政府服务的理论基础——社会契约论之维，本文主要内容关键词为：契约论文,理论基础论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会契约论是近代西方思想家在继承和发展古代契约思想的基础上提出的一种比较系统的关于国家起源、性质和基本原则的理论。社会契约论历经三百多年，其动态流变见证着西方人在近代至当代行程中的精神跋涉，其渐次演进展现了人类追求理性、自由、平等和文明的思想远足。不可否认，不论是近代的社会契约论，还是罗尔斯的新契约论，都有内在扞格。然而，从这一学说最终达致的成就去看，我们或可剥开自缚颇紧的时代之茧，发现那隐伏于思想之蛹中的人文价值的未了生机。
一、政府的目的和义务理论
国家和政府的目的与义务问题，曾是古代思想家们追索的主题之一。西方政治学的鼻祖亚里士多德在《政治学》中开宗明义地宣称：“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业……社会团体中最高而包含最广的一种，它所求的善业也一定是最高而最广的：这种至高而广涵的社会团体就是所谓‘城邦’。”[1] (P3)古罗马思想家西塞罗则强调，国家是人民的财产，它是一个为了共同利益组成的公正的联合体。中世纪的神权、教权占统治地位，但对政府的目的和义务的寻思仍赓续难断。
在近代，格劳秀斯真正使自然法最后割断其宿命的脐带并使之趋于深刻。他指出，人类早期是“自然状态”时期。这个时期没有国家，没有私有财产，人们按照自己的本性过着和平、安静的生活。人类的发展造成财产上的分割，人与人之间的争夺随之出现，人们感到孤立的分散的个人和家庭无力抵御强暴的侵袭，他们受理性驱使，互相达成协议，订立契约，于是便建立国家。他把国家定义为一群自由的人为享受权利和他们的共同利益而结合起来的完整的联合体。这一界说所蕴涵的政府目的和义务观念，透露了与西塞罗的哲学相似的旨趣。
同格劳秀斯的自然法学说构成一种张力不同，霍布斯抛开了所有为伦理的希翼所润泽的温情。霍布斯认为，自然状态是一种“人人相互为战的战争状态”[2] (P96)。在这种状态下，和平与安全没有保障。为了社会的共同利益，在理性启迪下，人们便订立契约，各人都放弃自己管理自己的权利，把它交给某个人或某个集体，让他或他们拥有权威和力量来管理社会。霍布斯把被授予权力的个人或集体称为主权者，并指出主权者不是契约的一方，因而不受契约的约束。但霍布斯又认为，主权者虽然不受契约内容的限制，却要受契约宗旨即保障人民的安全的限制。“如果利维坦的秩序将我的生命置于危险之中，我也有权利保存我的生命，即使这种做法要违背利维坦的命令”[3] (P50)。于是，霍布斯在为主权者规定义务时写道：“主权所有的义务都包含在这样一种说法中：人民的安全是最高的法律。”[4] (P133)
跟格劳秀斯、霍布斯一样，斯宾诺沙亦诉诸自然法理论和社会契约论说明国家的起源和目的等问题。斯宾诺沙给国家和公民下的定义是：“像这样的坚实的建筑在法律上和自我保存的力量上面的社会就叫做国家，而在这国家的法律下保护着的个人就叫做公民。”[5] (P200)显然，按他的意见，国家和法律设立的目的是使人民的生命和整个社会皆得安全。斯宾诺沙洞察了人的自利本性，主张国家权力一定要强而有力。国家权力不强大，就不足以管理社会，不能保证人类追求真正的福利。但是，斯宾诺沙认为，无论政府的权限有多大，都不可能大到可以为所欲为的程度，因为人们在订立契约时并没有把全部的自然权利都转让给了统治者。换言之，斯氏认为，政府的权力是有限的，它只能增进人民的福利。“当政府违背了公众的利益时，社会契约不复存在”[6] (P465)，人民便可重新缔结契约，另立国家。
自由主义殿堂的第一位思想家洛克同样从自然状态出发引出社会契约的概念。洛克悬设的自然状态是一种自由、平等而不放任的状态。同时，他又认为自然状态也存在不安全、不方便的缺陷。正是自然状态存在的诸多缺陷使人们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门加以行使，而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使。“这就是立法以及行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此”[7] (P78)。与霍布斯不同，洛克主张人们在订立契约时仅仅让渡一部分权利，并没有转让生命、自由和财产的权利；主张人民和政府都是契约的参加者。以此为基点，洛克进一步指出，由于人们在签订契约时并未放弃全部自然权利，且人们让渡部分权利只是出于为了更好地保护自己及其自由和财产的动机，所以，政府的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外，政府所做的一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利[7] (P80)。
卢梭是社会契约论的经典阐释者之一。他提出，建立在全体一致同意的契约基础上的共同体，是一个道德的与集体的共同体。这个由全体个人的结合所形成的公共人格，在被动场合称为“国家”，在主动场合称为“主权者”。卢梭明确区分了主权与政府。依照他的说法，主权是一种精神力量，政府则是一种执行主权的物质力量。同时，卢梭说，公意是人民整体的意志，它构成主权，且公意永远以公共利益为依归，主权的行为“除了公共的幸福而外就不能再有任何别的目的”[8] (P40)。据此推导，我们就会知晓，政府的目的在于保障公共利益是卢梭理论链条上的当然一环。爱森曼可谓深谙卢梭的这种思想，在其对卢氏理论的诠解中，卢梭的良好政府要与公共利益保持一致，实现全民的福利的思想清晰可见。[9] (P100)近代社会契约论曾经获得过巨大成功，但当烘托它的时代氛围渐次淡去后，它遭遇到功利主义的强劲挑战而一度低迷。20世纪后半期，由于罗尔斯的杰出理论贡献，社会契约论走向复兴。罗尔斯以周密的逻辑论证构筑了一个庞大的正义理论体系。他认为，正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。可见，罗尔斯所主张的正义是制度正义。他提出，制度正义的目的是维持“公共善”即公共福利，宪法对“公共善”的维护是实现制度正义的政府行为准则。由是观之，政府的目的在于保障人民的利益符合罗氏理论的逻辑。
保障人民的安全和利益是政府的目的(欲得到的结果)和义务(应尽的责任)。职是之故，政府就必须为人民的安全和利益而工作，即服务。当代美国政治学家科恩为我们把目的和服务联系起来提供了证据。他说，政治社会“以取得有利于全体成员的一切为目的，特殊目的也只能在这一总的服务机能中产生”[10] (P259)。由此推论，社会契约论思想家所持的保障人民的安全和利益是政府的目的和义务的主张便是政府服务的一个重要的理论基础。
二、人民主权与政府治权理论
从宏观上看，国家公共权力分为“人民主权”和“政府治权”两大部分。“人民主权”是人民及其代表表达自己治理国家公共事务的政治意志的一种权力。“政府治权”是国家机关及其公职人员执行人民及其代表表达的治理国家公共事务的政治意志的一种权力。一般而言，人民主权是最高的国家权力，政府治权则处于从属地位；政府治权要服从于人民主权。政府服务在很大程度上，甚至毋宁说从根本上即源于人民与政府的这种关系。因为政府治权服从人民主权关系的意蕴在于，人民是主人，政府及其公职人员是仆人；而仆人必须为主人服务。照此说来，大多数社会契约论思想家着力阐发的人民主权与政府治权理论就是政府服务的坚实的理论基础。
在通往人民主权理论之路上，斯宾诺沙的主权论应当说是由君主主权论向人民主权论过渡的界碑。斯宾诺沙推崇民主政体，认为“民主政治是最自然，与个人自由最相合的政体”。[11] (P219)他断言，国家有唯一绝对统治之权的一个政体就是一个民主政体。“民主政体的界说可以说是一个社会，这一社会行使其全部的权能。统治权不受任何法律的限制，但是每个人无论什么事都要服从它”[11] (P216-217)。这些话既寓托了对人民主权的意向执着，又使我们看到了霍布斯君主主权论的历史痕迹。
斯宾诺沙的主权论承前启后，接下去，洛克以其议会主权论为人民主权论的发展作出了不可磨灭的贡献。洛克把国家权力分为三种：立法权、执行权和对外权。他指出，在三种权力中，“立法权是最高的权力，因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上”，“对外权的情况也是这样，它和执行权同是辅助和隶属于立法权的”[7] (P92-94)。洛克强调三种权力不能集中于一个人或一个团体之手。为此，他提出了分权学说。他建议立法权由代表人民的议会行使，执行权和对外权交由君主掌握。由此看来，洛克是议会主权论者。
应该看到，洛克寓人民主权思想于其理论之中。首先，洛克主张选举立法者的权力在于人民，被选出的代表组成议会。因此，他的议会主权论内含了人民主权思想。爱乔布沃一语道出真谛：“对洛克来说，人民握有主权，只是人民将主权委托给立法机关。”[12] 其次，洛克认为，在政府存在的情况下，议会主权的“背后”潜伏着人民主权。“当政府出现后，人民便把最高权力转移到立法者的手中。人民和立法者都是至上的，但并非同时是至上的。在政府之下，人民的最高权力完全是隐蔽的”[6] (P501)。再次，在洛克的视阈中，当立法机构有负于对它的委托，政府便发生解体，人民主权随之凸现。这时，裁判权和反抗权成为人民主权的重要内容。洛克出于高度的政治敏锐性，自觉地意识到政治权力包含着超越其被委托的目的而自我繁殖的危险性。那么，谁来判断政府的行为是否辜负它所受的委托？洛克回答道：人民应该是裁判者。人民是法官这一命题的意义在洛克的论证中不可分离地与人民的反抗权联系在一起。“采取和传播符合混合宪法的反抗原则正是洛克对主权理论的贡献所在”[13] (P123)。他说，立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关。
由上得知，在洛克眼里，相对于执行权和对外权而言，作为行使立法权的议会处于主权者的地位；而就人民与政府的关系来说，议会主权与人民主权不同程度地存在。但在人民有最后权力制衡政府的意义上，人民是主权者，政府(包括议会、君主)的权力或多或少具有治权的性质。
然而，洛克的议会主权论对人民主权仍不够看重。正如萨拜因所说：“在洛克的著作中，人民对政府拥有的权力不象后来更为民主的学说阐述得那样完整。”[14] (P599)人民主权学说的系统而完整的论述是由卢梭来完成的。
卢梭明确提出，国家基于社会契约而产生，每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给国家，因而国家最高权力即主权属于全体人民，人民行使国家主权就称为人民主权。卢梭的人民主权理论以公意为基础。他归纳了人民主权四大特性：主权是不可转让的；主权是不可分割的；主权是不能代表的；主权是绝对的、不可侵犯的。立法权属于人民的观念是卢梭人民主权思想的又一重要方面。他提供一个人民集会赖以遵循的颇为具体的程序来发现公意的内容。正是在这种集会上，法律创作告成。换句话说，在他眼中，人民通过集会宣示公意来创制法律。卢梭进而阐述了人民(主权者)与政府的关系，提出了政府治权理论。他以为，政府是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，是主权者的执行人。人民服从作为这一中间体成员的行政官或国王时所根据的那种行为完全是一种委托，是一种任用；在那里，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”[8] (P127)。
18世纪的法国启蒙思想极大地影响了康德。康德把契约论和先验理性论糅合起来，认为契约是建立在每个人的立法意志之上的，而这种立法意志又来自先验理性。他指出，国家是许多人依照法律组织起来的联合体，它包含立法权、执行权和司法权三种权力。其中，立法权是国家的最高权力。“管理者作为一个行政官员，应该处于法律的权威之下，必须受立法者最高的控制。立法权力可以剥夺管理者的权力，罢免他或者改组他的行政机关”[15] (P144-145)。他又讲：“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志”，“最高权力本来就存在于人民之中”[15] (P140-177)。这样，康德以改造的形式——变公意为理性意志——继承了卢梭人民主权学说的传统。
潘恩和杰斐逊主要从法国启蒙思想家和英国自由主义思想家那里汲取灵感，对人民主权与政府治权理论继续加以发挥。潘恩指出，政府产生于社会之中，为全社会所拥有。每个人都是社会的股东，对于政府就相应地拥有一定权利。个人的集合体是人民，人民是国家主权的最终归属。政府是一种信托，它“充其量不过是国民的代理人”[6] (P683)，人民给它这种信托，也可以随时收回。潘恩还从宪法的角度诠释人民主权与政府治权。在他那里，宪法的来源乃人民主权最重要的向度。他的格言是：宪法并不是政府的法令，而是人民组成政府的法令。杰斐逊第一次用政治宣言的形式表达了人民主权思想。他说，为了保障《独立宣言》列举的每一个人所具有的种种权利，才在人们中间成立政府，而政府的正当权力得自被统治者的同意。如果遇有任何形式的政府损害这些目的时，人民就有权利改变或废除它，另建新的政府。很明显，按照杰斐逊的逻辑理路，人民主权是最高准则，政府只能基于保护人民的权利而存在。杰斐逊曾经把首都比喻成致力于实现人民主权的第一座庙宇[16]，此则其人民主权与政府治权论的形象表达。
近代社会契约论思想家大都对人民主权和政府治权理论进行了阐释。新契约论者罗尔斯亦如此。他指出，在一个立宪政府里，最终的权力不能留给立法机构，甚至最高法庭，它们仅仅是宪法的最高司法解释者。最高的权力是由三个权力分支(即立法权、行政权、司法权)所共同掌握的，这三个权力分支处在一种恰当指定的相互关系之中，每一个权力分支都对人民负责。罗尔斯还更为明晰地论述了人民主权思想：在民主社会里，人民“在制定法律和修正其法律时相互发挥着最终的和强制性的权力”[17] (P227)。
人民主权与政府治权理论投射给公共权力的是一种对权力合法性的追问。公共权力合法性的源泉在一般的人民手中；人民是主权者，政府是治权者。这为大多数社会契约论思想家所认定。治权者必须为主权者服务是他们理论的应有之义。其中，除了主仆关系能够说明政府服务外，政府服务还可用委托代理理论(人民主权与政府治权论实际上包含了委托代理理论)来解释。一则是委托代理关系本身就有主仆关系的存在，一则是委托代理关系的本质即委托人要对代理人进行有效激励，使之更好地为自己服务，并对代理人进行必要的监控，以制约之。休斯的话——“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并且为公民服务”[18] (P268)——足兹证明。可以说，政府乃为公众服务之工具的理念是委托代理理论的自然延伸。利用委托代理理论解读政府起源和作用可为政府的工具理性、服务理念打开通道，与时下方兴未艾的新公共管理运动所倡导的各种理念内在契合，赋予国家和政府起源与功用等基础理论以世俗活力。鉴于此，把人民主权与政府治权理论视为政府服务的奠基性理论可谓恰如其分。