多元社会中寻求一致，将其意识形态转化为社会意识形态并形成共有的习惯。这个交互的过程，既是党的动员机制成长的过程，也是法治框架下完善现代国家建构和治理的过程。 完善的社会主义法治体系、廉洁高效的法治政府、安定有序的法治社会是国家治理体系和治理能力现代化的重要特征。党的十八届四中全会提出的依法治国重要目标，凸显了党领导全面深化改革、完善中国特色社会主义制度的政治要求，体现了中国共产党自身制度改革的方法和思路。作为中国特色社会主义事业坚强领导核心的中国共产党，需要在变迁社会里增强党组织的实践性、科学性和开放性，发挥组织功能，在国家与社会之间架设桥梁和纽带，实现国家与社会的政治流通和利益互动，实现党在社会主义初级阶段的发展目标。在这个过程中，中国共产党是建设法治中国、实现国家治理体系和治理能力现代化的领导力量，同时自身也需要在治理过程中进行全面改革，实现自我创新。作为中国发展的自变量和因变量，党要在剧烈变迁的社会里保持发展的稳定性、有序性，极为重要的一点，就是要通过完善的法治体系来实现发展目标，这既是中国现代化的要求，也是党自身现代化的要求。 从社会主义建设的历史逻辑看，中国共产党领导法治进程的价值理念、组织结构和制度安排本身就是在中国特色社会主义事业发展过程中形成发展的。一些学者认为，中国共产党从革命党向执政党转型的历史实践表明，中国共产党早期建设缺乏法治精神和法治思维。从推翻剥削制度和拯救民族于危亡境地的历史环境看，历史任务决定了作为革命党的中国共产党必须通过带领群众干革命来打碎一个旧的国家机器，以建立一个人民当家作主的新的政权，在这样的历史背景下谈法治非但没有基础，也没有价值。换言之，中国近代半殖民地半封建社会、民族危亡的历史已经宣告了封建道统和法统的失败，也预示着中国需要一整套全新的制度体系来实现民族振兴、国家富强、人民富裕的新的发展逻辑。这样一种根本性的制度变革，意味着对旧有的政治结构和维护大地主、大资产阶级利益的法律体系的打破。作为革命党的中国共产党在执政后，国内生产力低下、社会制度不完善的基本国情和发展压力，以及国外敌对势力的封锁和压制，直接引致传统的革命逻辑在社会主义革命和建设中的承续。从1949年到1978年社会主义艰辛探索的建设实践表明，阶级斗争的革命逻辑一直是短缺时代生产力发展的重要动力。以至于在改革开放后很长时期内，党领导的政府和社会还习惯于依靠打破旧框架包括法律框架来实现发展的有效性。这一方面源于革命党的实践逻辑，另一方面还源于改革开放的重要目标是建立市场经济体制，而我国旧有的法律框架是与维护计划经济体制相适应的，与市场经济体制相匹配的法律体系还没有形成。因此，党在推进市场经济体制建设的20多年时间内，既要着力实现自身的现代化演进，还要迅速建构一整套跟社会主义市场经济体制相适应的法治体系，并让政府职能部门和领导干部善于在法的框架内运行权力，让老百姓善于在法的框架内实现利益和解决冲突。深化改革开放的这一实践形成了依法治国的独特逻辑：党领导改革开放需要在有效的法治框架内运行，但改革开放的深化过程却存在着事实上突破旧有法律框架的要求。很多时候，改革是在违背法制权威的情况下推进的。而随着市场经济体制的完善和中国特色社会主义法律体系的初步建成，全面深化改革的过程必然不能在违法的逻辑中展开。也就是说，社会主义制度的完善，根本是社会主义民主法治的健全与完善。 实践表明，中国共产党从几十个党员的小党走到今天拥有8600多万党员的执政党，有其历史必然性。这种必然性既包括了打破一个旧世界的革命精神，也包括了建设一个新世界的法治基因，否则社会主义事业无法取得成功。社会主义在中国的建成与发展，历史地体现了中国共产党通过革命方式建成社会主义制度、建立社会主义法治体系的必然性。同时，中国共产党历史方位的转变包含着法治的基本逻辑。新中国成立后，中国共产党在一个一穷二白、物质严重匮乏的时代建设社会主义，必然需要通过计划模式将资源配给到社会主义事业发展最需要的地方，并通过社会动员来最大限度地激发人们的创造激情，实现中国艰难环境下的崛起。这个时期，中国共产党努力谋求社会主义法律体系的建构与完善。但在实践中，由于一元化的领导体制所形成的党包下政府和社会一切的运行模式，中国共产党更多的是通过组织的强制性而非法律的强制性来实现发展的有效性，以动员式治理推进经济发展成为社会主义制度建设绕不开的选择。特别是阶级斗争在一定程度上还比较激烈的情况下，法制建设一度服从于百废待兴国情下人民民主专政的现实需要。但这种需要不是否定法治逻辑，而是在推进“五个现代化”的历史实践中，党需要将人民民主专政以法的形式加以保障、加以落实，而非像一些人所言的法治不能替代人民民主专政。这是因为党领导革命的根本目的就是要推翻剥削制度，建立人民当家作主的社会主义制度。这一目标的实现也从根本上否定了传统社会“以暴易暴”的政治发展循环链，开启了中国政治发展的新模式。 二、党领导依法治国的历史实践 从中国共产党地方执政到全国执政的实践来看，法治的基因始终深嵌于党的组织体系中。历史表明，中国共产党并不仅是作为摧毁旧世界的政治力量存在的，而且是作为新世界的领导者和建设者存在的。在带领群众干革命和领导群众搞建设抓改革的历史进程中，中国共产党一方面通过发挥人民群众的创造性来克服物质条件不足造成的发展困境，另一方面通过加强制度体系建设来避免政党运行的混乱和国家建设与社会发展的无序性，实现了各个阶段的历史任务。并在把中国推向现代化的过程中，逐步实现了党的建设的现代化。从这个意义上说，完善党的法规体系建设不仅是中国共产党保证其先进性纯洁性的要求，还是确保其执政合法性的基础。这种应然逻辑和实然的实践凸显了党依法执政的必然性——依法执政是党始终成为社会主义事业坚强领导核心的根据。 早在中国共产党局部执政的实践中，党领导的苏维埃政权在地方管理中就具有清晰的规则意识和法制思维。在中央苏区时期，中国共产党苏区建设的一项重要内容就是法制建设。一方面，中国共产党在苏区的局部执政中颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国土地法》、《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》以及刑事、经济、劳动、婚姻等一系列法律制度、条例、训令；另一方面，组建了包括国家政治保卫局、检察员、裁判部、中央司法人民委员部在内的司法组织体系，形成了包括刑事法庭、民事法庭、劳动法庭、军事法庭及巡回法庭在内的审判体系，明晰了侦查权、检察权和审判权的边界。这些法律制度和司法组织具有社会主义的价值意向，但显然也具有革命时期鲜明的管理特点。延安时期被称为新民主主义法制建设的辉煌时代。1941年5月1日，陕甘宁边区第二届参议会通过了第一部宪法性法律文件《陕甘宁边区施政纲领》。[1]1946年4月23日，边区第三届参议会第一次大会制定了《陕甘宁边区宪法原则》。《陕甘宁边区宪法原则》有着更为具体简约的条文和更为完备的体系，对于建国后的政权建设及法制建设产生了深远的影响。根据《陕甘宁边区宪法原则》，中共中央和陕甘宁边区政府尊重人民代表机关参议会的立法权，保证人民群众及其代表按照自己的意志和利益制定法律。在司法工作中，依靠群众行使检察权，依靠群众调查案情，依靠群众行使审判权，依靠群众执行。同时，为切实保障人民群众的控告权，《陕甘宁边区施政纲领》规定人民“有用无论何种方式，控告公务人员非法行为之权利”。为了使人民群众的控告权得以实现，《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：下级政府和政务人员，如接到人民向上级政府的诉状，特别是控告政务人员的诉状，须随时负责转呈上级政府，不得有任何阻难，亦不得置之不理。边区法院还实施人民陪审制度，也就是当时边区所实行的“群众公审”制度，它是陕甘宁边区司法机关为了落实群众路线摸索出来的一种特殊的司法形式，它是在出事地点，由司法人员和出事地点或出事单位的群众代表组织法庭、共同审理、民主判决的一种方式。其间，1937年10月发生的黄克功案以及此后边区高等法院依法审理和判决的过程也成为今人解析中国共产党领导法制建设的重要历史文本。新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定了社会主义中国的国体、政体，起到了临时宪法的作用。在社会主义建设的过程中，中国共产党领导人民制定了从《中国人民政治协商会议共同纲领》到1954年、1975年、1978年、1982年颁布的4部宪法和1988年、1993年、1999年、2004年的宪法修正案，并在其间不断完善人民代表大会制度。这些宪法文本及不断制定完善的社会主义各项法律，清晰地勾勒出中国共产党对社会主义发展规律的探索和把握，表明从革命党向执政党转型的中国共产党对推进社会主义建设与完善的法律制度之间的联系有清醒的认识和准确地把握，尤其是人民当家作主的权利和地位不仅要以法律形式加以确定，还要以法的施行来充分落实与保障。改革开放后，社会主义民主法制建设进程加速，“一手抓改革开放，一手抓法制建设”的“两手抓”在实践中尽管多有反复，但法制建设显然成为改革开放得以顺利进行最为重要的保障。“法律面前人人平等”逐渐成为政府与社会共有的价值追求。其间，中央多次在中南海举行法治讲座，推进依法治国战略的理念变成科学的制度体系。党的十五大报告正式提出“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，使之成为不可动摇的宪法原则。党的十六大报告在此基础上提出“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。党的十八大报告把“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，首次将“法治思维”和“法治方式”写入报告，要求“提高领导干部运用法治思维和方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式，要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。他还特别提出，让群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。 党对依法治国的领导要求党有能力通过法治厘清政党、政府、市场和社会的权责关系。不同主体在发展过程中的角色清晰是依法治国的基本形态。长期生产落后和物质匮乏国情下的计划经济模式，强化了党和政府控制和配给全部社会资源的能力，并使得政府习惯于依靠行政手段进行社会管理，社会也习惯于依赖政府实现自身的权益，造成社会管理中一方面政府替代社会包下全部管理问题，社会缺乏明晰的自我管理和参与公共事务管理的框架；另一方面，又造成政府与社会的疏离，所有社会问题都容易指向党和政府，致使政府成为全能政府，而庞大的社会能力较弱。社会发育依靠政府推动，各种社会力量作用发挥不到位，社会的权利、责任、角色较为模糊，依法治理的模式还难以马上有效确立：一是社会主义初级阶段制度不完善的现实和我国立法、普法、执法过程还存在较多不足；二是我国社会客观存在法制意识不强的现实，人们守法、用法意识较为淡薄，使得依法行政、依法管理难以落到实处。社会治理过程中对法律的依存度不高，法律权威的建构较为缓慢，社会参与呈现较强的非制度化特点。[2] 三、加强党对依法治国的领导提供了国家治理现代化的制度路径 党的领导与依法治国，就是依循中国现代化发展实践和民族伟大复兴的价值逻辑，将党的主张和人民的意志变为国家意志并以法的形式固化下来。党和政府以及所有社会成员在宪法与法律框架内行使权力并履行职责。其间，基础的能力就是如何实现政党主张与人民意志相统一，并且使法制更加完善、更加定型。1992年邓小平在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[3]法律是寻求价值一致的重要手段，法律规则体系的背后体现着中国共产党的价值追求。推进依法治国的高阶目标是建设民主法治的社会主义国家，实现民富国强；低限度目标是维护价值，减少并规避价值混乱，降低现代社会因价值多元化而造成的社会失范和危机。法治的基本功能之一就在于为不同利益和价值的社会主体提供尺度，使社会成员的价值观念尽量统一到党和政府所倡导的主流价值观上来，或至少使众多亚文化的价值观不至于瓦解主流的核心价值观。法律对价值的选择并非以裁抑和减少其他价值观为目标的，而是通过法的框架，选择那些对社会的存续和稳定具有积极影响的价值。因此，建构以宪法为核心的法律体系，形成规范权力运行和市场、社会行为的制度框架，就成为法治国家的基础。同时，党的制度体系建设也需要围绕党章形成包括根本制度、基本制度和具体的工作制度在内的党内法规体系。 法治体系是用以维护一个国家基本的政治结构和基础秩序的。法制建设的排他性原则一直是易被人们忽视的问题。所谓法制的排他性原则，是指法律对社会主体权、责、利关系的清晰界定和人们行为边界的严格限定，在政治逻辑中还体现为法治体系坚韧维护既有政治结构的本质要求。例如，有300个政党的美国，实际上只有两个资产阶级政党能够获得政权，其他政党尤其是工人阶级政党在既有法制框架内永远无法掌握政权。又比如，西方一些国家的政党法明确限制甚至禁止共产党的活动。这种排他性原则一方面通过呼唤普世价值来吸引民众，另一方面在温情脉脉的面纱下精妙地维护着一个国家的政治格局。资本主义的法治体系是用以维护资产阶级根本利益并保护资本主义的运行秩序的；中国的社会主义法治体系是用以保障中国共产党领导的人民当家作主的政治格局和社会主义基础秩序的，是用以保障社会主义制度不断完善的。 《决定》从党的领导的有效性出发，强调了党对依法治国领导需要解决的几个问题：坚持依法执政，加强党内法规制度建设，提高党员干部法治思维和依法办事能力，推进基层治理法制化。这些问题的解决，一方面表明治理的核心在于完善中国特色社会主义制度，即治理既是对人民主体地位的维护和保障，也是对人的自由全面发展的维护；另一方面，治理是政府引导多元主体共同作用于发展对象的过程。作为一个利益博弈和协调机制，治理体系和治理能力现代化的首要基础就是多元主体在宪法与法律框架内服从党的领导。社会治理是在党的领导下，以政府为主导，市场、社会组织和公众有效参与社会秩序维护和社会发展的过程。社会治理的一项重要内容就是通过法治原则规定政府、社会组织与个人的权、责、利关系，由此形成维护利益、促进发展的目标、战略、组织管理体系、政策和制度规范以及行为模式的有机整体。也就是说，社会治理包括政府基于秩序维护的社会管理、公民参与、利益协调过程以及为此制定的各种法律和采取的一系列措施的总和，它体现着中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的水平。 推进社会治理是党和政府的基本职能，但是我们不能将其视为社会治理的唯一主体，不能在开放社会中简单依赖行政管理来实现社会稳定，更不能忽视社会力量的独立性、自主性和成长性。因此，建构法治权威和保障法治运行的有效性，就成为党、政府和社会共同的基础责任。加强党对依法治国的领导，首先需要考虑党的领导的权威建构和法律的权威建构问题。这种权威关系到社会组织网络对社会主义事业的认同和参与程度，也关系到政治结构和社会秩序变迁的形态。党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一，体现着权威建构的以下逻辑：一是党的领导地位不仅源于党建立新中国的合法性基础，而且中国共产党总是前瞻性地提出国家建设和社会发展的目标任务。二是党的领导建立在党执掌政权而权威配置资源的有效性上，这种权威需要在法治框架内运行。党的领导地位以宪法形式确定后，任何组织和个人都必须坚持中国共产党领导的社会主义制度。三是党的先进理念要能够变成科学的制度并保障制度运行的廉洁和高效。党领导人民建设的法治体系要能够变成人们共同体认和遵守的准则，乃至变成共有的习惯，以此为社会提供一致的行为导向和秩序规范。 党的十八届四中全会的一个极为重要的理论贡献就是将党内法规体系建设纳入依法治国战略体系。这是以顶层设计的形式确证了党对依法治国领导的内生动力，从根本上廓清了社会关于“党大还是法大”这一伪命题的诸多议论。之所以这样说，首先在于在依法治国的制度体系建设中，党领导立法、保证司法、带头守法的实践是建构在党有能力将自己的主张和人民的意志上升为国家意志，并以法的形式加以落实。这是现代政党政治的本质要求。这一要求包含着党对人大工作的科学领导，也包含着全国人民代表大会作为最高权力机关，拥有至高无上的立法权威和监督法治运行的权力。也就是说，党必须在宪法与法律框架内运行。其次，衡量党的建设科学化的重要标准，在于是否有健全完善的权威运行的党内法规体系。中国共产党作为有着严密组织和严格纪律的先进政治力量，党内法规体系建设水平反映了政党现代化水平。再次，党内法规体系作为依法治国的重要组成部分，体现着党内法规体系与国家法律体系在法理和目标上的高度一致性。这种一致性是党依宪执政的基础，也是政府职能部门和领导干部依法行政的动力源。而从严治党所体现的先进性纯洁性要求，决定了党的纪律、党内法规体系对党员的要求高于国家法律对公民的要求。这个要求确立了党内法规体系对党员领导干部更强的约束能力，并使党的宗旨拥有得以落实的激励体系和惩戒机制。 在推进社会整合与协调中，中国共产党逐渐形成了符合政党运行规律，保障经济体制改革与政治体制改革有序推进的制度体系：一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；二是党内法规体系。政党制度演进是民主政治发展的必然要求，其在不同国家的多元实践体现了人类文明发展的多样性。党领导国家与社会的制度化水平和党自身现代化进程所形成的制度体系，是深化改革开放的重要动力。结合人民当家作主需要和各阶层实际，健全和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，是新中国党的制度建设最伟大的成果。这一制度保障了人民当家作主的权利，满足了中国改变贫穷面貌的政治需要，也体现了马克思主义执政党的开放性和先进性。这一在社会主义建设、改革开放新时期中形成和发展起来的制度体系，深刻地影响着国家建设与民主政治发展的实践。鉴于“文革”中党的组织和制度遭受的严重破坏，党更加注重加强党章权威、保障民主集中制和党内民主带动人民民主的体制机制建设，重视用制度来管权管事管人。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，中国共产党不断加强党的代表大会制度、党的选举制度、党内生活制度、党的干部人事制度等基本制度建设，形成了涵盖党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面的开放制度体系。这一制度体系在中央“八项规定”的基础上不断吸纳党的建设的一系列最新制度成果，保证了党的组织和成员行动的一致性和各阶段目标的顺利实现。“八项规定”作为切入口和动员令，推动了党的作风建设和制度改革新常态的形成，表明党的制度建设逐渐从提供制度要素转变为形成制度体系、完善制度顺畅运行的环境，保障制度更加定型、更加科学。 依法治国是与社会主义民主建设相统一的。从党内民主的具体实现来看，有两个基本问题：一是尊重和维护党员的权利，保障党员行使党章规定的权利。通过党的制度建设来落实党内民主、保障广大党员的民主权利，使广大党员真正能够监督党的组织和领导干部，保证党内权力的健康运行，保障党的政策在执行过程中不发生偏离。对党员权利的规定，不仅为党的领导提供了主体力量，而且为党的领导提供了切实可靠的法律基础和政治保障。二是尊重党章的权威，保证党的各项制度的有效落实和运作。在此基础上，解决党内立法主体的组织建构和运行机制问题，解决党内法规体系的分层结构和运行绩效问题，即解决党内法规体系对党的宗旨的维护和党的纪律的落实问题。标签：法律论文; 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