试论农业发展银行资金封闭运行与良性循环，本文主要内容关键词为：农业发展银行论文,试论论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业政策性信贷资金问题，尤其是农副产品收购资金问题的供应与管理，是近十年经济生活中人们十分关注的一个很敏感的社会“焦点”。随着中国经济的市场化改革和由此而引发出的金融制度创新，管理农业政策性信贷资金这项艰巨的任务历史地落在了中国农业发展银行的肩上。问题在于，以职能分离为突破口的中国金融改革仍是不深刻的，金融格局的变化只是机构布局上进行分分合合，金融结构与金融制度并未发生实质性变化，致使新组建的三家政策性银行，尤其是农业发展银行一开始就步入了困境，处于左右摇摆、徘徊不前的局面。
农业发展银行总、分行成立一年多来，受各方面条件的制约和影响，未能按照国务院《决定》既定的改革轨道和预定的日程进行，无法行使国务院所赋予的职能。为了维护农村经济社会的稳定，实行封闭式的资金管理体制是十分必要和非常正确的，然而，如何使封闭运行的资金实现良性循环，却是当前亟待解决的问题。
一、封闭运行的目的是实现收购资金良性循环
李鹏总理曾明确提出：“组建农业发展银行能不能解决收购资金体内循环问题？”通俗地说，组建农业发展银行的目的就是为了行使农业政策性金融职能，形成农业政策性信贷资金的良性循环机制，确保农业发展的资金需要。我们认为，农业发展银行实行封闭式的资金管理体制，主要出于以下三点考虑：
1.农业发展银行所肩负的社会职责。一方面，农业是国民经济的基础，同时又是中国经济的“瓶颈”产业，农业问题的根本解决是中国经济起飞的前提。对此，农业发展银行责无旁贷，任重而道远。另一方面，农业稳定发展是抑制通货膨胀的基础，农业发展银行的工作同抑制通货膨胀有着直接的关系。如果我们保证了粮棉油收购资金的供应，增加了粮棉油的库存，就增加了市场的调控能力。如果我们做到收购资金的体内循环，防止收购资金被挤占挪用，就可以减少信贷资金的投入，减少票子的发行，从而稳定币值。可见，农业发展银行为了建立收购资金体内循环机制而实行资金封闭式运行的尝试是必要的。
2.农业银行管理收购资金的历史教训。过去，保证农副产品收购不打白条几乎成了改革前农业银行的主要任务。在“平议”双轨制粮食模式下，收购资金在财政、银行、企业之间倒逼运行，形成地方财政逼中央财政、专业银行逼中央银行、农业银行一般贷款挤收购贷款、收购企业逼银行的恶性循环。其结果是，大量的收购资金被挤占挪用，虽然解决了“白条”问题，但最终却以中央银行发票子为代价。农业发展银行为了避免蹈这种倒逼机制的复辙，试图建立封闭式的资金管理体制也是一种有益的探索。
3.农村金融体系的重组给收购资金的管理提出了严峻的挑战。组建农业发展银行专行管理农业政策性信贷资金，这对建立收购资金良性循环机制来说，应该是具备体制条件的。殊不知，机构分设并不等于经营性金融业务与政策性金融业务职能的完全分离。机构分开了，由于业务范围划分不尽合理，有的虽划分合理，但业务本身却是政策性业务与经营性业务的统一体。比如，农业生产的供应、生产和销售三个环节，其资金流通在时间上是继起的，在空间上是延续的。但是，现在农业银行的工作侧重在农产品的生产环节，而农业发展银行则侧重在流通环节，人为地割断了农业资金的内部循环流，不利于资金的循环和周转，收购资金在任何一个环节滞留都会出现“白条”问题。加之，农业发展银行在省以下设分支机构，收购资金一旦划入代理行便成为“脱缰之马”。在这种情况下，从理论上提出对收购资金实行封闭式运行，至少可以增强两行（农行、农发行）对收购资金实行专户管理、专款专用的意识。
二、资金封闭运行的现实矛盾
1.封闭运行与信贷资金商品化。在经济不断市场化的同时，资金也在不断地商品化，国内外资金均呈外向型流动趋势。农业政策性信贷资金的周转使用虽然带有明显的行政管理色彩，但它是以不破坏市场调节为前提的。农业发展银行筹措的收购资金，无论是来源于财政拨款还是中央银行借款，运用时都是有偿有息的，趋利、增值是信贷资金的本性。农业发展银行也是银行，农业政策性信贷资金封闭运行与信贷资金运动规律和资金的商品化趋势是相矛盾的。
2.封闭运行与资金运用可塑性。农业发展银行有特定的资金来源渠道，可以说资金来源是封闭的。问题是，农业政策性贷款的具体界定十分困难，资金运用方式不完全特定，如农业综合开发贷款范围就比较大。政策性银行虽然不具有信用创造功能，但资金的运用在乘数原理的作用下同样会创造派生存款，如企业贷款后暂时未用出去存在银行将产生派生存款，特别是在多头开户难以制止的情况下更是如此。这样不仅会改变资金流向，也会改变资金流量及流速。在资金来源制约资金运用的情况下，难免会造成要么资金需求得不到保证，要么短期资金长期占用，要么资金在运用中漏损，难以实现封闭运行。
3.封闭运行与宏观调控。政策性银行是执行政府宏观调控的重要工具。从一般意义上讲，中央银行宏观调控的客体是商业银行，但也不能忽视对其它金融机构包括政策性银行的调控。从中央银行的性质和政策性银行的业务经营活动来看，中央银行都有必要对政策性银行的业务活动进行监管。我国成立的几家政策性银行（包括农业发展银行）允许向中央银行直接融资，与基础货币供应虽然没有直接联系，但是资金来源主要依赖中央银行再贷款，在一定程度上会迫使中央银行发票子，仍然不利于中央银行宏观调控和稳定货币。
4.封闭运行与行为主体。从1995年1月1日起，收购资金通过农业发展银行在人行的专户开始运作，封闭运行的框架基本形成。但由于农业发展银行实行总、分行制，资金收付、调拨的具体工作都由基层农业银行代理，封闭运行的行为主体缺位，代理行不可能像经营自营业务那样管理代理业务，其后果一是代理工作不到位，缺乏责任约束，委而不办、代而不管、代放不代收的问题不可避免；二是农业资金紧张，同业挤占挪用严重，农发行资金回流困难；三是农行正处在转轨过程中，逐利偏好驱动其千方百计挤占农发行的经济利益，而且缺乏有效的监督和约束；四是农发行存量资产质量低，增量资产无人负责，已经并正在成为无法填满的“黑洞”；五是农业发展银行组织体系不完善，尚未形成独立的联行系统，结算渠道不畅，资金循环梗阻，周转缓慢，效率低下。
5.封闭运行与收购企业改革。过去，由于粮食部门政策性业务和商业性经营未分开，修仓、建仓、改造网点以及发展多种经营没有明确的贷款渠道和规模，粮食部门一直在吃国家财政和银行的“大锅饭”。农村金融体系重组后，收购贷款在企业内部的漏损仍在继续发生。一是收购资金在循环中漏损。据调查，粮食收购中每增加100元贷款，只有60～70元用于增加粮食库存，其余30～40元被用作企业的各种财务挂帐、利息支出、人员工资、收购费用。而在流失的贷款中，又有相当部分掉进了“黑洞”，被企业挂帐悬空。据粮食部门统计，1995年5月末四川省（不含重庆市）粮食企业财务挂帐高达56亿元，占同期贷款余额的32.8%。二是收购资金严重分流。主要有三条渠道：（1）粮棉油企业的附营业务占用收购资金；（2）企业拖欠收购资金，加大了农业发展银行信贷投入的压力；（3）企业多头开户，转移资金，逃避农业发展银行监督，挤占挪用收购资金。由此可见，企业改革滞后，经营效益不景气，要实行收购资金封闭运行也只能是“纸上谈兵”。
上述问题的存在，正在使农业发展银行成为一种金融制度的“空壳”，并已造成大量金融资源的误配置和低效率。在这种金融环境下，封闭运行只能是一种空想。
三、建立收购资金良性循环机制的建议
客观地看，当前农村金融改革乃至整个金融改革所面临的困境，实质上是中国经济起飞前夕的矛盾集中点。众所周知，中国经济已经进入了一个非常关键的发展时期，成功的金融改革和健康金融的发展，必将成为中国经济起飞的推动力。要解决金融改革中的矛盾和困难，单纯从金融本身出发是没有出路的，要以总体经济的改革为前提。当然，在这种改革环境中，金融部门也应该“主动出击”，利用金融手段，以货币政策工具为经济的调整和起飞创造良好条件。农业发展银行近期的首要任务，应该是建立收购资金的良性循环机制。
1.思想观念要重新定位。正确的思想观念是农业发展银行做好一切工作的导向。目前，社会各界对农业发展银行这一新生事物存在着各种认识上的偏见：一是不少地方政府官员误认为政策性银行是政府自己的银行，把农业发展银行视为政府的“第二财政”，要求银行的一切经营活动服从于当地政府的意图；二是商业银行认为政策性银行是“保险银行”，亏损可由财政补贴；三是收购企业认为农业发展银行是“收购银行”，必须无条件地保证收购资金的供应；四是农业发展银行认为自己与政府的关系密切，其业务活动和工作方式往往带有传统计划经济管理的观念特征，等等。这些认识上的误区不利于农业发展银行开展工作。当前，农业发展银行应采取的措施是：（1）大力宣传其性质、职能和任务，让社会各界认识、理解、支持农业发展银行的工作；（2）在工作中应坚持银行的基本特性，正确处理农业发展银行与地方政府、中央银行、商业银行和收购企业的关系，防止农业发展银行的非银行化（即蜕变为政府的出纳机关）和非政策性化（即商业银行化）倾向的发生；（3）在我国整个经济体制向市场经济迈进过程中，政策性银行的任务定位在对市场配置资源时发挥弥补商业性金融“空隙”职能，这是正确的。但随着我国农村经济市场化改革进程的加快，也应用发展的观点正确界定农业发展银行的业务领域和发展方向。我们当前强调实现收购资金良性循环的重要性，并不等于自己仅仅是一家“收购银行”，这不是农业发展银行的发展目标。今后在确保收购资金良性循环的前提下，农业发展银行的工作重点应逐步转向农业综合开发，在改善农业生产条件、充分利用农村资源、增强农业发展后劲等方面发挥积极作用。
2.资金来源要重新定位。建立稳定的资金来源是政策性银行顺利运转和实现收购资金良性循环的关键。目前，农业发展银行资金来源的主要渠道是人民银行再贷款和由贷款派生出的少量企业存款，财政划拨资本金只占当前融资总额的10%左右。如此单一的资金来源渠道根本不可能满足农业发展对政策性贷款的超常规需求。况且，政策性银行向中央银行融资最太大也可能诱发其信用创造功能，从而影响中央银行的贷币供应量，不利于中央银行总量调控。从严格意义上讲，中央银行与政策性银行不应有大量的资金往来关系，这也是符合国际通行做法的。如果采取发行债券等融资形式筹资，农业发展银行贷款的比较利益低，资金回报率低，又不能承受较高的筹资成本。在这种左右为难的情况下，农业发展银行虽然千方百计四处“化缘”，仍难调度资金、管好头寸。我们认为，从长远出发要解决资金来源问题可从以下几方面努力：（1）成立专门的储蓄银行，它与商业银行和政策性银行都是“资金买卖”关系。储蓄银行以略高于储蓄银行资金成本的价格“卖”给政策性银行有偿使用，这对提高政策性银行的经营管理水平有利无害。（2）利用邮政储蓄和社会保障机构吸纳资金。（3）随着我国对一些农村基础产业和基础设施的对外开放，农业发展银行也可以通过一些重点项目的对外招标，吸收外部资金。（4）把政策性银行发展成为财政投融资体系的主渠道。一方面，财政部门应把具有扶贫开发性质的支农资金和国际金融机构与政府之间的农业低息开发援助贷款资金统一拨给农业发展银行，由农业发展银行统一管理。另一方面，应改进财政应拨补资金的拨付办法，改财政系统层层下拨为统一由农业发展银行直接到位的办法，即：中央财政拨款，由农发行总行与财政部直接结算，并由农发行总行逐级向下划转，省级财政拨补款由省农发行向下划转。这样可以确保拨补渠道畅通，同时也增加了农业发展银行的资金可用量。
3.组织体系要重新定位。独立、健全、完善的机构体系是农业发展银行实现正常业务运营的组织保证，也是实现收购资金良性循环的前提条件。目前，金融界对农业发展银行的机构建设主要有五种观点：（1）将三家政策性银行合并成为把各行各业的政策性业务一家独揽的政策性银行；（2）把省级农业发展银行与农业银行合并，在农业银行省以下机构中成立专营农业政策性信贷业务的代理机构；（3）两行现行机构不变，把地、县人民银行改为农业发展银行的基层机构；（4）农业银行与农业发展银行“职能互换”，即把农业银行改为政策性银行，把农业发展银行改为商业银行；（5）现行体制不变，先在部分地、市设立农业发展银行办事处，在农副产品主产区和农业大县成立农业发展银行分支机构，并不断完善。对于上述观点，我们的比较思考是：第一种观点不能成立。因为，农业发展银行从性质上讲是专业银行，不是综合性银行，企图组建一个杂烩式的政策性金融机构，只能引起政策性业务混乱。这在世界各国虽有不同模式，但我国实践证明是行不通的。我国的地区、行业、企业之间的不平衡性比发达国家明显，沿海和内地、工业和农业、国有企业和民营企业在劳动生产率、生产的专业化、社会化程度等方面差异很大。投资客体的千差万别要求我们的政策性金融机构比西方国家分工更精细、专业性更强。第二种观点是走“回头路”，有悖于分离两种金融职能的初衷，更不利于农业银行的商业化改革。第三种观点不现实。因为，虽然中央银行的发展趋势是跨区域设置分支机构，但过渡时期的金融调控和监管不能放松，而且省级人民银行也会鞭长莫及。更重要的是，健全农业发展银行组织机构是刻不容缓的。第四种观点，把农业银行改为农业政策性银行，省以下机构健全，符合农业银行基层机构普遍亏损难以商业化的现实，而且改革成本小。农业发展银行改为商业银行，省以下采取“新事新办”的原则，成熟一个发展一个，符合中国国情，是比较现实的选择。不足的是，交换“资产”和“人员调配”折腾比较大，容易引起职工队伍的思想波动。第五种观点，如果仅从农业发展银行的角度看，保持现状不变，逐步延伸机构是可行的，也符合中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对金融改革的日程安排。这里，需要强调指出的是，加快农业发展银行机构建设是必要的，但有关决策部门应一切从实际出发，力戒改革的随意性。
4.对农村金融部门的整体角色和地位要重新定位。适应金融改革与发展基础条件的变化，旧的农村金融体系的功能和角色已发生了历史性的转变，但农业发展银行和农业银行仍然是农村金融体系的主体，两行业务分工范围和业务经营仍有交叉，支持农业稳定、协调发展是两行不可推卸的历史责任。因此，在目前的体制下，做好收购资金的供应和管理工作仍然是两行的共同任务，两行必须从大局出发，从长远出发，互相支持，密切配合，优势互补，尽可能减少矛盾和摩擦，发挥支农整体功能。一是要矫正两行现时业务分工中的不合理部分，科学地界定农业政策性贷款范围，适当调整贷款业务，按照农业生产的特征，构建新的资金循环流。农业发展银行负责统一管理农业供给、生产和销售环节所需资金，以及农业开发、扶贫、农业基础设施建设方面的政策性信贷投入，其它的业务应由商业性银行经营。二是尽快将粮食部门的政策性业务和商业性经营分开，实行两条线运行，分别核算。“两条线”即粮站、粮库、军供站和初加工，从事粮食收购、储存、批发、调运和军粮、救灾救济粮以及水库移民的口粮供应等政策性业务为一条线；另一条线，即独立核算的精加工企业、运输企业和城镇零售粮店，主要从事商业性经营。对此，应明确分开两行的贷款渠道，政策性业务在农业发展银行贷款，商业性经营与附营业务在农业银行、工商银行等商业银行贷款，这样既能保证政策性粮棉油收购对资金的需要，又可避免商业性经营占用政策性业务资金，实现粮棉油资金良性循环。
5.管理工作要重新定位。农业发展银行的“企业化经营”特征，客观要求我们应从战略高度认识加强管理的重要性。管理落后是制约我国银行业发展的一大“瓶颈”。今后，我国银行业将把工作重点转移到全面提高经营管理水平上来，政策性银行更应如此。因为，相对于商业银行而言，政策性银行更偏重于管理职能。
我们认为，在目前这种体制格局下，一要尽快制定《政策性银行法》，规范政府、企业、政策性银行的行为，理顺政策性银行与各方面的经济往来关系，以法治行，管理兴行。二要理顺代理资金的产权关系，完善代理办法，强化代理行的责任约束。目前的代理关系是一厢情愿，农业发展银行没有选择余地，代理行也不能拒绝代理，代理行代放不代收，农业发展银行信贷资产的质量无人负责。对此，应采取“全权委托、全权代理、全权负责”的原则，对因代理行主观原因造成的贷款损失，应由代理行负责补偿。“委托代理协议”应增加“保证贷款按期收回”的责任条款，并经同级公证机关公证，促使代理行视代理业务为自营业务，关心农业发展银行信贷资产的质量和安全。三是各级人民银行应加强对代理行的金融监管，农业发展银行应加强对政策性信贷资金的跟踪监控，采取措施限期清理企业挤占挪用的收购资金，逐步消化和杜绝新发生粮食企业财务挂帐。四是针对农业发展银行机构集中与业务分散的矛盾，应尽可能减少贷款客户的数量，讲求规模效益，尽可能依靠农业发展银行自身对贷款实施监督和管理。五是要抓政策落实。国务院已批转了中国人民银行等六部门《关于加强粮棉油政策性收购资金管理意见》，并要求各地政府和国务院各部门认真组织落实。有关部门要加强领导，对农副产品收购工作继续实行“三级五方联合共保”的原则和责任制，认真落实《意见》所要求的各项政策措施，确保收购资金良性循环。
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