摘要：本文提出了东莞“三旧”改造的必要性及存在问题，并结合东莞当前提出的以“三旧改造单元”为基本单位的创新改造模式，通过黄旗南2号改造单元这一实例作详解和分析，归纳规划策略及创新点，总结经验及成效，以期为同类更新项目提供思路及经验。
关键词：城市更新；“三旧”改造；连片更新；整体统筹
1 引言
广东省作为改革开放先行地，多年来的高速发展对建设用地的粗放使用和快速消耗，导致当前土地供需矛盾尤为突出，增量土地资源严重短缺。为破解土地资源困局，广东省于2009年贯彻《国务院关于促进节约集约用地的通知》，出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，标志着“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造在广东省正式推开。
2 东莞“三旧”改造的现状及问题
东莞市是最为积极推进“三旧”改造的城市之一。截至2014年，东莞市的建设用地规模为1176平方公里，占国土面积总用地的47.7%，远超30%的国际共识警戒值。这意味着东莞已不存在大规模拓展建设用地的空间，通过“三旧”改造释放存量土地资源，提升土地效益是东莞的必然选择。
在2009-2011年“三旧”改造政策“三年有效”期间，东莞为抢抓政策机遇，全面放松三旧改造管控，一方面缺乏统筹谋划，导致改造项目分布零散；另一方面政策导向不明，市场向“工改居”、“工改商”集中，对产业空间产生冲击，亦导致只见小区不见公共设施的现象。
2013年，国土资源部同意广东省“三旧”政策调整为长期有效,“三旧”改造走向常态化管控。在此背景下，东莞要求检讨修正管控体系，于2014年颁布《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案(简称“管理方案”）》，围绕市委市政府“政府主导、规划管控、成片改造，计划实施“的改造方针，让“三旧”改造更为规范化和制度化。同时提出包括黄旗南在内的五个连片改造试点区，希望通过试点规划编制与政策检讨同步开展，探索建立“三旧”改造常态化管理机制。
3 项目实践
3.1 项目背景
黄旗南2号改造单元是承接中央商圈延伸、联系主城区与松山湖的重要纽带，也是轨道R1线与莞惠城际的汇集枢纽。单元范围北至鸿福东路、南至荔园南路、西邻新源路、东临莞长路，面积173.78公顷。
现状多旧村、工业厂房，且权属复杂，整体改造拆迁难度大。周边地区从2000年左右开始陆续开发成若干居住小区，生活氛围初现。上位规划中，改造单元承担东城南片公共服务中心的职能，但在原规划中考虑的为小区服务的文娱、体育等设施却没有同步建设，造成片区公共设施欠账较多。
3.2 规划思路
结合相关条件分析，提出片区功能定位：黄旗山南居住板块的重要组成部分、多元复合的成熟社区样板区。
规划编制中重点关注三大问题：
一是结合建设情况，实施分类改造
改造单元分为综合整治、拆除重建、新增用地、现状保留等区域。其中保留的旧锡边村、牛山新村，通过“微改造”方式，增加停车、街心公园等完善基本生活服务配套，提升村居环境；旧厂、部分空心村、建筑质量差的居住用地，通过拆除重建方式优化城市功能、增加服务配套；新增用地则优先安排建设片区公共设施。
二是关注公共设施，以构建宜居社区为改造目标
通过文体、基础教育、休闲商业等多元化的服务设施配套的建设、慢行+公共交通等便利安全的交通体系的构建、中心公园、社区公园、广场、绿廊等宜人环境的打造，为居民提供可达、共享的社区活动场所。
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三是避免挑肥拣瘦，注重公共用地与经营性用地的实施结合
项目分为三期建设，一期用地19.12公顷，犬眠岭旧城旧厂改造地块及旧锡边旧村旧厂地块及小学的建设。二期20.73公顷，主要是洋田沥、金汇工业区、旧锡边国有用地的改造。三期33公顷，飞鹅洞小区、立新旧厂及洋杞坑旧村改造、旧锡边村、洋杞新村、牛山新村的综合整治。改造分期贯彻公共用地与经营性用地的实施结合，保证项目可实施可操作。
3.3 规划创新与特色
1、通过差别化的容积率奖励政策，引导旧村、旧城改造
旧村、旧城、旧厂改造项目区别对待。其中改造单元内涉及的犬眠岭旧城改造以及旧锡边、旧洋杞等旧村改造项目，通过评估拿地成本确定容积率，引导加强对旧村旧城的改造，改造后容积率在3.65-7.0；立新工业区、金汇工业园等旧厂改为居住、商业的改造项目，按公共设施贡献率确定容积率，改造后容积率在3.05-4.75。
2、以捆绑责任保障公共设施实施
为提高公共设施实施，根据“管理方案”，在本次三旧改造单元规划中，明确公共配套与改造项目的捆绑实施关系，包括公共设施的供地主体、建设主体、实施时间、与项目的捆绑关系，将捆绑关系写入法定图则；在土地出让、用地批准书环节落实公共设施实施的捆绑关系，作为出让条件；后续签订《三旧”改造项目实施监管协议》保障公共设施落地，规避以往“吃肉剩骨头”的现象。本次规划的幼儿园、九年一贯制学校、中学、文化用地、体育用地、社区公园、停车场、道路等均与改造的经营性用地建立捆绑关系，由经营性用地的开发主体负责拆除地面建筑后无偿移交政府。
3、加强城市更新的精细化管控
为保障改造效果，加强对整体城市空间和城市开放空间的控制，在 “三旧”改造单元规划中明确莞长路、四环路、新源路等沿线裙楼建筑退界、高层建筑面宽与面宽比、建筑高度控制、开敞空间节点作为刚性控制要素；建筑色彩、材料、步行系统等作为弹性控制要素落实在法定图则中，通过上述要素设计控制实现城市更新的精细化管控。
4、关注多方参与，面向规划实施
“三旧”改造涉及政府、土地权利人、开发主体等多个利益群体，因此建立多方参与规划机制至关重要。本次的“三旧”改造单元规划由政府负责组织编制，全过程中体现公众参与，开发商、土地权利人借助三旧改造规划的平台，表达了利益诉求，使得改造工作从项目准入、开发强度确定、公共设施捆绑、开发模式等多个方面在空间资源及利益调配达到平衡，保证了规划的实施性及可操作性。
3.4 实施成效
1、作为东莞市建立常态化管理机制的实践基础，推动一系列三旧政策的出台
黄旗南片区2号改造单元作为连片改造示范性项目，在探索差异化容积率、改造模式、公共设施捆绑等方面先行一步。通过试点规划与政策制定同步双向反馈，识别出“三旧”规划的工作重点，为全面梳理东莞市“三旧”改造“常态化”管控的政策提供了实践基础。结合本项目的实践反馈，规划局牵头制定了《东莞市城乡规划局“三旧”改造单元前期研究报告指引》、《东莞市城乡规划局“三旧”改造单元编制指引》，市三旧办牵头制定了《东莞市“三旧”改造项目改造方案编制指引》《东莞市“三旧”改造项目实施监管协议》等相关文件。
2、推动片区多个改造项目实施
目前已有明确的开发主体的项目包括犬眠领旧城旧厂和旧锡边旧村旧厂改造项目，分别由东莞市商业中心发展有限公司和东莞市巨基投资发展有限公司开发，且已与村集体签订合作协议，明确拆迁补偿方案。
4 结语
“三旧”改造单元是东莞改造工作中面向各利益主体的重要环节，体现了改造由分散向连片改造、整体发展、功能提升的转变，传递了全过程中项目与公共设施实施的捆绑，突出公共优先以及多方参与，面向规划实施等的技术、制度探索，无疑将成为一次重要的创新实践，最终实现破解土地瓶颈、保障健康城市发展的目的。
参考文献
[1]李小军 吕嘉欣 广东“三旧”改造面临的挑战及政策创新研究 现代城市研究 2012（9）63-70
[2]石建业 关于东莞市城市更新（三旧改造）机制的探讨 建筑知识 2016（9）18,62
[3]邹兵 增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对 城市规划学刊 2015（5）12-19
论文作者:张璐
论文发表刊物:《基层建设》2018年第19期
论文发表时间:2018/9/10
标签：东莞市论文; 黄旗论文; 单元论文; 公共设施论文; 东莞论文; 城市论文; 旧城论文; 《基层建设》2018年第19期论文;