救助预期、公共池激励与地方政府举债融资的大国治理，本文主要内容关键词为：地方政府论文,大国论文,融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2015年，中国新《预算法》完成“破冰之举”，制度性放开了地方政府的发债融资权。在新《预算法》颁布期间，国务院剥离融资平台的政府融资职能，承诺原则上不救助陷入危机的地方政府；①财政部推出万亿债务存量置换额度，以债权人分散化和债务期限中长期化的方式缓释风险。立足新旧模式转换的历史时点，亟待澄清的问题是，中国传统地方举债融资模式究竟隐含着什么样的激励机制，需要中央政府明确释放“不救助”信号，重塑央地财政关系的制度框架？中国政府为什么有能力从容应对传统模式积蓄的风险冲击，以新的博弈规则转换治理模式、增进融资效率？对这两个问题的解答，有助于在未来的债券融资模式中搭建一个激励相容的大国治理框架，对分权治理国家硬化政府预算约束、协调纵向财政关系、修复资产负债表失衡，具有一般性的制度涵义。 以全球视野观察，地方政府举债融资膨胀就像挥之不去的“成长烦恼”，举凡巴西、阿根廷、墨西哥、印度等发展中国家，都曾经历过地方政府债务规模失控，典型地区甚至反复酝酿危机。将视野投向高收入国家，这类现象也绝非鲜见，在德国、西班牙、意大利等合作联邦制经济体，地方政府借贷仍不时扰乱正常的财经秩序，倒逼中央政府事后救助(Singh & Plekhanov，2006)。长期困扰决策层的问题是，事后救助相当于免费削减了地方政府的举债成本，势将激励地方政府以策略性举债而非税基涵养的方式平衡预算。如此循循相因，如何硬化地方政府的预算约束，始终是央地财政关系处理的难题(Goodspeed，2002；Kornai et al.，2003)。Rodden et al.(2003)强调，地方政府的举债融资决策源于对中央救助策略的事前推断，即便中央政府从未真正付诸纾困行动，如果地方政府预期在陷入危机时终将得到中央救助拨款，举债道德风险问题依然是难以避免的。上述理论和案例研究，为我们理解中国地方政府举债融资的快速膨胀，提供了有别于流行框架的崭新视角。 作为全球最大的发展中国家，中国地方政府依托融资平台累积了大量表外债务，地方政府债务大幅增长成为国家资产负债率上升的主要原因(马骏等，2012；李扬、张晓晶，2015)。传统研究往往将地方政府债务规模膨胀归因于实体面因素的驱动，如城市化推进、土地资产升值、银行吸储扩张等，遗憾的是，鲜有文献触及地方政府秉持的中央救助预期。“救助预期”内生于央地分权框架中的制度设计，分税制改革后，至少两项激励制度影响了地方政府的举债融资决策(周飞舟，2012)：一是以“财权上移、事权下放”为特征的财政激励，引导地方政府拓宽表外财源、填补预算缺口，这类激励为发展中国家所共有；二是以地方官员晋升考评机制为核心的政治激励，引导地方政府将表外融资优先投放到经济性支出领域，这是发展中的大国在单一制背景下推行的个性化激励。Daniel & Jeffery(1997)、Talvi & Carlos(2000)的研究证实，发展中国家的预算报表仅能部分反映地方政府的举债融资规模，大量财政赤字被转换为隐性负债，游离于预算监管体系之外。举债融资模式的隐性化松弛了财经纪律约束，在匈牙利、俄罗斯和印度，地方政府往往违背举债“黄金法则”，以债务融资弥补经常性赤字，期待未来资不抵债时中央政府给予专项救助(刘琍琍，2011)，但这种做法有损经济增长的内生基础，举债融资是不可持续的。中国则不然，在财政激励之余，中央政府还在分权治理框架中植入了政治激励，根据官员任职期间的经济业绩决定晋升人选。这项制度安排即使地方官员面临预算外“搞建设、谋发展”的严峻筹资压力，同时也使地方政府秉持的救助预期更趋多样化。 本文试图证明，中国在政府层级架构中内嵌的官员晋升考评机制，引导地方政府举债融资努力遵循“黄金法则”，与财政激励一道形成以“加力”为特征的传统大国治理模式。传统模式诱发了以公共池分享成本、谋求救助为目标的策略性举债，导致地方政府资产负债期限错配、偿债压力布局失衡，这是决策层应对风险冲击时尤需注意的方面；但反过来说，以债务置换方式控制流动性风险，恰能彰显单一制背景下的大国优势。本文进而认为，以债务置换为契机，引导地方政府举债融资从“加力”向“增效”方向转变，当能克服传统模式缺陷，塑造后危机时代地方政府举债融资的大国治理之道。 二、基于全球治理经验的大国理论模型 1.基本模型设定 本文利用一个央地互动博弈模型，论证在中央政府为地方政府举债融资提供隐性担保的大国制度环境中，地方政府秉持的中央救助预期对其举债融资的影响。考虑包含一个中央政府和m个地方政府的分权架构，两类政府在跨越两期的动态模型中序贯博弈，但地方政府作为“斯塔克伯格”领导者率先行动。②需指出的是，地方政府在第一期选择举债融资策略时，将预判中央政府在第二期可能采取的救助策略，预判结果会进入其举债融资决策的约束信息集，这正是本文要重点刻画的“救助预期”影响机制。 (1)地方政府 在任意地区i，代表性消费者消费两类产品：公共产品
和私人产品
，地方政府集中供给公共产品，市场机制分散供给私人产品。地方官员经由任命制程序产生，晋升概率取决于有限任期内的量化政绩。晋升考评使代表性消费者的两类效用对地方官员的职位晋升形成了非对称激励，地方政府决策函数体现了公共品偏好的制度导向，决策函数可表述为：
其中
是i地区第t期获得的中央转移支付，
是第1期地方政府举债融资，r是借贷利率。(2)式经济涵义是，在第1期，地方政府可以举债为公共品供给融资，供给规模取决于本地涵养税收、中央转移支付和地方政府举债融资的组合财力。但举债融资是有成本的，在第2期，地方政府必须清偿第1期债务本息，公共品供给规模限为第2期本地涵养税收和中央转移支付扣除第1期债务本息后的余额。 (2)代表性消费者 在任意时期t，代表性消费者被赋予
单位收入。同地方政府类似，两个时期的消费者面临不同预算约束，分别为：
这两个预算约束条件限制了代表性消费者的私人产品消费规模。其中第1期消费为禀赋收入扣除本地税收
；第2期消费除在禀赋收入中扣除地方税
外，还要扣除中央政府为第2期转移支付课征的中央税
。由此可见，如果中央政府以转移支付的形式提供事后救助资源，救助成本终将由代表性消费者分担，使第2期预算约束紧于第1期约束。 (3)中央政府 延续经典文献的分析思路(Carlsen，1998)，中央政府征税筹集第2期转移支付，第1期转移支付是地方政府获得的免费资源。中央决策目标是所有地区的一个线性加权函数：
其中
是中央政府赋予地区i的救助权重。权重值越高，一旦地区i陷入偿债困境，中央政府越倾向对其提供事后救助。但中央政府提供的救助资源总量，约束于从所有地区分散征缴的中央税：
其中
是地区i的总人口。④由于中央救助成本分散到所有地区，任意地区获取中央事后救助，除自身承担部分救助成本外，其余成本是从其他地区分散征税筹集的。这使中央转移支付成为一种“公共池”资源，如果所有地区都以策略性举债主动谋求中央事后救助，将引发对“公共池”资源的过度攫取，导致地方政府债务规模快速膨胀。 2.地方政府秉持的中央救助预期 我们以“逆向归纳法”求解这个博弈模型，首先推导中央政府的最优事后救助决策。推导结果将型塑地方政府的救助预期，地方政府据以判断自身陷入偿债困境后，可以争取到多大规模的中央救助，进而在综合各种信息的基础上计算举债融资决策。中央政府的事后救助决策问题可表述为：
在三项预算约束条件下，求解中央政府的事后救助决策问题，每个地区都可计算得到适用于自身的分散最优解。不难得到中央政府对任意地区i的事后救助应符合如下规则：
其中
。最优救助资源配置条件是指，中央事后救助对任意地区贡献的公共产品边际效用，都应等于所有地区共同承担的边际税收成本，税收成本体现为私人产品消费边际效用的削减。结合各地区分散最优解，可得中央政府的最优救助资源配置条件，其内部解应使各地区人均公共产品的边际效用均等分配，即：
将地方政府的预算约束条件和中央政府转移支付的规模约束代入(8)式，可得第2期中央政府最优转移支付应满足如下条件：
基于(10)式考虑两类情形：一是中央政府对地区i的权重赋值
为0，即地区i没有列入中央政府的救助名单；二是地方政府的效用权衡指数
赋值为0，即公共品效用没有进入地方政府的决策函数。在这两类假设下，
，经济涵义是地方政府预期中央政府将不会提供任何事后救助，其举债融资将面临完全硬化的预算约束。严格来说，目前全球仅美国、瑞士、加拿大实施这类彻底的分权体制，其余国家均存在或多或少的政府预算软约束(Rodden，2006)。在预算软约束条件下，中央权重赋值
及地方权衡指数
大于0，地方政府预期中央政府将按(10)式配置事后救助资源，使中央目标函数臻于最优。通过对(10)式做不同视角的比较静态分析，我们可以分解救助预期的理论影响因素，形成以下核心命题。 命题一：在纵向层级架构中植入的政治激励，无形中建构了一种“隐性保险”机制，使更加倚重表外举债凸显政绩的地区，预期能够争取到的中央事后救助力度更大。
既有研究认为，中国地方政府举债融资形成了一种“中央政府为主导、地方政府为主体”的隐性担保体系(卢文鹏、尹晨，2004；郭玉清，2011)，使地方政府不惮陷入流动性困境，命题一为上述观点提供了理论依据。由于公共品偏倚的效用权衡指数引发举债融资决策扭曲，地方政府根据其他地区的举债融资规模判断其效用权衡指数，将诱发地区间以谋求救助为目标的举债融资竞争。⑤中央政府为地方政府的表外举债竞争提供隐性保险，可以使晋升考评机制更顺畅地沿着纵向层级架构贯彻到基层政府，在“增长导向”的大国发展战略中，这是一种极富管理效率的制度安排。但隐性保险机制的存在，也使地方政府举债融资竞争更趋多样化，其驱动机制不仅在于凸显政绩、提高晋升概率，还在于谋求救助、攫取免费资源。 尽管传统晋升考评机制降低了地方政府内控风险的努力，但鲜有文献注意到，政治激励将地方政府的举债融资努力有效导向了“黄金法则”。道理在于，如果地方政府以举债贴补经常性赤字，纯消耗性质的举债支出使公共服务供给成本过高，无益于地方官员的政绩评定；若地方官员以债务融资过度支持福利性支出，甚至可能在激烈的绩效竞争中末位淘汰，失去政治晋升前景。因此我们观察到，尽管举债渠道同样是隐性的，但中国的地方政府却更热衷市政建设，积累了大量具有中长期回报潜质的公共资产。从践行“黄金法则”视角观察，这种以“增长导向”抑制“福利导向”的制度安排，有利于维系举债融资的可持续性。 命题二：对于相同规模的举债融资，相对于高人口地区，低人口地区预期能够获得更多的中央事后救助资源，从而具有更强烈的举债融资偏好。
人口规模对救助预期的影响，最早现于Wildasin(1997)提出的“大而不倒”(too big to fail)假说。这种观点认为，当债务危机发生时，高人口地区更容易争取事后救助，否则债务危机波及范围过广，将带来中央政府难以承受的外部性成本。但这种理论忽略了与人口规模相关的征税成本。命题二的涵义是，中央政府并不能免费提供救助，其救助资源来自从各地分散征缴的中央税。如果各地区的中央税率是无差异的，人口规模越多的地区，承担的救助成本份额越高，从而低人口地区更能从中央政府主导的财力转移中获益。Hagen et al.(2000)针对OECD国家的典型案例研究，证实“成本分担”理论比“大而不倒”假说更具解释力。作为发展中的大国，中国地域广袤，人口分布高度离散化，以“成本分担”理论解释救助预期的跨域差异，当更具备理论成立的现实基础。 命题三：地方政府对中央政府的事后救助预期，还取决于中央政府是否具有实施救助的能力，以及相对其他地区来说，是否更倾向于对本地提供救助。 救助能力取决于中央政府可提供事后救助的财力资源，以及在分配救助资源时具有多少斟酌裁量权。对特定地区来说，如果中央政府对其转移支付仅按客观公式法划拨，没有预留任何救助空间，这种情形类似于将救助权重
赋值为0，地方政府势将面临硬预算约束。反之，中央政府对转移支付财力保留的裁量权越大，地方政府预期中央越有能力实施事后救助，这个理论命题已经在针对德国(Seitz，2000)、西班牙(Pilar，2006)等国家的经验研究中得到证实。 在中央政府具备救助能力的基础上，地方政府的合理预期是，本地在中央救助名单中排序越靠前，未来陷入危机时得到的救助资源越多。由(10)式得，对任意地区i，当
。可救助资源的区域配置状况，塑造了地方政府对救助排序的基本判断，但近期研究又从外部性压力视角提出两类新观点。第一批文献可称为“大而不倒”理论的扩展版本，即中央政府对债务危机的外部性考量，并不是基于人口规模，而是基于地方政府提供的公共服务类型(
& King，2006；Bordignon & Turati，2009)。如果地方政府承担了教育、医疗、社会保障等“敏感性”公共服务的主要支出责任，为避免地方政府陷入危机后降低公共服务的供给质量，将危机成本转嫁给社会公众，中央政府将提高救助力度。第二批文献被称为“特殊而不倒”理论。这种观点认为，中央政府更倾向救助具有典型政治、经济、文化属性的地区(Singh & Plekhanov，2005；Aidt et al.，2011)，若这类地区政府破产，会连带提高其他地区的举债成本，甚至拖累主权债信评级。上述信息反馈到地方政府，若地方政府判断其支出责任或区位属性将高企外部性成本，会进一步强化举债融资偏好。 3.救助预期对举债融资的激励效应 接下来思考，一个秉持中央事后救助预期且率先行动的地方政府，应采取什么样的举债融资决策。在中央为地方提供隐性担保的分权架构中，中央政府随时可能更改政绩标准或救助倾向。这意味着，即便地方政府可以基于(6)—(10)式做理性计算，也只能是在可控信息集的基础上，对救助结果做出有限理性判断。其举债决策问题可表述为：
其中Ω代表地方政府决策时点掌控的信息集。有限信息使地方政府的举债融资决策成为一个条件最优化问题，其决策效率取决于地方政府的信息搜集和处理能力。在(11)式列出的四项预算约束条件下求解这个条件最优化问题，可得如下一阶条件：
在(13)式中，公共品供给的边际替代率定义为两期公共品边际效用比，是时间偏好率ρ、两期效用权衡指数比
及调整后机会成本的乘积。边际替代率越小，第1期公共品供给的相对价格越低，地方政府越倾向于将公共品供给责任前移到第1期。供给责任前移，进一步凸显纵向失衡背景下的收支错配矛盾，地方政府需要不断扩展表外财源填补收支缺口，而这正是在大国分权治理框架中，地方政府持续“加力”举债融资的重要制度诱因。 命题四：若地方政府判断晋升考评机制行将转变，公共投资权重即将弱化，地方政府将变更融资策略、加速举债进程，这是地方政府应对政策周期的一种前瞻性反映。 在(13)式中，地方政府两期公共品供给边际替代率的一项影响因素是两期效用权衡指数比
，其中效用权衡指数反映的是在晋升考评机制中，政府公共投资的量化权重。在第1期举债融资时点，地方政府要预判第2期政绩考评标准是否变化。假如中央政府密集出台的政策措施兆示，中央政府将调整公共投资权重，遏制地方政府举债规模过快膨胀，模型参数即反映为第2期效用权衡指数
相对第1期指数
大幅下滑。由于预期边际替代率下降，地方政府将加快举债融资进度，赶在新的政绩标准确定前凸显政绩。应注意的是，政绩标准调整对地方政府举债融资的影响是独立于救助预期的，无论是否存在救助预期，举债融资都将表现出政绩标准牵引的周期性波动，直至评价体系重新企稳为止。 命题五：当地方政府预期得不到中央政府的任何事后救助时，硬预算约束的地方政府将选择审慎举债策略，中央政府需治理“惰政”问题。 在(13)式中，当
，即中央政府明确救助规则、地方政府预期得不到任何事后救助时，边际替代率简化为
。若政绩评价标准和时间偏好率稳定，第1期举债融资成本累积到第2期，将由地方政府自行承担。在这种情形下，预算约束完全硬化，地方政府无法通过“公共池”转嫁成本，必须在事前谨慎遴选举债融资项目，否则一旦投资失败，危机成本只能通过压缩支出、削减福利甚至变现资产的极端方式予以自担。 尽管硬预算约束与地方政府内控风险激励相容，但Besfamille & Lockwood(2008)指出，发展中国家执行这类彻底分权体制将导致公共投资过度萎缩，难以达到社会最优。地方政府为避免危机成本“内部化”，势将在项目甄别上投入过度努力，主动拒绝那些短期偿债压力密集、中长期社会回报率高的举债项目。在中央政府看来，地方政府以避险为目的削减投资，不啻“不求有功、但求无过”的“惰政”行为，背离了发展经济的战略导向。惰政问题早有先例。2000年，“金砖国家”巴西密集出台法律，硬化预算约束，导致很多地区陷入“去杠杆化”与“修复资产负债表”两难的困境(Rodden et al.，2003)。这对构建后危机时代地方政府举债融资的新型大国治理机制来说，警示意义是明显的，即中国应采取渐进而非严厉的方式去杠杆，在控风险的同时保留适度流动性和激励政策的调整空间。 命题六：当地方政府预期能够得到中央事后救助时，预算软约束激励地方政府通过“公共池”转嫁成本，中央政府需治理“卸责”问题。 正如(13)式所示，“调整后机会成本”由正常机会成本、自担救助成本和“公共池”资源组成，其中正常机会成本反映市场借贷成本，第1期发生的每单位举债，到第2期需偿还的本息和为(1+r)；但当地方政府预期能够获得中央事后救助时，扣除自身承担的税制成本，地方政府仍将免费获得“公共池”资源。将“公共池”资源同地方政府承担的救助成本合并，接受救助地区的举债机会成本共计降低
，从而“公共池”扭曲了两期公共品比价，降低了第1期公共品的供给成本。 与“惰政”问题相反，“公共池”效应诱发的是“卸责”问题。这种情形下，地方政府的表现是主动降低融资门槛、前移举债规划，试图将偿债责任通过“公共池”推卸给其他地区。“惰政”问题影响投资规模，“卸责”问题影响投资效率。预期举债成本可由其他地区分担，地方政府将松懈项目甄别努力，主动释放低效投资；当所有地区都存在卸责心理时，个体理性与社会理性冲突加剧，中央救助资源势难协调各地密集到来的偿债压力。在曾深陷债务危机的拉美诸国，甚至西班牙、意大利等西欧高收入国家，可以观察到大量地方政府“卸责”举债导致投资低效、风险凝聚的案例(Hagen et al.，2000)，这类道德风险问题，恰是由地方政府秉持的救助预期所诱发的。 通过在全球治理经验中植入政治激励，图1刻画了救助预期对地方政府举债融资的影响机制。理论分析表明，中央政府彻底分权或隐性担保，会激励地方政府采取截然相反的举债策略，进而通过“惰政”或“卸责”的政治表现，将治理压力转抛给中央政府。对中国这样一个发展中大国来说，“加力”型举债融资模式主要沿右侧路径演化，但其“公共池”效应表现出哪些特征、新型大国治理机制如何构建，尚需进一步经验观察提供决策依据。
图1 救助预期对地方政府举债融资的激励机制及治理问题 三、实证框架设计 1.计量模型设定 理论分析表明，在一个隐性担保的任命制分权架构中，地方政府秉持的事后救助预期受到晋升考评压力、成本自担份额、中央救助倾向的影响，这三类影响因素交织于一体，分别从竞争对手、禀赋条件、顶层设计等维度塑造地方政府的救助预期。为实证观察传统大国治理模式取得的绩效和暴露的问题，本文设计如下计量模型：
在技术层面，鉴于空间滞后模型(14)—(15)的空间滞后项在举债融资策略的空间反馈中成为内生变量，我们按照Das et al.(2003)的建议选择极大似然估计法处理内生性问题，并观察随机误差项是否存在空间自相关。如果因变量和随机误差项的空间自相关都不能被拒绝，改以空间自相关模型进行估计，⑥但也会观察两类模型估计结果的稳健性。 2.指标与数据说明 在救助预期变量组中，空间滞后项主要用地表距离权重矩阵进行空间加权，并做行标准化处理。按照惯例，地表距离权重是省会城市两两地表距离的倒数，数据取自“谷地地理信息系统”(Goody GIS)。在“中央救助倾向”方面，本文重点比较三类中央转移支付：激励性、均衡性、裁量性转移支付，其中激励性转移支付是中央对省税收返还扣减地方上解中央支出；均衡性转移支付包括“体制补助”和“一般性转移支付”，旨在促进公共服务均等化；其余划归中央政府具有斟酌裁量权的“裁量性转移支付”。控制变量组包含的指标有：“债权方预算软约束”(财政存款/金融机构吸储总量)、“城市化率”(城镇人口/省区总人口)、“财政自给率”(公共预算收入/公共预算支出)、“土地融资反腐”(土地违法案件查处结案数/土地出让金)以及2009、2012年两个时间虚拟变量，数据根据历年《地方财政统计资料》、《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》整理。在因变量方面，本文对分省债务余额做谨慎估算，数据取自审计署总第“104”和“174号”审计公告、各省政府性债务审计公告、万得资讯金融终端(WFT)。2003-2012年间，我们在万得资讯最多追踪到453家地方政府融资平台的资产与负债余额，但历年可查融资平台数目有所变化。基于2012年各省陆续审计公布的政府性债务余额，做时间维度的逆向推算，具体分两步：
(16)式右端，D代表负债，A代表资产，P、C、M分别代表省级、市级、县级融资平台，n是融资平台数目，下标i、t、j分别代表省份、年份和融资平台。经多维加权后，
是统一折算到省级的可比债务余额。(17)式中，
是审计署总第“166”号公告公布的地方政府性债务总余额，
是按(16)式测算的可比债务余额增长率。估算程序的统计涵义是，若分省估算余额总量同审计署数据的误差控制在0.5%以内，估算额不再调整；否则将以审计署公布数据作为总量约束，结构调整分省数据。这套估算程序能够解决两个统计问题：一是2003-2007年审计署公布的是“年均增长率”，而非“年度增长率”，微幅放松误差约束能够反映数据缺失年份的债务波动；二是审计署2012年以前公布的数据没有涵盖“乡镇债务”，估算程序可以弥补这一缺陷，使分省数据进一步具备时间维度的可比性。 四、计量分析与讨论 1.初步计量分析 我们首先基于模型(14)，利用2003-2012年份省数据检验中国地方政府举债融资的激励机制，横截面样本剔除了数据不全的西藏自治区。表1第(1)—(3)列依次引入激励性、均衡性、裁量性转移支付，列示了空间滞后模型(SAR)的计量结果。鉴于随机误差项存在空间自相关，第(4)—(6)列改以空间自相关模型(SAC)进行估计，但结果依然稳健。
计量结果表明，在新《预算法》颁布以前，地方政府举债融资的“加力”型大国治理模式凸显出“公共池”效应的典型特征，救助预期变量显著影响了地方政府的举债融资进程。按照空间自相关模型的回归结果，其他省区举债融资的空间加权增速每提高1个百分点，带动本省举债融资增速提高约0.6个百分点。这种空间反馈机制的形成，固然是由于地方官员要靠举债竞争凸显绩效、提高政治晋升概率，更重要的一点是，中央政府为举债竞争提供了隐性保险，使地方官员无需顾忌举债融资隐含的风险成本，甚至形成了一种越加力举债越能谋求事后救助的群体共识。“救助成本自担份额预期”指标的回归系数表明，人口规模对地方政府举债融资的影响是负向的，省份人口比重每提高1个百分点，人均负债增长减缓约0.1个百分点。由此人口大省在权衡举债融资策略时，并不认为自身在外部性影响方面能够争取到救助优势，反而预期在分担事后救助成本方面具有难以转嫁的税基劣势。 在“中央救助倾向”方面，Khemani(2003)认为如果中央政府在财力分配公式中考虑风险预控因素，非裁量性转移支付会强化地方政府的事后救助预期，但这类观点没有得到中国经验证据的支持。根据计量结果，在各类模型中，激励性、均衡性转移支付对地方政府举债融资的影响都不显著，原因是地方政府并不确信中央政府可以修改非裁量性转移支付的固定分配规则，使事后财力配置向危机地区倾斜，这类似于中央政府没有救助能力，或救助权重φ[，i]赋值为0的情形。⑦反观人均裁量性转移支付，本省相对全国比重每提高1个百分点，人均负债增长提高约0.1个百分点。分税制改革后，中央裁量性转移支付处理了大量重大紧急事件，如援助社会治安、企稳商业周期、安置下岗人员等(黄佩华、迪帕克，2003)。裁量性支付发挥的事后处置功能，强化了地方政府的救助能力判断，而其结构安排的灵活性更可为救助政策提供事后调整空间。由此地方政府对中央救助能力及救助排序的有限理性判断，主要围绕裁量性转移支付展开，这使举债融资决策体现出可识别的体制惯性特征。 如果说“公共池”效应诱导的三类救助预期，为“加力”型地方政府举债融资的大国治理模式提供了需求层面的解释，尚待解决的问题是，地方政府通过公共池转嫁成本的卸责举债需求是何以实现的？观察融资方式，中国具备发展中国家的共性基础。在控制变量中，“土地融资反腐”的负系数非常稳健，说明一旦严查土地批租贪腐行为，地方政府举债融资力度即随土地预期收益的下滑而显著减弱，因此纵向财政失衡诱导的土地杠杆融资模式在中国同样突出。但中国传统举债模式也体现出很多个性化特征。在争取银行贷款时，地方政府在人事控制之余，还以存款权置换贷款权(Huang，1996；黄佩华、迪帕克，2003)。“债权方预算软约束”稳健的正值系数表明，财政存款占比越高的地区，地方政府干预信贷的话语权越强，金融机构越倾向提供增信支持。从资金投向看，“城市化率”每提高1个百分点，人均负债增速提高约2.7个百分点，因此尽管借贷双方都是预算软约束的，但中国政府举债融资却具有典型的“建设债”特征，形成了大量有中长期回报潜质的公共资产；增长而非福利导向的政治激励，进一步将地方官员的任职努力导向市政建设，成为同快速城市化高效兼容的制度设计。此外，2009年、2012年时间虚拟变量的回归结果，说明地方政府举债融资确实存在针对政绩评定标准的前瞻性反映。2009年举债融资加速，是由于“4万亿刺激计划”鼓励地方政府拓宽融资渠道，降低了政策准入门槛。其后，为控制隐性风险，中国全面铺开政府性债务审计，各省被要求清理整顿平台债，兆示政绩标准行将转变。但在紧缩背景下，2012年系数反比2009年系数提高1.6倍，原因是地方政府发展出更隐蔽的影子银行融资渠道，配合地方官员赶在新政推出之前凸显任职绩效、赢取晋升优势，这为前文的命题四提供了经验证据。 2.稳健性检验 为检验回归结论的稳健性，我们以其他空间权重矩阵替代地表距离权重矩阵，观察竞争对手的选择是否影响实证结果。⑧替代矩阵有二：一是公路距离权重矩阵，公路距离取省会城市间的最短公路里程；二是经济距离权重矩阵，经济距离是样本期任意两省i和j人均GDP算术均值的量差
。计量结果表明，无论选取哪类空间权重矩阵，晋升考评压力及隐性担保机制诱发的举债竞争互动模式、救助成本预期自担份额对举债融资的抑制效应、裁量性转移支付配置格局主导的中央救助倾向预期均非常稳健。但进一步观察，经济距离权重矩阵的空间互动强度弱于地表距离或公路距离权重矩阵，原因可能是大国地方政府举债融资的渠道、投向、规模、成效等信息更容易渗透到周边地区，激励邻域省区之间在相互参照和学习中强化竞争力度。其他控制变量的回归系数均未见异常变化。 3.扩展框架的计量分析 前文述及，两类外部性特征可能影响中央救助倾向预期，即地方政府承担的“敏感性”支出份额或具有的政治、经济、文化属性。针对扩展后的计量模型(15)，我们设计两组外部性特征指标，检验两类外部性压力观点是否适于中国。第一组外部性特征是地方政府承担的“基本公共服务”支出责任比重，即“省份人均支出/全国人均支出”，支出责任类型包括教育、科技、医疗、社保。第二组外部性特征是关于地区属性的虚拟变量，包括“是否西部省区”、“是否直辖市”、“是否少数民族自治区”。计量结果(SAC)列于表2。 第(7)—(10)列表明，无论引入哪类基本公共服务，交互项系数都不显著，说明基本公共服务的支出份额并未强化中央救助倾向预期。原因可能是在晋升考评机制中，基本公共服务供给的量化权重弱于市政设施建设；换言之，在一个“增长”而非“福利”导向的制度架构中，长贴现期公共品未必是“敏感”的，地方政府并不认为这部分被动承接的事权能够形成倒逼压力。但反过来说，这样的制度设计也使中国免于落入希腊、葡萄牙等欧债危机国家的福利陷阱。我们继续以少数民族自治区、直辖市、西部省区三个虚拟变量的交互项，观察文化习俗、行政职能、经济差距等外部性特征是否导致了救助倾向预期的地域分野。第(11)—(13)列表明，直辖市与否对救助倾向预期并不重要，外部性影响主要体现在经济、民族属性方面。西部省区交互项系数显著为正，说明落后地区基于中央缓解区域差距的战略意图，预期举债融资能够得到更多隐性担保。同西部交互项相比，自治区交互项系数量值逼近、符号相反，两者恰好是互为镜像的。经查询，在中央均衡性转移支付中含有一块对少数民族自治区的定向补助，结合本文计量结果形成的制度含义是，固化转移支付配置规则有利于减弱地方政府的救助倾向预期。 4.延伸性讨论 本文分析结论可为当前地方政府偿债压力的地区格局提供理论层面的解释。一方面，西部人口规模偏低，利于通过“公共池”分享成本；另一方面，在增长中兼顾平衡的大国发展战略，使落后地区持有更强烈的中央救助倾向，不惮大量运用信用杠杆。在供给侧，隐性契约松弛了债权方预算约束，财力孱弱地区借由行政力量争取信贷资源，可维持举债融资持续“加力”，但也导致部分地区资产负债表过快膨胀，资产负债期限错配严重。当密集偿债期到来时，如果高危地区率先陷入偿付困境，势将连带损害商业银行的资产负债表，将流动性风险传递到金融领域，这是决策层需着力防范的风险点。但着眼中长期，发展中的大国有能力控制这类“成长的烦恼”。既然风险集中在期限错配层面，通过债务置换缓释风险，理由有四：其一，债务置换并非事后救助，仅后移而非消除了地方政府的偿债责任，地方预算约束逐步硬化；其二，债券融资替代银行贷款，资产负债期限结构趋于匹配，地方政府安排偿债财源和投资进度更加灵活；其三，置换出的流动性避免了过度“去杠杆化”的弊端，即银行资产负债表受损、政府资产负债表衰退，陷入政策两难境地；其四，存量债务由表外移至表内，扭转中央政府信息劣势，有助未来债务监管和问责机制落地。
进一步观察，后危机时代整固地方政府资产负债表，必然要求增进效率。根据本文研究，“加力”型模式同地方政府内控风险激励不相容，关键在于低效投资可预期由“公共池”转嫁成本，卸责心理使地方政府制定举债融资决策时剔除了效率因素的考量。然而，策略性举债中隐含的低效政绩投资并不能期由债务置换解除风险，这部分投资无力贡献持续利润流或涵养中长期税基(郭玉清，2011)，却加剧了资产负债期限错配的矛盾冲突。作为新的博弈规则，中央明确释放不救助信号、剥离政策性融资，敦促地方调整收支计划、推进公私合营，类似举措都带有强烈的“增效”导向。这种从“量”到“质”的大国治理理念的转变，统一于经济新常态的转型政策实践，具有新兴经济体应对地方债风险冲击的一般制度涵义。 五、结论性评论 本文在纵向分权架构中植入政治激励，构建一个中央政府为地方政府举债融资提供隐性担保的大国央地互动博弈模型，发现传统“加力”型举债融资模式隐含着三类可分离的救助预期：晋升考评压力、成本自担份额和中央救助倾向。这三类救助预期相互交织，激励地方政府借由中央事后救助发挥的“公共池”效应卸责举债，诱发了当前偿债压力的区域失衡局面。分省经验研究稳健支持了本文提出的理论假说，进而发现，中国所具有的新兴市场国家的共性基础和大国相对独特的融资环境，为持续膨胀的举债融资需求创造了条件，但增长而非福利导向的制度设计使地方政府举债融资努力遵循“黄金法则”，债务类型体现出典型的“市政建设债”特征。传统模式暴露的问题是，银行借贷为主的举债方式导致债权人过度集中，政府资产负债期限严重错配，土地杠杆融资模式不可持续；而“公共池”效应诱导的策略性举债进一步加剧流动性冲突，需要大国政府一方面通过债务置换缓释风险，另一方面抑制传统模式过度释放的低效投资，使偿债期限与公共投资项目贡献的收益流动态匹配。 针对传统“加力”型举债融资模式的风险点，中国政府密集施策，一个新的以“增效”为特征的大国治理模式蔚然成型。与很多深陷主权危机的国家不同，中国外债负担率极低，政府资产负债表整体健康(李扬、张晓晶，2015)，中央政府有宽裕的战略纵深将风险内控在个别地区。中国的高储蓄率具备债权人分散化的承接基础，单一制政体避免了高昂的政治协商成本和个别债权人对重组方案的“钳制问题”，彰显流动性风险管控的大国优势。根据本文研究，地方政府发债融资权放开后，资本市场替代商业银行过滤扭曲授信，中央政府的角色应从隐性博弈参与人退化为显性规则制定者，使转移支付职能回归基本公共服务均等化，而非地区间卸责避险的公共池。进一步的政策启示是，在增效窗口期，地方政府杠杆率得以抑制，中央政府仍有加杠杆空间。从地方到中央“移杠杆”，体现出事权统筹上收、地方财权事权更趋匹配的政策内涵，同时也将基础设施融资范围进一步扩展到外部性和区域一体化领域。由此本文的分析可视为一项基础性工作，在大国治理模式从“加力”向“增效”转化的过程中，央地事权边界如何渐进调整、中央政府应保留多少斟酌裁量权、各级政府举债融资规模如何协调等问题，都将成为具有战略意义的深入研究方向。 作者感谢郭庆旺、梁琪、E.Ahmad(英国伦敦政治经济学院)、满燕云、张晏、S.Rosefielde(美国北卡罗来纳州立大学)、周立群、谢思全、张自斌、曲兆鹏、刘鼎铭、连洪泉的建设性修改评议以及两位匿名审稿人的宝贵意见，当然文责自负。 ①详见《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国发2014年第43号文件。 ②本文构建的大国央地博弈模型的决策程序是：在第1期，地方政府率先完成征税和举债融资决策，任意地区将其他地区的融资决策视为给定条件；在第2期，中央和地方政府同时行动，地方政府分散决定征税决策，中央政府集中配置转移支付资源，对地方政府提供事后救助。 ③效用权衡指数反映政治激励对地方政府决策的扭曲程度。具体来说，当
=1时，任意期公共产品和私人产品效用对地方官员晋升概率的贡献是无差异的；当
＞1时，地方官员更偏好以公共支出凸显政绩、提高政治晋升概率，形成政府偏好对公众偏好的“偏好替代”，效用权衡指数值越高，反映职位晋升的非对称激励效应越强烈。在一个中央为地方政府举债融资提供隐性担保的任命制大国分权架构中，本文主要考虑后一类情形。 ④为简化模型，本文没有考虑两个时期地区人口规模的变化，但引入反映人口规模变化的模型参数并没有提供更丰富的理论洞见。 ⑤限于篇幅，正文省略了效用权衡指数导致举债融资决策扭曲，以及地方政府基于举债融资规模预判其他地区效用权衡指数的理论推导过程，如有需要可向作者索取。 ⑥空间自相关模型对空间滞后模型随机误差项的自相关一般做如下设定：
，其中V通常选择与W一致的空间权重矩阵，λ是空间自相关系数，
服从古典正态分布，其优势是考虑了空间滞后模型省略的解释变量可能存在的空间依赖性。 ⑦根据《地方财政统计资料》(2009)，中央政府在均衡性转移支付中考虑了偿债能力的区域平衡因素，但规模极低。2009年，中央政府拨付各省的均衡性转移支付共8201.3亿元，其中用于“化解债务”的补助性拨款49.78亿元，占比仅为0.6%，不足以影响地方政府的救助预期。 ⑧限于篇幅，正文省略了救助预期影响机制的稳健性检验结果，如有需要可向作者索取。
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