新阶段的农业、农村和农民问题，本文主要内容关键词为：新阶段论文,农民论文,农村论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年10月，党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村若干重大问题的决定》。这个 《决定》对我国农业的发展阶段做出了重要判断：粮食等主要农产品由过去的长期供给不足 ，变为“总量大体平衡，丰年有余”。这标志着我国农产品供求中数量不足的矛盾已基本缓 解，以追求粮食等主要农产品数量增长为基本目标的农业将发生重大转变。由此，我国农业 开始进入了一个新的发展阶段。
一、新阶段农业、农村问题的实质是农民的收入增长问题
缓解粮食等主要农产品供求中数量不足的矛盾，是多少代中国人梦寐以求所追求的目标。 它 的实现，对我国社会经济发展的历史性意义，是怎么估价也不为过的。但是，当人们还来不 及为粮食的“丰年有余”而尽情喜悦的时候，就发现历来被看作我国改革首战告捷之地的农 村，却已经暴露出越来越多的令人忧虑的矛盾和问题。近年来，人们在谈论我国经济生活中 的诸多矛盾时，最为集中的话题之一，便是农民的“收入上不来，负担下不去”。这表明， 现阶段人们对我国农业、农村问题的关注，其焦点已从农产品的供求转到了农民本身。社会 经济的方方面面都已经感觉到，当前农民收入增长所面临的严峻困难，已经成为制约整个国 民经 济实现良性循环的一大障碍。农产品供求数量矛盾的缓解难道对农民是苦酒？这个问题本来 应 该是常识，因为任何产品的供过于求，对生产者而言都意味着收益减少乃至亏本。然而即便 出现农产品的供不应求，对我国农民来说也绝不是什么福音。在农产品供不应求时，有统购 统销的体制向城市和工商业转移着农民的经济剩余；当农产品供过于求时，政府对农产品收 购的价格保护，却又大量地流失到了垄断部门的手中。可见，只要不彻底破除计划经济的 体制，农产品的短缺也好、过剩也罢，最终受损害的都将是农民。而现阶段的我国恰恰是处 于市场经济体制尚未健全、计划经济体制仍有很大惯性的过渡时期，因此，农民利益受损的 原因，在很大程度上就是来源于种种体制性的障碍。
“九五”期间，我国农民的收入增长幅度逐年递减：1996年农民人均纯收入的增长幅度为9 .0%，1997年为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年仅为2.1%。在“九五”后3年， 农民人均纯收入的年均增长速度仅为3.4%，尚不及同期城镇居民可支配收入年均增长速度7.2%的1/2。由此，城乡居民收入（城镇居民人均可支配收入/农民人均纯收入）的差距，也从19 97年的2.47∶1，扩大为2000年的2.79∶1。但还必须看到，这只是全国农民收入状况的平均 数据。在我国各地农村社会经济发展差距极大的情况下，平均数据往往总是掩盖着众多的矛 盾和问题（如2000年上海农民的人均收入为5596.09元，而贵州则只有1374.16元，前者为后 者的4倍以上）。因此，对于农民收入状况的严峻性，必须作更进一步的分析。
（一）农民收入增长困难的突出矛盾是农业减收
近年农民收入增长幅度的下降，还只是农民收入问题的表象。问题的严峻性其实主要在于 农民来自农业的收入连年减少。表一是近4年农民人均纯收入的构成及其变化。
表一
生产性
第一产业 第二产业
第三产业
纯收入（元） 纯收入（元）
纯收入（元）
纯收入（元）
1997年 1987.28 1267.68
437.78 281.81
1998年 2039.58 1237.44
498.92 303.22
1999年 2078.62 1180.02
564.30 334.30
2000年 2129.55 1136.08
598.27 395.60
2000年比1997年 +142.77 -131.61 +160.49 +113.39
这就不难看出，尽管2000年农民的人均生产性纯收入比1997年增加了142.27元，但同期人 均 来自农业的纯收入却减少了131.61元，即比1997年减少了10.4%。在1998～2000年这3年中， 农民人均来自农业的纯收入是每年递减的，1998年比1997年减少30.25元，1999年比1998年 又减少57.42元，2000年比1999年再减少43.94元。根据农业普查统计，我国农村住户中，有 59.3%属于“纯农户”（家庭从业人员从事的主要行业均为农业），另有18.2%是“农业兼业 户”（家庭从业人员从事农业的人数大于从事非农业的人数），以农业为主要收入来源的这两 类农户，合计占农村住户总数的77.5%。由此就不难判断，在过去3年中由于农业持续减收， 因此绝大多数以农业为主要收入来源的农户，他们的人均收入实际上是处于负增长。
部分农业大省和非农业不发达的西部省区，就是在这样的背景下出现了农民人均纯收入整 体 减少的严峻局面。1999年和2000年全国分别各有6个省区的农民人均纯收入比上年减少，表 二为这两年农民人均纯收入减少的省区和数额。
表二
山西
辽宁
吉林 黑龙江
甘肃新疆
1999年人均减少收入（元）
85.98 78.75
123.01 87.18 35.77126.97
广西辽宁
吉林黑龙江陕西 宁夏
2000年人均减少收入（元） 138.82
145.46 283.09
17.71 12.0029.85
辽、吉、黑三省已连续两年人均纯收入减少，其中吉林省农民人均纯收入两年累计减少了3 61.10元，2000年的人均纯收入已比1998年降低了15.2%。
农业减收的基本原因是农产品市场的变化。自改革以来，农业收益的主要来源已经发生过 两 次重大变化。从1979年到1984年，我国各类农产品基本都处于短缺状态，家庭承包经营激 发了广大农民的生产积极性，农产品总量在短短五六年中有了迅猛增长，农民的增收主要就 来自于农产品总量的增加。自1984年开始，主要农产品短缺的状况已有很大程度缓解，粮食 、棉花等还发生过两次短时期的“卖难”。因此，农民靠增加农产品的产量已经难以保持农 业净收益的增长。80年代中期以后，农业收益的增加，靠的主要是农产品价格的上涨。1996 年农民的人均纯收入之所以能够增加9%，就与这一年国家对定购粮价格提高了42%有关。但 进入90年代中期以后，我国多数农产品出现了供过于求的局面，而价格也大多已明显高于国 际市场的水平，因此，增产、提价均已无空间，这就导致了农民来自农业纯收入的持续下降 。可见，改革以来农业增收的经验性途径，在当前的农产品市场状况下已经失效，要实现农 业和农民的增收，就必须在整个国民经济的结构调整中另辟蹊径。
（二）农民收入增长困难的深层原因是就业不充分
2000年，我国农村劳动力总量已达47962万人，其中从事农林牧渔业的劳动力达32797.5万 人，占总量的68.4%，占全国从业人员的46.1%。而2000年的国内生产总值中，农业所占的份 额仅及15.9%。农业的劳动生产率只相当于社会平均水平的1/3，这是农民主要靠农业难以保 持收入增长的关键所在。
但农业劳动生产率低的原因是多方面的，其中有限耕地上农业劳动力的总量居高不下，是 造 成农业劳动生产率低、农民收入难以增加的根本原因。80年代中期开始，由于乡镇企业异军 突起，农村二、三产业开始较大规模地吸纳农业剩余劳动力，但直到1992年，农林牧渔业 的劳动力才开始出现绝对量的下降。近年来，由于乡镇企业所处的整体经济环境发生较大变 化，其自身也正处于结构调整和体制创新的转折阶段，因此不仅没能增加吸收新的就业人员 ，1997、1998两年合计还减少了近1000万从业人员，致使在农业中就业的劳动力总量从1997 年开始又出现反弹，并持续3年呈增加趋势。1999年在农业中就业的劳动力数量已比1996年 回升了651.4万人。2000年在农业中就业的劳动力虽比上年略减，但仍比1996年多537.1万人 。“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1001.9万人，而整个“九五”期间，在农 业中 就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还增加了463万人，致使本来就相当严重的农业劳动 力 过剩、农民就业极不充分的状况更加恶化。
“九五”期间，我国农村劳动力共增加了2920万人，年均增加约584万人。从近年的实际情 况看，如不开辟新的转移渠道，仅靠在农村内部、靠发展乡镇企业就地转移这一种方式，农 业劳动力的总量就又将进入一个增长期，对提高农民收入和保持农村稳定都极为不利。事实 上，在农民来自农业的纯收入连续3年下降的情况下，全国平均的农民纯收入之所以还能保 持低速增长，关键就在于农民外出流动打工就业的收入在增长。1997年农民人均纯收入中来 自农业的比重为63.8%，到2000年这一比重已下降为53.3%，3年中下降了10.5个百分点。这 样的变化固然与近年农业的比较效益低下有关，但它更深刻地说明了，只有努力促使农村劳 动 力更充分的就业，农民的收入才有可能保持正常的增长。
只有减少农民，才能富裕农民，这是世界各国促进农业、农村发展的基本经验。而我国农 民增收所面临的最大困难，也恰恰在于向二、三产业和城镇转移所面临的困难。工业化与城 镇化的脱节，GDP中农业比重下降而农业中就业人员增加的巨大反差，无疑是抑制农民实现 增收愿望的最沉重障碍。近年农民的增收困难，与我国城镇化进程的缓慢有着直接的联系。 自1979年到1995年，我国城镇人口的比重从17.92%提高到了29.04%，城市化率平均每年提高 0.654个百分点。而1996～1999这4年中，城镇人口的比重只提高了1.85个百分点，平均每年 仅提高0.463个百分点。限制农民转移进入城镇定居的森严壁垒已经建筑了40多年，按以往 有关部门制定的每年“农转非”的指标严格控制在城镇人口总量0.15%的水平之下的规定， 即便是依2000年第5次人口普查的45844万城镇人口计，全国每年能够实现“农转非”的人口 也仅仅是不足68.5万人，尚不及农村每年新增人口的12%。可见，原有的对农民转移进入城 镇定居的有关规定，与实现“减少农民”的目标是背道而驰的。
正是在农村人增地减、城镇壁垒森严的严酷背景下，为了寻求扩大就业、增加收入的现实 途径，乡镇企业才应运而生并异军突起，背井离乡在流动中寻求就业机会的农村劳动力才形 成了滚滚洪流。涣无疑问，乡镇企业和流动就业，是广大农民求生存、求发展的愿望在现存 经济体制下的本能使然。在这里，愿望和体制之间的矛盾和冲突已经到了水火难容的地步。 显然，如果真想增加农民的收入，就不能不把着力点放在扩大农民的就业机会上，否则，不 仅会抑制农民收入的增长，而且必然使我国的农业劳动生产率持续低下、农产品成本持续上 升，农业在总体上逐步丧失竞争力。
（三）近年农民的收入状况已经严重影响国内市场的扩大
在农民收入增长乏力的背景下，自1998年以来，农民人均的家庭经营费用和生活消费支出 出现了减少或停滞的现象，表三是这方面的变化情况。
表三
总支出家庭经营 生活消费 其
中： 其
中：
（元） 费用支出 支出食品支出 衣着支出
（元）
(元） （元）（元）
1997年
2536.79706.27
1617.15890.28109.41
1998年
2457.17652.48
1590.33849.64 98.06
1999年
2390.37599.77
1577.42829.02 92.04
2000年
2652.38654.26
1670.11820.51 95.95
1998、1999两年农民人均家庭经营费用支出是连续减少的，1999年已比1997年减少了15.1% （减少106.50元）。而2000年人均家庭经营费用支出的增加，一是恢复性的，因为比1997年的 水平还低7.4%；二是有很大的被动性质，主要是抗旱费用增加、燃油价格提高等因素所致。
农民人均生活消费支出变化也带有相同的特征：1998、1999连续两年减少，1999年比1997 年减少了2.5%（减少39.73元）。2000年人均生活消费支出虽然比上年增加了92.69元，但也 带有很大的被动性，一是人均食品支出在连续两年减少的基础上继续减少，而衣着的支出虽 略有增加，但仍低于1997、1998年的水平；二是支出增加较多的主要是服务性收费的涨价所 致，如医疗保健，支出增加17.55元，增长25.1%，交通及运输支出增加24.40元，增长35.5% ，文化教育娱乐用品及服务支出增加18.38元，增长10.9%。上述3方面基本是被动性的商品 和服 务消费支出就增加了60.33元，占全年人均生活消费支出增加总额的65.1%。因此，2000年农 民人均生活消费虽有增加，但真正能作用于农民生活质量提高的部分却很有限。
以上的农民人均生产、生活费用支出情况，还只是全国的平均数，而绝大多数以农业为主 要收入来源的农户，他们的支出下降情况显然比平均数更为严重。而这也正是农村消费品市 场所占份额（表四）不断下降的一个重要原因。
表四
县及县以下消费品市场所占份额
1996年 1997年 1998年 1999年 2000年
39.65% 39.01%
38.86% 38.68% 38.18%
由此可见，农民开支的缩减和停滞，实际上已经影响到了整个国内市场的扩大。自亚洲金 融危机爆发以后，党中央、国务院及时制定了扩大内需的方针，并已开始初见成效。但必须 清醒地看到，即使按第5次人口普查的统计，我国2000年的农村人口仍占全国总人口63.8%（ 按户籍统计，农业人口占总人口的73.3%）。显然，如果占人口大多数的农民的购买力不能提 升，我国巨大的国内市场就仍然只能是潜在的而并非是现实的。因此，扩大内需的具体措施 必须能够有效地带动农产品销售和农民就业机会的增加，否则农民就难以从中增加收入，也 难以形成有支付能力的需求去带动国内市场的扩大。而在已经采取的扩大内需的举措中，最 为醒目的两项是大规模投资兴建大型基础设施和增加城镇职工的收入。从实施效果看，这两 大举措对带动需求无疑有着重要的促进作用，但对农民增收的绩效却并不显著。大型基础设 施建设对于增加农民就业和使用乡镇企业产品都极为有限；增加城镇职工收入主要是带动了 住宅、汽车、教育、旅游等新兴消费市场的扩张和增加了储蓄，而在城镇居民群体总量有限 的条件下，对带动农产品市场扩张的作用相当有限。据统计，2000年城镇居民的人均可支配 收入，比1996年增加了1441.1元，但这4年中城镇居民人均用于食品的开支只增加了53.6元 ，食品的收入弹性系数不足0.04，意味着在此阶段，城镇居民人均可支配收入每增加1元， 用于食品的开支只增加不到4分钱，这其中还包括在外用餐费用的增加。因此，如何使扩大 内需的具体措施更有效地向农业、农村、农民倾斜，促使农民收入和消费的增长，将是实现 扩大国内市场的关键所在。
在农业、农村经济发展的新阶段，我国农产品的供求关系明显宽松了，与此相适应的是， 人们也必须将关注农业、农村问题的眼光，从看重农产品供给的增长转向农民收入的增长。 没有八九亿农民的富裕和文明，中国就不可能有真正意义上的现代化。40年前，正是我国经 济陷入极度困难的时候，毛泽东曾痛定思痛地对党的高级干部们说：“中国有五亿农民，如 果不团结他们，你有多少工业，鞍钢再大，也不行的，也会被推翻的”。他还极为深刻地总 结道：“中国这个国家，离开农民休想干出什么事情来”（注：见逄先知著：《毛泽东和他的秘书田家英》，中央文献出版社，1989年出版。 ）。如今，我国农民的数量比毛泽 东当年发此感叹时要多得多，对于农民地位和作用的重要性，对于农民收入和购买力增长的 全局意义，我们当然也应该比之40年前有更为自觉、更为深刻的认识。
二、“十五”期间农村经济发展基本思路
（一）“十五”农业、农村经济的发展目标
党中央从作出农业发展进入新阶段的判断，到提出新阶段农业、农村经济工作的中心任务 是进行战略性结构调整，以及明确新阶段和农业战略性结构调整的基本目标是增加农民收入 ，对当前农业、农村经济状况的分析和解决问题的思路是十分清晰的。“十五”计划纲要根 据中央对农业、农村问题的判断、分析和要求，从四个方面对农业、农村的发展提出了具体 的指导性指标：
一是到“十五”期末农业产值占GDP的比重降到13%以下，即今后5年内要再降低近3个百分 点。随着工业化、城镇化的进展，农业占GDP的比重不断下降是一个必然规律。明确提出这 一指标就是要使人们充分认识到：农业在整个国民经济中的基础地位和支撑作用，绝不会因 为 农业产值比重的下降而下降。这就需要从各个方面努力去巩固和增强农业在国民经济中的基 础地位。
二是到“十五”期末畜牧业产值占农业总产值的比重要达到35%以上。“九五”期末这一 比重为29.8%，5年内要提高5个百分点以上。实现这一指标是与农业进入新阶段，需要大力 转化 初级农产品的要求相一致的。在很大程度上，畜牧业的发展水平是衡量一个国家农业发展水 平的重要标志之一，畜产品的消费水平是衡量一个国家居民生活质量的重要标志之一。在现 阶 段，大力发展畜牧业，对于农业自身的发展和提高人民生活质量都具有重要现实意义。
三是“十五”期间要转移4000万农业剩余劳动力。这是一个极为艰巨和繁重的任务。但显 然，再不加快农业剩余劳动力转移，无论是农业、农村的发展还是农民收入的增长，就都将 难以摆脱困境。
四是“十五”期间农民人均纯收入年均要增长5%，比“九五”发展纲要提出的目标高1个 百分点。在“九五”期间农民人均纯收入增长幅度逐年递减、2000年农民人均纯收入仅增长 2.1% 的基点上，“十五”期间要实现农民人均纯收入年均5%的增长速度，难度相当大。但不实现 这个目标，整个国民经济就将难以实现良性循环。
（二）推进战略性的结构调整，是“十五”农业、农村经济发展的主线
农业、农村经济进入新阶段，面临许多新挑战，需要从观念上、思路上、政策上实行一系 列转变，这就必须对我国农业、农村经济的结构进行战略性的调整。
1.全面优化农产品品种、提高农产品质量，把农业发展转到以提高质量和效益为中心的轨 道上来
90年代初，提出了发展高产、优质、高效农业的思路，农产品的产量增长还是放在第一位 的。在当前我国农产品供求关系的背景下，必须在保护主要农产品生产能力的基础上，明确 使农业的发展转到以提高质量和效益为中心的轨道上来。必须加快建设农产品的市场信息 体 系、农产品的质量和安全性标准体系、农产品的品质检验和检测体系，才能使我国的农 业按照国内外市场的需求，生产出优质、安全的产品来，提高农业的效益和国际竞争力。
2.优化农业区域布局，发挥各地农业的比较优势
过去各地追求主要农产品的自给率，实属计划经济体制下的短缺所迫而无奈。当前主要农 产品实现了“总量基本平衡，丰年有余”，最近国务院又先后做出关于深化棉花和粮食流通 体制改革的决定，使得调整农业区域布局、发挥各地农业比较优势的条件更为成熟。浙江省 在2001年初率先取消了粮食定购合同，由农民自愿与粮食购销企业签订合同，价格随行就市 ，大大促进了农业生产结构的调整。浙江的粮食产销缺口，通过与黑龙江、吉林、湖北、江 西、安徽等粮食主产省签订“保量放价”的购销合同来保障，同时还大量吸引外地粮商进入 浙江，搞活粮食流通，按市场经济的规则发展粮食的省际贸易。这不仅大力推进了浙江的农 业结构调整，扩大了农产品出口，增加了农民的收入，同时也使粮食主产区获得了更为广阔 的市场，能更充分地发挥其粮食生产的比较优质，使粮农也增加收入。
3.加大对初级农产品的转化和加工
在经济发展和人民生活水平达到一定程度后，居民生活费开支的恩格尔系数下降和食品本 身的收入弹性下降，将是两个具有必然性的发展趋势。这对农业发展是一个严峻挑战，主要 依靠初级农产品开拓市场的难度会越来越大。必须通过农产品的转化和加工，才能既增加农 产品的价值，又通过现代技术提供丰富、多样的产品，以引导消费、开拓新的农产品市场。 通过发展农业产业化经营，不仅能够推动农产品营销和加工业的发展，而且能够提高农业和 农村经济的组织化程度、向农民及时传播市场信息、推广先进适用技术、降低农民进入市场 的风险，是在家庭承包经营基础上逐步实现我国农业现代化的一条现实途径。
4.积极稳妥地推进城镇化
1998年召开的十五届三中全会，提出了发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略。 “十五”计划对城镇化问题作了专业的阐述和规划。关于我国的城镇化究竟应当走什么样的 道路，理论界还有很大争论。有的同志认为“城镇化”的提法不科学，应明确提“城市化” 。也有的同志认为应重点发展大、中城市，以实现规模效益、更好地发挥中心城市的辐射和 带动功能。“十五”计划提出要走出一条大、中、小城市和小城镇协调发展的具有中国特色 的城镇化道路，并对大、中、小城市和小城镇的发展都作了具体要求。发展大、中城市，当 然更有利于提高城市的经济效率和实现规模经济；但从促进农村人口更快转移的角度看，小 城镇更有现实意义。大、中城市的发展能够为农民进城就业提供机会，但是，这些城市的生 活水平和社会保障要求使农民很难在短期内在这些城市定居。更多的情况是农民在大、中城 市通过打工实现初步积累后，再回到他们原来所在地的县城或建制镇转为非农业人口。提出 把小城镇作为发展的重点，是从加快农村人口向城镇转移、定居的实际需要出发的，它并不 限制大、中城市的发展。实际上，也只有大、中、小城市和小城镇协调发展，才能够为农业 剩余劳动力提供更充足的就业岗位、提供使农村人口逐步进入城镇安居乐业的条件。必须把 握小城镇建设的重点是县城和一部分基础好、有潜力的建制镇。我国有县城（包括县级市、 区）2000多个、建制镇1.9万多个，因 此绝不能遍地开花地搞小城镇建设，否则就会成为一场劳民伤财的灾难。但如果切实搞好城 镇体系的规划，从建制镇中有重点地选择一小部分，加上2000多个县城，经过一二十年的努 力建设，这四五千个小城市、小城镇的发展，就会对农村人口的大规模转移，对优化整个国 家的产业结构、企业布局、人口分布和劳动力就业结构都将起到非常积极的促进作用。
三、当前值得特别关注的两项农村基本政策
（一）减轻农民负担
减轻农民负担是党中央、国务院历来高度重视的一项农村基本政策，多年来也采取了一系 列措施在遏制农民负担不断加重的趋势。但实际上农民的负担还在涨。据农业部统计，2000 年全国农民直接负担的税费共1778.9亿元，平均每个农民负担199.8元，其中各种税收92.6 元 ，“三提五统”66.2元，“两工”以资代劳6.31元，集资等各种社会负担34.68元。与1999 年 相比增长了3.3%。由此可见，仅靠政策的规定和限制，实际上是很难真正减轻农民负担 的，要实现这个目标还必需研究制定治本之策。
在反复研究并广泛征求意见的基础上，中央于2000年初提出了税费改革的方案，并在安徽 省进行了试点。从安徽试点的情况看，税费改革的效果是明显的，全省农民平均每人减轻负 担30多元，人均负担下降幅度超过了30%。但试验也暴露出改革方案本身存在的一些问题： 主要是计税方法复杂和农户之间出现了新的税负不公。在目前的管理体制下，对于农民和基 层干 部来说，要真正理解、把握并对农业税的计税面积、常年产量、计税价格等这样一些基本概 念达成共识，实在不是一件容易的事情。农户间出现了新的税负不公，主要是由于税费的征 收对象有所改变而引起的。去年税费按人头收缴部分所占的比重大，人多地少的负担重；改 革后税费统一归入农业税，税随地走，地多人少的负担就重了。解决这些问题，还需要在试 验中进一步取得经验，对方案进行调整和完善。
但除了完善税费改革方案本身之外，要真正减轻农民的负担，显然还有一系列更深层次的 问 题需要认真考虑，否则就难以使减轻农民负担、保持农村各项社会事业发展、保证农村基层 政府和组织运行这三个方面都相得益彰。而实现不了这三位一体的目标，农民的负担即便一 时能够减轻，也迟早还会出现反弹。
必需考虑的问题至少有这样四个方面：
(1)财政体制问题。这里的关键是农村基层政府的财权和事权相一致的问题。从农村基层政 府的实际运行看，开支最大的是教育。乡镇政府对教育的开支一般在财政开支中都高于60% ，有的甚至达到80%，因此不少地方的农民都说“负担围着教育转”。这并不是说教育不 重要 ，也不是说农村的教育开支过大，而是说农村基层政府在教育问题上的财权和事权太不一致 。尽管自2001年开始，农村教师的工资由县财政统一发放，但财源还需要乡镇上缴，因此并 没有从根本上解决问题。其次是相当部分乡镇政府的财力，保得了工资就保不了运行，结果 是养了兵无法打仗。不能为农民提供服务，农民当然就不满意。因此，有必要从财权和 事权相统一的角度，考虑县乡财政体制的改革问题。
(2)农村基层的政府机构设置和职能定位问题。机构臃肿、人浮于事的状况，在上层政府或 许主要是个效率问题，但在农村，则首先就是个财政问题。据有关资料显示，2000年末全国 财政负担的人员（不含军队和武警）总量中，由县乡财政负担的比重高达69.7%，而同期县乡 财政的收入却只占全国财政总收入的20.7%。在这样的状况下，为保工资、保运行，相当部 分地区的农民负担难以减轻也就具有了必然性。因此，加快政府的机构改革、职能转换和人 员精简，就成为减轻农民负担的一个必要前提。
(3)发展和繁荣县以下地区经济的问题。县乡财政的好转要靠县和县以下地方经济的发展。 县乡经济的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。因此，一个时期以来 ，在财政、金融等各类资金集中向国有大中型企业倾斜的背景下，县和县以下地方经济的发 展就难以得到必要的资金支持。尤其是在相当部分的中西部地区，原有的地方国有企业因 种种原因而极不景气，民营企业又因缺乏资金等原因而难以顺利成长，致使县乡经济难找新 的生长点，县乡财政难有新的税源，于是农民的负担也就减不下去。我国户口在县和县以 下的人口将近11亿，其中农业人口9.2亿，在县城和建制镇的人口约1.7亿。如果相当部分地 区的县乡经济凋敝、税源枯竭，将导致什么样的后果？这无疑是一个值得人们深思而又必须 及早采取措施 解决的重大问题。
(4)部分乡村基层干部的思想和工作作风问题。尽管导致农民负担沉重的根本原因并不在乡 村干部而在于体制，但部分乡村干部的思想和工作作风问题，也确实在加重农民负担方面起 到了推波助澜的作用。有些乡村干部不从实际出发，超越农民的经济承受能力搞建设项目； 有些乡村干部贪图享受，甚至肆意挥霍农民的血汗钱；有些乡村干部对待农民简单、粗暴， 不能体谅农民的疾苦，如此等等。要从根本上解决这些问题，除了加强思想教育之外，还必 须扩大农村基层的民主，加强村民自治的制度建设并完善干部的选拔和监督机制。
由此可见，农村税费改革实际上是一项宏大的系统工程，涉及到方方面面的配套改革。因 此，在现阶段，农村税费改革的推进必须和严格对农民的负担管理相结合，标本兼治，才能 在过渡期间控制住农民负担的总水平，保持农业经济发展、农民生活改善和农村社会稳定。
（二）稳定农村土地承包关系和确立土地使用权流转的基础
当前，在农业结构的调整中，一些地方在耕地使用权的流动和集中方面出现了一些新情况 。 据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%～ 6%，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8%～10%，有些县市已达 到20%～30%；内地流转的耕地约占承包地的1%～2%。从总体看，农村已经发生使用权流动和 集 中的耕地所占比重并不大，但一个时期以来，理论界和新闻媒体对此发表的见解和报道，却 似乎已使其成为当前农村问题中的一大热点。之所以出现这种现实和舆论不协调的状况，除 了新 闻媒体对新鲜事物敏感的天性之外，实际上还与人们对现行农村土地承包政策、对我国农业 现代化具体途径等重大问题的认识存在分歧有关。鉴于耕地承包制度是改革后形成的农村基 本经营体制的基石，因此，对于耕地使用权流动和集中的问题，必须从大多数农村的现实状 况出发，用理性的态度慎重对待，以避免引起农村基本经营体制的动摇。
目前，采用“反租倒包”形式收回农户承包地的做法有所增长。“反租倒包”是乡村向农 户付一定租金，将农户承包地的使用权收归集体，集体再将其租赁给外来公司、大户，或是 在进行一定投资后再将其“倒包”给本村的部分农户。但无论是以哪种形式将收回的土地“ 倒 包”出去，集体收到的租金一般都高于向农户“反租”时所付的租金。“反租倒包”可以使 乡村干部得到比向农户直接收取承包费更高的租金收入，是这种形式在一些地方迅速扩大的 一个重要原因。
应该看到，同时“反租倒包”，情况也有很大的差异。有些地方确实是严格执行土地承包 政策的，既保障了农户在土地上的权益，又提高了农业的生产效率、增加了农民的收入。但 也有不少地方存在着曲解、甚至违背土地承包政策的问题。主要是：第一，不尊重农民的意 愿。村里在向农户“反租”承包地时往往附加种种不合理的规定，如对不愿意将土地“ 反租”给村里的农户，表面上不强迫，同意给农户调整承包地，但却往往调给其偏远的、土 质差的地块，结果使农户感到得不偿失，不得不同意将自己的承包地“反租”给村里。第二 ，混淆了土地的承包权与经营使用权的关系。有的地方在农户租出土地使用权后，就取消了 农户对土地的承包权；更普遍的情况，是农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包 权，但实际上却失去了由自己来经营承包土地的基本权利，使承包权演变成了仅仅是那一点 有限的租金。第三，明着“反租”、暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏公开性和合理 性。农户只知道“反租”时村里付给自己的租金价格，一般都不知道村里将土地“倒包”出 去时的价格。正因为如此，村里通过“反租倒包”获得的租金差额，往往高于农户获得的土 地使用权转让租金。因此，村组织获得的已经不是中介性的服务费收入，而是类似于“二土 地出租”性质的地租收入了。
农业实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，所取得的最重要的体制性成 果 ，就是使农户获得了承包集体土地和在承包地上自主经营的权利；而“反租倒包”后，农户 虽然能够获得一定的租金，但却失去了对承包土地的经营自主权，因此它实际上是村组织对 农户土地承包权的赎买。经过这种赎买，农户再次失去了经营主体的地位。出现这种深层次 的变化，到底会在农村引起什么样的制度变迁，我们的整个经济、社会发展是否已经为这种 变迁做好了准备、提供了条件，确实需要作更全面的分析和研究。
由于我国农产品的供求关系发生了阶段性的变化，因此当前农业、农村中出现了不少前所 未 遇的新情况、新问题。一些地方之所以积极推动以“反租倒包”为主的耕地使用权流动 和集中，出发点也许是为了解决这些新问题。但“动地”是否就能够解决这些新问题，“动 地”之后会不会引发更复杂的矛盾，对此必须作慎重考虑。尤其是对以下三方面的关系应当 作更深入的分析：
(1)农产品供求周期性波动和农地使用制度的关系
我国目前正处于农产品供过于求的阶段，农业的比较效益也处于低谷。这导致部分农民的 生产积极性下降，有的出现土地撂荒，有的感到不如把土地租出去收租金更上算，等等。但 农产品的供求是有周期性变化的，当市场出现供求大体平衡甚至供不应求时，农产品价格必 然上升，这时农民就又会感到自己种地更上算，就会要求收回自己的土地使用权。这种情况 过去曾多次发生过。更值得注意的是，农产品供求波动是经济运行中的短期矛盾，而土地制 度则是社会经济的基本制度，为解决短期矛盾而动摇基本制度往往会得不偿失。
(2)农民流动就业的不稳定性与农地使用制度的关系
近年来，外出流动就业的农民数量在逐步增加，但必须看到的是，他们中大多数人的就业 并不稳定，能够在外定居不再返乡的更是凤毛麟角。在相当长的时期中，大多数农民还是只 能 以土地作为最基本的生活保障，在外暂时找不到工作，回家有块承包地，至少还可以吃饱肚 子。因此，稳定农村土地的承包关系，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，是 当前保持农村乃至整个社会稳定的一大重要条件。一些发展中国家之所以会在大城市周围形 成 大片的贫民窟，就是因为破了产的农民失去了土地，他们只能单向流入城市，即使没有就业 机会也无法再返回农村，结果就成为社会不稳定的因素。至少在没有别的手段可以替代土地 作为农民的基本生活保障之前，对于流动就业的农民也必须保持原有土地承包关系的稳定。
(3)公司进入农业与农民就业及农村社会结构演变的关系
农业的家庭经营，不仅是一种经营方式，也是农民的生活方式。因此世界各国对于公司、 企业进入农业都采取极为谨慎的态度，一般都只允许公司、企业在农业的产前、产后领域从 事经营活动，而对公司、企业进入农业的直接生产领域，则都有严格的限制。日本自二战后 实行土改一直到1961年，在长达15年的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领 域，还规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地 不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等，其目的是不允许在农业人口大批转移 之 前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农 业人口已从1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍对公司进 入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。而在以农场规模大而著称的美国中西部地 区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大 资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的 社会问题。美日等国之所以做出这样的限制，至少是出于以下的考虑：一是农民的就业保障 。大片圈地，必然造成部分农民的失业。二是农民身份的转变。土地兼并，大公司排挤小农 户，尚未转移的农民就会从自耕农变成雇农，这对农民的心理、行为以及整个农村的社会深 层结构等许多方面都会产生深刻的影响。三是对土地的利用方式。土地由农民自有自耕并世 代继承，农民就会把土地作为财富，从而非常珍惜土地；而公司、企业在租赁期内仅仅把土 地作为生产要素，容易在使用中造成生态环境恶化的长期问题。我国农村人口众多，不加限 制地让公司、企业进入农业的直接生产领域，会不会影响农民的长期、根本利益需要认真考 虑。为此，对承包地的“反租倒包”和公司、企业进入农业的问题必须采取慎重的态度。一 方面，应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应当主要鼓励和支持它们进入农业的产前、 产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们对待开发的非耕地农业资源进行投资开发，而对 于公司、企业大量占用农民的耕地、从事直接的农业生产活动，不应当鼓励和支持。
有些同志认为30年不变的土地承包期是土地流动和集中的障碍，这实际上是个误解。中央 比较集中地规定土地政策的三个文件，都是在强调稳定土地承包关系的基础上鼓励土地使用 权的流转、集中的。第一个是1984年的1号文件，规定土地承包期15年不变，明确鼓励土地 使用权向种田能手集中；第二个是1993年的中央11号文件，提出土地承包期30年不变，更加 明确了在承包期内土地的使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转；第三个是1997年的 《关于稳定土地承包关系的通知》，对土地流转做出了若干具体规定。从法律上看，《土地 管理法》对农村土地流转也做了专门的规定。因此，延长土地承包期和土地使用权的流转并 没 有矛盾。中央强调的是要稳定农户的土地承包权，同时鼓励农民在承包期内自愿流转土地 的使用权。我国农业经营确实存在着土地规模狭小的问题，但这是农村人多地少的国情决定 的。要解决这一问题，必要的条件就是加快工业化、城镇化进程，大规模地实现农业劳动力 的转移。离开这些条件搞土地集中和规模经营是行不通的，因为那实际上就是人为搞土地兼 并、迫使自主经营的农民变成雇佣者。因此，在稳定土地承包关系的基础上让农民自己做主 ，这是农户承包期内土地使用权流转的基础。