印度克拉拉邦教育分权的回顾及其启示，本文主要内容关键词为：印度论文,启示论文,克拉拉论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
位于印度西南端的克拉拉邦，以其促进教育和社会发展的创新举措在国际上被公认为发展的典范。自1996年倡导“全民分权计划运动”以来，该邦在包括教育在内的诸多领域实施了影响深远的分权计划。在分权计划中，地方自治政府被授予管理基础教育的权利，并可依据所授予的权力制定、实施地方教育政策。然而实践证明，该项政策没有带来多大的变化，（注：M.V.Mkundan.（2003a）.Democratic Decentralization and Primary Education：A Comparison of Continuity and Change in Two Districts of Kerala （India）.In：Asia Pacific Education Review 4（1）：pp.27-38.）而更多的却是旧有模式的延续。本文就分权对印度克拉拉邦初等教育的影响进行了细致的考察。本文首先分析了克拉拉邦独特的社会政治、经济和文化环境，然后探讨了分权改革进程中的矛盾和危险性因素，尤其注重分析了官方方案的形成与治理所取得的实效之间的关系。文章开始简要介绍了1996年全民分权计划运动的情况及我们所能预见到的该运动对教育领域产生的影响，并在此基础上分析了该政策在七大领域的责任所产生的影响。鉴于该邦民主分权政治的实施有其潜在的原因，文章最后认为该邦在分权浪潮中有必要重新认识启动和持续教育改革的整个过程。
一、全民分权计划运动与教育部门
1996年以来克拉拉邦在民主分权政策的制定和实施过程中几经反复。分权运动发生在地方政府自治制度（根据1992年宪法中第73、74条修正案）写入宪法之后（地方政府自治制度的宪法化为各具特色的教育治理模式奠定了基础（注：Asian Development Bank （ADB）.（2001）.Education and Develoment in Asia：Trends,Issues,Politics and Strategies,p.110.MANILA,Philippines：Asian Development Bank.）。1993年通过了《地方政府自治法》；1994年又通过了克拉拉邦，《地方自治政府法》；1996年就是我们熟悉的“全民分权计划运动”。有几位学者认为“分权运动”的启动是印度实施的同类分权工程中最引人关注、最具野心的大胆创举。（注：Fung,A.and Wright,E.O.（2002）.Deepening Democracy：Institutional Innovations in Empowered Participatory Goverance，pp.14.Internet Document：http：//www.ssc.wisc.edu/～Wright/DeepDem.pdf.Franke,R.W.,and Chasin，B.H.1997.Power to the Malayalee People.In：Economic and Political Weekly，Nov.29-Dec.5，32（48）：pp.3061-3068.Thomas Issac，T.M.2000.Campaign for Democratic Decentralization in Kerala：An Assessment from the Perspective of Empowered Deliberative Democracy.Internet Document：http：//www,ssc.wisc.edu./-Wright/Isaacpaper.Also see Thomas Isaac，T.M.,and Heller.p.,2001.The Campaign for Democratic Decentralization in Kerala,India.Internet Document：Http： //www.ssc.wise.edn./～wright/Deep.pdf.）关于该邦启动“分权运动”背后的机制和深层次动因不是三言两语就能说清楚的。1996年执政的左翼民主阵线把启动分权计划作为赢得民众支持和增强执政能力的一种手段。自从该计划进入他们的议事日程，政府就给予了大力支持和财政支撑。左翼民主阵线在启动分权运动过程中，政府所采用的原则大多来源于克拉拉邦KSSP（近30年在该邦展露头脚的亲左翼非政府组织（注：Krishnakumar,R.（2003）.Derailing Decentralization.Frontline20（16），Aug.02-15，2003.））的志愿者活动。各种各样的著作（其中大多数实质上都是支持分权计划的）认为该运动彰显了自由，使重心下移，功能明确，具有互补性、统一性和民主参与性，透明度高。作为地方政府全部预算的来源和执政的基本原则，邦政府决定把其年度总预算的35％-40％分给三个层次的地方自治政府。作为半自由的政府部门，邦计划委员会最终由在关键问题上拥有决策权的亲政府人员组成。为了使地方自治政府获得权力，邦计划委员会要求基层地方执政当局在其职责范围内起草五年发展计划。在承认民众需要、承认各地在村议会发展层次存在差异的基础上，分权化是分不同阶段实施的。（注：Thomal Issac，T.M.,and Heller.p.（2001）.The Campaign for Democratic Decentralizationin Kerala,India.Internet Document：http：//www,ssc.wise.edn./～wright/Deep.pdf.Also see Powis B.1999.Bottom-Up Approaches to Decentralization： The People’s Campaign in Kerala.Unpublished Dissertation for Masters Programme I Rural Development.University.of Sussex.，and M.V.Mukundan and Mark,Bray.（2004）.（Ibid）：p.231.）人民代表、政府官员及专家学者在“发展论坛”上讨论报告中详细陈述的行政村在发展过程中出现的问题和面对的挑战。“发展论坛”还提供基本数据、评估结果、各部门的调查报告，这些反过来又有助于各部门的工作人员进行政策酝酿以及最终出台工作计划。村一级的计划就由街区和县、市、区的计划综合而成。对12306所学校（公办、民办公助、民办的小学、初中、高中）的管理责任就由原来行使直接控制权的邦政府转交给不同层级的地方自治政府。邦计划委员会出版了一本教育手册，提出了一个综合的教育规划，（注：State Planning Board.（1998）.Asoothrana Sahayi：Vidhyabhyas Meghala（Handbook for Planning Education Secter）in Malayalam Thiruvananthapuram：State Planning Board and General Education Department.）并为该规划的执行人员提供了培训。尽管这是为了加速分权的进程，但是他们只知道一些与计划的形式及其进展有关的内容，它们的特色项目包括提高教育质量的项目、提高办学条件的项目及其它综合性的项目。
关于该邦自1996年实施分权运动以来在初等教育及其相关领域所发生的变化，2003年笔者进行了全面地比较研究。鉴于人们越来越关注初等教育一些非典型性的情况，笔者的研究包括标准设置、课程设计、教学方法、学生评价、教科书手册的编写和发放、教师招聘、薪水和晋升，以及经费、基础设施建设。2004年至2005年2月在对上述内容进行详细的考察后，笔者发现，即使考虑到分权计划的实施环境具有特殊性，上述项目仍没有取得进展。（注：Hanson,E.Mark.（2001）.Educational,Journal of Educational Administration 38（5）.）作为刺激变革的动力性因素，分权化计划的进展极其糟糕，持中立立场的人所能发现的只有旧有模式的延续。因此，克拉拉邦的实践向我们提出了这样一个问题，即分权化政策能否不断地给社会机构和出资者提供更透明的手段和更有效的机制以应对来自体制内外变化多端的需求。
二、对初等教育控制分权的行为责任分析
本文将以医疗卫生和教育等社会服务行业分权化的改革进程及其绩效的分析框架，对教育分权的几个方面进行分析。（注：Gershberg,Alec Ian.，Decentralization，Recentralization and Performance Accountability：Building an Operationally Useful Framework for Analysis.In：Development Policy Review 16：pp.405-431.）这种分析方式有助于我们理解机构改革，有助于我们对分权化涉及到的特定功能进行分析，还有助于我们理解为取得整体效果，分权化整个过程是如何组织的。本文引言部分涉及到的理论基本上是基于这部分对分权的几个方面的探讨，这部分详细论述了理论付诸实践的过程与它作为一种永久的制度之间进退两难的关系。更重要的是，实践已经证明了克拉拉邦在教育的社会服务传输体制方面分权化改革的责任及其效果。文章又进一步分析了不同方面在行为责任上，进而不同层级政府在职能和责任上的内在联系。
（一）财政方面
谈到财政问题就应考虑如下三个相关的方面：财政收入权、财政支出权、各级政府间的财政转移。1996年克拉拉邦实施分权化运动以来，中央政府、邦政府的财政收入权并没有变化，在税收上没有变化，而支出上只有微小的变化。联邦政府决定继续向邦政府转交财政权。邦政府把其年度总预算中的35％-40％拨给三个层次的下级政府。不管怎样，在没有发展指数可供参照的情况下，按人口向地方政府划投资金的做法还远远不能满足地方发展需要，至少对那些大多数发展落后的地区是如此。（注：Nazeer,M.（1997b）.Plan Campaign Show Tarday Progress.Report Published in The Hindu Daily Newspaper,5：p.10 November,1997.）根据可查到的官方统计数据，实施分权化计划的第一年（1997-1998年），克拉拉邦全邦在教育领域共支出5.59亿印度卢比，其中初等教育共支出3.94亿印度卢比。第二个执行年（1998-1999年）中，分别是5.03亿印度卢比和2.78亿印度卢比。据邦计划委员会报道，（注：State Planning Board.（1998）.p.24 Asoothrana Sahayi：Vidhyabyas Meghala（Handbook for Planning Education Sector） in Malayalam.Thiruvananthapuram：State Planning Board and General Education Department.）1997-1998年间在教育领域中共拨出6.9％的经费用于教育服务。地方自治政府在财政支出方面的权力比1996年以前没有太大变化。因为，他们必须遵循邦计划委员会的指示和规定，优先执行邦政府的计划和项目。
在各级地方政府的管辖权限内，从学前到高中阶段的整个教育领域，只能分得上级拨款总数的30％（其中还要受制于地方官员在实施教育项目方面的偏好），因为上级政府的拨款已指明必须拨给包括健康、文化和饮水在内的整个服务部门。但是，在上下垂直的各级政府体系中，下级政府在约定的期限内必须要得到上级政府的批准后方可执行项目。（注：Nazeer,M.（1997a）.Plan Campaign：Good Start in Kannur.Report Published in The Hindu Daily Newspaper,p.5，7 November,1997.）而这恰好又反过来是地方政府分权化进程的一个障碍。Mathrubhumi发表在Mayalam日报上的文章说，在2000-2002年间，并未给村、县、市、区拨付第四批计划基金，这直接影响了下级街区和行政村计划和实施所有项目。更有甚者，诸如部长之类的行政官员却发表言论谈到邦政府在财政上的集权作用。（注：The Malaylam Daily Newspaper,Mathrubhumi on 29 November 2001，Reported the Statement Made by Revenue Minister K.M.Mani in the Kerala Legistave Assembly which Reads as：“The rural Panchayats have got the power to select projects.But the power to allocate funds for them still exists with the State Government.”The Same Daily Reported on the Same Day Dr.M.A.Kuttappan’s（the then Minister in Charge of the Portfoliofor the Welfare of Backward Communities，Scheduled Casts and Scheduled Tribes）Statement that“the delegated power to utilize the Tribal Supply Fund By the three-tier Panchayats had been taken back from them because，the funds never reaches properly to the tribes through these Panchayats.”）无论是什么原因或什么口实，人们在字里行间都会感到：邦一级的行政当局及技术官僚主义在这一过程中依然占主导地位。克拉拉邦的财政问题让我们对“平等”的概念及他们所说的分权会有所作为的可能性产生质疑。
地方政府在财政支出方面所承担的责任，进一步暗示了政府间的依附性——从经济、政治目标中演化过来的一个概念。这一概念决定了各级政府之间的关系，因为地方政府在提供服务和财政支出方面承担的任务、责任自然要多于财政收入方面的责任。然而，像克拉拉这样面临严峻金融危机的邦，政府间以财政转移的方式所拨的款额已显得严重不足，因而地方自治政府财政入不敷出。在教育上，地方政府主要依赖于邦政府。所以，地方的教育控制和教育财政应该采用独特的形式，应该拥有独立的职责体系。
（二）审计和评估方面
与社会服务相关的审计和评估同公共服务的有效性以及政府对出资者和纳税人的责任所持的态度密切相关。为了弄清资金的花费是否合理，是否达到了预期目标，政府就需要通过审计和评估追踪公共资源的使用情况。
他们监督和评价与服务供给有关的机构的表现，通常有四种审计方式：财政审计、运行审计、项目审计和行为责任审计。（注：See Miskell，J.L.（1991）.Fiscal Administration：Analysis and Application for the Public Sector：pp.39-40.Pacific Grove， CA：Brooks/Cole Publishing.）在克拉拉邦，地方自治政府是以民主选举的方式产生的，是自治独立的政府。也就是说，他们不仅仅是行使邦政府授予的权力，（注：Balan,T.K.（2002）：p.74.Sen Committee Reportum Adhikara Vikenthreemaranavum（The Sen Committee Report and Decentralization of Power）in Malayalam.In：Marxist Samvadam （Democratic Decentralization：The Experience of a Decade，EMS Seminar Special Issue）：pp.73-79.Thiruvananthapuram：AKG Center for Research and Studies.）还拥有财政自由、功能自由、行政管理自由。鉴于克拉拉邦地方政府的特殊情况，邦政府1997年建议分权化委员会实行三类审计：当年审计、行为责任审计、地方基金审计。根据乡村部（克拉拉地方自治政府的一个分支机构）的介绍，行为审计是1997-1998年以来在地方自治政府中实行的兼具行为审计和集体审计功能的新审计体制。实际上地方自治政府在执行中只有极其有限的自由，他们的总体职能、财政自由和行为自由常常是由邦一级的行政当局所决定和规范的。
然而，克拉拉邦地方政府的地方基金审计部、乡村管理部和行为责任审计部（注：See e.g.：Reports Published in the Mathrubhumi Daily Newspaper in Malayalam Dated 13，14，and 25 November，2002，Editorial Report on 30 January,2005 Titled“Thaddesha Padhathiklile Azhimathi Thadayanam”（Take Measures to Stop Corruptions in Local Projects），and Report on 2nd February,2005.）在各邦各个村实施项目的过程中，资金使用经常出现渎职和互相矛盾的现象。另外，并不是每年都对邦内的所有地方政府都进行系统的审计和评估。在Malayala出版的具有全国影响的日报2002年6月3日刊登了这样的内容：在分权计划全面启动的4年（1997-2001年）中，在分权政策影响下，邦政府共转移了380亿印度卢比（每年近100亿，与该邦其他预算相比，这是一笔庞大的开支），其中75％未经审计。根据此报道，70％的行政村不愿意承认关于他们资金实际使用情况的调查报告。克拉拉邦高级法院要求总会计师就地方政府的支出给予适当的监督。该报纸2002年12月8日又发布了一份报告，称政府取消了对左翼民主阵线控制的地方政府的审计（该报告明确表示行政官员们具有赤裸裸的政治裙带关系（注：C.R.Neelakantan.（2004）.in His Article Titled“Janakeeyasoothranam Nilanilkumo”（Will People’s Planning Sustain？） in Malayalam,Pointed out that corruption，nepotism and politicization on the part of LDF was many times larger than the actual complaints raised as regard to the PCDP by ordinary people and opposition parties.（p.26，Col.3），In Mathrubhumi Weekly，Vol.35，Book：85，pp.25-29，2004 Oct.31-Nov.6，）），现今执政的左翼民主阵线内阁只能对拨给地方政府500亿印度卢比中的150亿印度卢比提供审计报告，但是左派政府却在宣传分权计划的全民运动（用他们自己的话说，是异常受欢迎的革命）上，支出了1.1亿印度卢比。事实充分证明，各级政府在资金使用上并没有严格的监督，尽管上级官员早已确知此事，但至今却未采取任何修正性的措施。这种双重标准的姿态使分权运动失去了希望，从而使其发展成为空话。（注：See the Recent Study Made by A.Basheer,（2004），Decentralization and Development in the North Malabar Region During Eighth and Nith Plan.（Ph.D Thesis，Department of Political Science，University of Kerala）.Also the Report on 3 February,2005 in the Mathrubhumi Daily Newspaper （p.10）on This Study Titled：Janakeeyasoothranam Lakshyathil ninu Vyathicchdalichathayi Patanam （People's Planning Deviated from the Objective-A Study） in Malayalam.Also see the Editorial Titled Adanja Manassum Thuranna Lokavaum （Closed mind and Open World） in the Malayala Manorama Daily Newspaper in Malayalam on 4[th] February,2005.）这种断续的迟延的审计使得地方行政官员在决策上固守裙带主义和偏袒作风。到审计报告报暴露在光天化日之下的时候，罪犯有足够的时间逃避责任，经常是行政工作人员受害而决策当局却安然无事。
（三）规则和政策开发方面
下面主要探讨一下负责规则开发、设计、实施、维持和执行的政府及机构。在教育方面（宪法中新增了这方面的条款），国家和邦政府制定教育运行的原则，规定教育的服务水平和教育质量的最低标准。自1996年全民分权计划运动实施以来，对在克拉拉邦1994年《地方自治政府法》中提到的教育发展进度和教育供给，教育总署、克拉拉邦政府发布了政府令，明确提出把哪些慈善机关和社会福利机构、权力、项目移交给地方政府。把初等教育的低级阶段划给行政村管理，把高级阶段划给县、市、区管理，而地方行政当局在管理整个初级教育及监督教育方面犹豫不决，尽管该法令规定得十分具体。（注：Also See,Vijayaanand，S.M.（2001） .Issues Related to Administration Decentralization and Administering of Decentralization：Lesson From the Kerala Experience.Paper presented at the the Workshop on Decentralization Organized by the Institute for Social and Economic Change at Bangalore,India,31[st]May and 1[st]June，2001.）例如，尽管他们有权视察、评估教职员工职责的履行情况，但他们很少因为这方面的内容而去学校视察，其中原因之一是教师联合会的抵制，他们怀疑地方当局的专业知识（在抽查的29个行政村中没有一个官方文件记录官方开展的这方面的活动（注：M.V.Mukundan.（2003b）.（Ibid）.）），其他的原因还有行政当局对这种工作不感兴趣，当局忽视了自己这方面的权利，在面对校长和教师时，在与教学质量有关的方面，他们怕自己的专业知识不足。更重要的是，有规定严格限制邦政府和部门官员对一线工作人员过度地控制。由于邦政府委托给地方政府的政策和权力十分相似，因此项目的重复性建设就成了各级地方政府的共同倾向，例如旨在提高教育质量而对教师进行的培训项目、为儿童提供午餐的项目。
（四）需求导向机制（需求的表达）方面
这部分主要是讨论出资者在多大程度上能够表达自己的需要，这主要基于对教育回报的估计和民众的参与程度。然而初等教育分权在村级地方政府层面上并未取得满意的效果。即便是在层次高一点的地方政府中，整个教育部门也不太受关注，这主要是因为多数情况下作为一种教育质量的形成过程，教育回报不容易在短期内用量化的手段进行估算，人们在教育中也不可能获得即时效益，教育过程的质量主要取决于与教学效率相关的教育标准等。更重要的是，那些追求短期或即时效益的行政官员，不愿意启动教育项目，正如本文前面提到的那样，全民分权计划运动涵盖了该邦各领域发展的所有问题，教育只是在服务部门占次要位置的领域。
作为地方政府，村级政府在法律允许的范围内建立了以需求为导向的原则，法定范围此处指选区理事会/行政区理事会——人们在那里提出各种要求。对学校来讲，重要的人物就是老师、学生、家长及社区。行政区域理事会参与人的资格标准同选举人的资格标准一样，参与人必须属于当地的行政区（这是一个行政村之内的地理上的单位，平均有1500名左右的成人选民）。法律要求核实教师身份，即是否属于所在的选区。因为这是一个意义重大的论坛，其中要讨论包括教育在内的发展问题，该法律原则的缺陷（核实身份）至今也未能改正。对于家长，只有某些项目的受益者或想获得地方政府资金帮助而成为受益者的普通公民，才能参加选区理事会。这也影响人们提出要求的真切性。因此，参与人员的组成原则也限制了真正利益相关人（不包括学生团体）参加论坛的机会，以提出教育服务水平和教育质量的最低标准。这种人员组成结构使论坛恶化成了政治上讨价还价的场所而不是真正的提出问题、讨论问题的论坛。
（五）民主机制方面
民主机制与上面提到的需求导向机制有非常密切的关系。无论如何，这方面作为一个重要的标准在本文中非常重要，它与分权体制中的行为责任的提升密切相关。大多数学者指出，（注：See Gershberg,A.I.1998，Decentralization，Recentralization and Performance Accountability：Building an Operationally Useful Framework for Analysis.In Development Policy Review 16：pp.405-431.Also See Souza,C.1996.Redemocratixiztation and Decentralization in Brazil：The Strength of the Member States.In Development and Change27 （3）：pp.529-555）作为发展中国家，民主与分权在印度克拉拉邦曾经常被放在一起使用。民主分权进程在印度克拉拉邦是作为“发展的危机在政治上的回应”（注：Thomas Issac.T.M.and Franke，R.W.（2004）.（Ibid）：p.49.）而出现的。人们设想它会加速经济发展，并能创建一种平等发展的新模式。人们也认为它会有助于提高政策实施的效率，特别是发展的进程是参与性的、高透明度的。美洲间发展银行（注：Putnam,R.d.（1993）Making Democracy Work.Civic Traditions in Modern Italy.Priceton,N.J：Princeton University Press.Alao See Inter-American Development Bank（IDB）.1997.Ecnomic and Social Progress in Latin America：1997 Report.Washington D.C.：Inter-American Development Bank.）对该种设想提供了依据：地方社区能积极参与民众事务和政治事务时，分权化就会取得良好的效果，这反过来也与自治政府的传统有关，民主分权能进一步动员社会资本。
然而，对照1996年以来分权运动的启动情况，分权机制出现了两方面的问题。首先，克拉拉邦存在的分权体制能让居民发表自己的观点吗？其次，分权化改革能真正提高决策的可靠性吗？人民代表都是根据成人选举权每五年一期选出来的，人们相信他们在政治上和管理上做出的决策。从这一点看，地方自治政府似乎是民主的。但是这些代表是基于政党政治非独立、非中立地选举出来的，他们必须依据该政党的意识形态、制度及他所依附的精英们而行事。这种代表民主制，只会阻碍发展进程中对于冲突的解决。（注：Radhakrishnan,k，（1997）.Some Planning，Some Politics.Article published in The Hindu Daily Newspaper,p.5，24[th] October,1997.）事实上，他们还带来了更多的冲突——而这些又不太容易化解那些微小的政治宿怨，这似乎与所谓的代表责任制相悖。有趣的是，主要政治派别及其精英又支持地方和基层组织。重要的是，这些组织的参与活动明显的要依靠那些控制地方自治政府的政治领袖。例如，无论左派何时执政，像非政府组织的翅膀似的亲左分子（注：Mukherjee,V.N.（2001）.Democratic Decentralization and Associative Patterns：Women’s Participation in Kerala.Thiruvanathapuram：Center for Development Studies.）、文化贸易联合会就会冲向前方。而当民主派执政时，他们就会撤回。尽管他们否认这一事实，并将因他们不感兴趣（注：Thomas Isaac，T.M’s Criticism in the Deepika Daily Newspaper in Malayalam,29 May 2002 and also Quoted in R.Krishnakumar’s Article Titled“Derailing Decentralization”in Frontline，VOL.1.21，Issue 26.Internet Document Accessed on 19[th]January 2005，http：//www.hinduonnet.com/thehindu/thscrip/print.pl.）或无效果而责怪民主派政府，中立的人注意到他们对“敌人”的态度发生了转变，这正基于他们对左派的宽容和积极的评价。当民主派执政时，（注：Venugopal.P （1997）Differing Views about a Plan Campaign.Report Published in The Hindu，P.5，3[rd]October，1997.）亲民主派分子也会有同样的表现。然而这种过于政治化和党派性的观点使克拉拉邦在发展的道路上处于一种停滞状态。
克拉拉邦的实践向我们清楚地表明，在县市区层次发挥作用的地方自治政府是该邦的缩影，而国家级政府却建立了技术官僚代表民主制。（注：A.Bsheer.（2004）.（Ibid）.）而这些制度已经演变成业已存在的腐败中心和政治偏袒的场所，以去除那些渴望进入权力晋升轨道中的一批政治家，像民众认为的那样，克拉拉邦社会发展最需要的是行政官员非党派的、非偏袒的手段以增加民众参与决策的机会。不幸的是，普通市民、教师、学生、克拉拉邦初等教育部门、家长教师协会等民间组织，不能回避政治精英之间和官僚之间的关系（克拉拉邦一位公立高级小学的校长在与笔者非正式交谈中解释说，由于他不信奉和遵从地方政府执政党的观点。因此该校急需的供水设备从未提升到地方当局的议事日程上，调查问卷显示只有极个别老师没有政治信仰（注：M.V.Mukundan.（2003b）.（Ibid）.））。对于参与水平相对较低的地方，地方议会商讨基层发展计划（注：News Item Provided in Math Rubhumi Daily Newspaper in Malayalam on 14 October,2002，p.6 and 3[rd] February 2005， p.10.Also See the Editorial Published by the Malayala Manorama Daily in Malayalam on 23[rd]November 2004 about the Deterioration in the Functioning of Ward Councils.Ajoint Study Undertaken by the New Delhi Based Participatory Research in Areaand Sahayi （an NGO in Kerala） in 2004 has Confirmed the Worst Doubts in This Regard.）时，据报道存在着普通民众尤其是男性公民弃权的情况（建议和意见经常受到行政当局官员的忽视）。在每个选区召集村民大会是选区委员的义务，而这却又出了问题，因为这些问题在本质上是党派性的具有偏袒意味的，这种论坛在很多行政村都是形式，为满足官方法定的最少参与人数的底线，有关各方经常去选民的家中让他们在记录上签字，这种事实不能不让我们对真实的决策产生怀疑。
（六）服务机构（组织）的选择与整合
对服务机构的选择与上面提到的民主和需求导向机制、社区参与密切相关。分析非政府组织与基层组织的内在关系时，要考虑提高民众参与程度等服务供给方面的分权化状况。像克拉拉这样分权政治体制盛行的邦，教育尤其是初等教育是公共产品。尽管克拉拉邦有私立学校（公助的和非公助的），但他们提供与公立学校同样的服务。因此，对于学生和家长来说，选择公立、私立还是非营利的教育没有什么差别。其中的关键是与公共供给有关的问题。对公共服务的选择实际上就是在哪级政府最终负责与哪级政府具体提供这些服务之间的权衡。负责初等教育是印度宪法规定的政府的义务，接受基础教育已成为六到十四岁儿童的基本权利。作为当前的一项措施，对初等教育的供给实质上是由邦政府提供的。不管怎样，克拉拉邦政府也在追求一种私有化的时尚（并不是真正要把公立学校卖掉）。只要经过适当的程序获得政府的批准，个人、公司（大多是由宗教团体经营）可以通过提供经费和给教职员工开支的方式经营私立学校（此项政策自1958年出台以来就一直受到公众的批评），有政府承认但不提供资助、由宗教团体和私人组织开办的学校，也有许多以英语为教学语言的学校。由于存在多种选择的自由，家长选择学校的水平也有所提高，这实际上造成了许多公立学校和私办公助学校的办学资源的巨大浪费。世界上各国政府，在提供非营利服务的行业中都存在这种越演越烈的趋势。克拉拉邦政府通过提高民众的参与程度，继续在服务供给领域进行分权试验。（注：M.V.Mukundan.（2001）.Community Participation in Education：An Overview of Kerala，India.In：Comparative Education Bulletin，No.5（2001）.The Comparative Education Society of Hong Kong.Hong Kong.）这主要是通过家长教师协会来完成的，在资源的动员方面，家长们友好、自由的服务方式发挥了越来越大的作用，尤其是房屋建筑和室内桌椅设备等基础设施方面。尽管像KSSP这样的非政府组织参与教育事务，但是他们从来没有自己投资举办学校。
然而，分权的实施并没有给初等教育的结构带来任何基本性的变化，也没有改变民间组织在克拉拉邦初等教育中发挥的作用。村级教育委员会、学校发展委员会没有建立起来，也没有发挥预期的功能。据中央教育咨询委员会关于教育分权管理的报告，在大多数行政村，家长教师协会这样的合法机构的功能和作用依然由部门官员根据各方面的原则进行控制。该原则1969年由教育总署颁布，后于1981、1984、1985年根据不同的政府令进行过修改。教育总署在其颁布的政府令中关于授权给村级政府以建立联合学校的设想也没有实现。
（七）公共服务与管理体制方面
在讲到财政、行政和规范服务时提到了行政机关及其管理体制。本部分主要讲述与其能力建设相关的内容。正如Dillinger（注：Dilling，W.（1995）Better Urban Services：Finding the Right Incentives：p.39.Washington,D.C.：World Bank.）指出的那样，地方政府要想提高服务效率，必须重视管理的信息体制和技术方面的内容。本部分关注的重点是行政机关的职能如何得到强化，管理初等教育的地方政府的整个管理机关是如何重组的。
自1996年实行分权化以来，作为能力建设的一部分，初等教育与以前相比没有发生任何实质性的变化，部门官僚式的行政体制依然在起主导作用。在地方政府层面，在管理重组方面只发生了一些细微的变化，有几个神职人员被分派到区教育部门做一些教育文件的处理工作（根据邦政府富余人员重新分配政策）。1996-1997年分权计划实施的第一年，在行政村一级的政府中成立了一个教育核心委员会为当地起草综合教育报告。在行政村层面发生的另外一个较为显著的变化是，校长被任命为执行教育分权化项目的官员。然而这与教育部门从业人员的能力建设没有任何关系，这引起了人们对小学初级阶段教学状况的担忧。因为校长负责一个班级，他就必须保证上满应有的课时。因此，校长因为参加会议和开发项目而缺课就成了人们在报纸上公开批评的主题了。（注：“Vikendreekrithasoothranam：Schoolukalil Adhyapanam Mudangunnu”（Decentralized Planning：Teaching Process Gets Interrupted in Schools） News Item in Mathrubhumi，Nov.11，2002：p.10.）
克拉拉邦《地方政府自治法》规定，常务教育委员会是各级地方政府中履行法定职能的正式机构（2001年在谈论Panchaxat区在Kanur开展的教育活动时，该行政区常务教育委员会前主席曾建议笔者与该区教育积极分子交谈，因为作为全职的行政人员，他本人对教育的项目的出台过程知道得很少）。没有证据表明在接受抽样调查的地方自治政府中，哪家政府曾经对包括教师在内的教育部门的从业人员进行过能力方面的培训。人们还希望这些常务委员会与家长教师协会（基本在州级层面）和非政府组织共同组织活动。在综合教育项目中，虽然希望成立村教育委员会、区教育委员会、学校发展委员会（邦计划委员会颁布的计划、实施教育项目的原则），但是他们在行政村层面上只停留在纸面上。对此笔者曾于2003年与各种一线人员进行了正式访谈和问卷调查，结果显示，在地方自治政府的政治决策和教育项目的规划上，地方自治政府的行政机构、教育主管部门和一线教育工作者之间没有建立任何适当的正式组织机构、沟通的渠道和连贯性的协调机制。
上述的分析清楚地表明了实施分权以来在初等教育的管理中没有发生任何实质性的变化。各个方面分权化改革的责任表明，执政者的理想与现实相差甚远。对不同方面的讨论有助于人们理解克拉拉邦政治官员和行政官员是如何证明他们在体制内的权威的。下面各部分将通过对分权化进程中背后的政治因素的探求来阐述分权对初等教育产生的影响。
三、克拉拉邦分权的政治因素
之所以要试图进行这样的分析，主要是基于这样一种假设：克拉拉邦的分权试验是农村地区政治和社会关系纠缠的结果，而地方自治政府的所在地正是农村地区。但2001年邦一级政府对同一个分权运动，却重命名为“权力的分权化”，该政府又于2002年12月把它改为“克拉拉邦发展规划”，解散了原来执行任务的人员，新成立了工作理事会。这就是不同政治观点冲突的结果，是意识形态迥异的两个主要执政力量冲突的产物。他们是克拉拉邦政治环境的两极。2001年克拉拉邦的政治实践证明，民主分权的进程由现今的执政者（注：Kerala,Governmentof.（2002a）.Guidelines for the Preparation of Tenth Five Year Plan by Local Governments.Thiruvananthapuram：KSAVRC.（2002B）.Action Plan for Strengthening Local Governments：Draft for Discussion in the Modernizing Government Programme：Government of Kerala，（2002c） .Policy on Capacity Building of Local Governments in Financial Management，Draft for Discussion in the Modernising Government of Kerala.（All These Documents Highlight the Concept of Democratic Decentralization.））以同样的精力由实验阶段扩展到了制度化阶段。基于两个政治派别不同的意识形态，关于分权化成败的争论在左派和民主自由派之间基本上都是绕着经济发展和民主的价值而展开的。本文对此并不感兴趣，因为印度其他邦的经验可以驳斥上述观点。（注：Manor.j.（1999）.the Political Economy of Democratic Decentralization.Washington D.C.：The World Bank.）
克拉拉邦较具竞争力的政党把分权当作深化民主改革的工具。那么民主的克拉拉邦政府能够实现分权化的核心目标吗？政治领袖们的说法是这样的：权力掌握在人民手中，政府应当分权，民众参与，民主治理，把权力还给人民等等。这些无伤大雅的话似乎是值得称赞的，但现实却根本不是这样。分权化计划的全民运动所设想的分权进程是在更民主的框架下对邦官僚体制的拆除和重组。矛盾的是，这是由隶属于政党的行政官员们提出来的。克拉拉邦共产党（马克思主义）以民主集中制原则领导政党建设，由于这是由极权化的政党提出来的目标，无党派人士们担心，在分权化实施过程中会产生独裁而与分权的目标相悖。因为分权化最终还是要由该党的核心成员去控制实施，（注：Narayan,M.G.S.（1997）.The Concept of Decentralization：Expecctations,Limitations,and Possibilities.In：Chekkutty,N.P.（ed）.The People's Plan：A Debate on Kerala’s Decentralized Planning Experiment.Kozhikode：Calicut Press Culb.Venu， K.2003.Poru Fudal Kammunisavum Muthalaltha Kammunisavum Thammil（Struggle in between Feudal Communism and Capitalist Communism） in Malayalam，Article Published in the Mthrubhumi Daily Newspaper Sunday Supplement， July20：p.3.）但印度共产党（马克思主义）的理论家和领袖们却反对这种说法，认为政党的组织原则有别于社会管理和政府管理的原则。（注：Thomas Issac，T.M.and Richard.W.Franke.（2000）.（Ibid）：p.34.）然而，实践证明这种担忧大多数情况下都是成立的。以下关于克拉拉邦Pathanamthitta区（注：Radhakrishnan,K.（1997）.（Ibid）.）分权实践的阐述证实了这一点：“人民代表和政党的琐碎政治事件给该区分权化运动蒙上了阴影”。印度共产党（马克思主义）的干部把分权作为左派的新产儿而要彻底实施下去。在区选举机关有重大发言权的联合民主阵线却没有把它当回事。
从“民主”的角度看，克拉拉邦地方自治政府已实现了结构统一、官员任期制、选举规范化和补缺选举制，这可以看作是克拉拉邦政治管理体制取得的稳定的成果。然而，从分权的净收益的角度看，它既不清晰也不全面。从理论上说是制度化的缘故，是执行发展政策、规划、项目的制度造成的。不管怎样，他们的功能的实现主要取决于邦立法机构和政治管理体制的宽容。目前尚不清楚是什么使他们成立了自治政府，因为印度宪法本身并没有表述什么是自治政府。克拉拉邦《地方自治政府法》从1994年起具有宪法职能，在8年中先后修改10次。（注：Suhritkumar,A.（2002）.Kerala Panchayat Raj Niyamam：Oru Tharathamyavalokanam （The KeralaPanchyat Raj Act：A Comparative Anilysis） in Malayalam.In Marxist Samvadam （Democratic Decentralization：The Experience of a Decaded,EMS Seminar Special Issue）：pp.91-96.Thiruvananthapuram：AKG Center for Research and Studies.）1995年12月2日以后已经向地方自治政府下放了许多权力和责任，（注：Panchayat Department of,（2002）.Department of Panchayat.Internet Document：http：//www,kerala.gov.in/government/govdepartments.htm.）此后形成了关于分权的38条规则。那时关于这些规则的框架没有形成也没有成立相应的机构。（注：Ramachandran,V.and V IJAYANAND.s.m.（2002）.Twards Time Bound Panchayati raj Paper Presented at the Media Seminar Conducted at Kreala Institute for Local Administration （KILA），Mulamkunnathukavu，Thrissur，Kerala，pp.8-9 November，2002.）这说明克拉拉邦分权政治管理体制内部管理壁垒依然相当普遍。当然这也清楚地表明克拉拉邦的政治精英们不管其政治理念如何，对分权都不感兴趣。这些高级管理人员并不愿意把权力下放给下级地方政府。
四、分权化的影响：停滞与变化
在谈到控制及初等教育领域的变化情况时，我们运用了Archer（注：Archer,M.S.（1984）.Social Origins of Educational Systems.London：Sage Publications.）和其他思想流派的教育社会学的视角。正如极端的观点冲突的理论家们所阐述的那样，政治管理的领导们把教育领域当成了他们试验权力、权威的试验室。这是千真万确的。因为为了出台、实施各种项目，他们把这个教育领域都纳入了服务业的范围。
然而当考察克拉拉邦各种管理形式时，我们发现，初等教育的控制仍掌握在邦政府手里，只有仅仅几个教育项目、为数不多的邦一级的规章制度是由地方自治政府实施的。因此，政治官员们的理想——把权力下放个给地方政府——似乎是不现实的，至少在克拉拉邦初等教育领域是如此。人们在邦立法机关、村民大会上进行政治上的讨价还价与分权中的参与没什么两样。对于与微观项目管理及政治、管理机构改革相关的问题，分权运动的设计者们并没能适当地指出来，似乎是政治精英们忽略了这样的事实——如怀特指出的那样（注：White，S.C.（1996）.Depoliticising Development：the Use and Abuses of Participation,pp.6.In Development in Practice， 6（1），February,pp.6-15.）——“通过参与而实现的分享并不完全意味着对权力的分享”，对特定几个教育项目实施权力的下放是分权化运动带给教育体制的唯一变化。（注：Altrichter,H.（2000）.Introduction.In H.Altricher,and JElliot（eds）Images of Educational Change，pp.1-12.Philadelphia： Open University Press.Ballentine,J.H.2001.The Sociology of Education：A Systematic Analysis（5th ed）New Jersey： Prentice Hall.）然而这些变化并没有使教育控制发生实质性的改观。我们所看到的权力的分化而带来的机构的、社会层面的变化，（注：Ballentine.（2001）.（Ibid）：p.399.）从侧面对初等教育产生了一定的影响，实际上人们渴望变化本身无优劣可言。因为学校里包括教学在内的大多数教育活动仍旧在延续旧的模式而基本没有变化。地方自治政府在实施教育项目时，多数情况下都会选择公立学校——而事实上私立学校更有优势（政治官员持有偏见，笔者在进行集体访谈和问卷调查时，私立学校都指出了政治官员的这种偏见）。我们在决策上能发现旧有模式的延续对执行者的负面影响——1996年以来作为分权控制的一部分，村级学校校长被任命为执行教育项目的官员，这样一来就影响了学校日常功能（如教学）的正常发挥。同样，尽管初等教育午餐项目是地方自治政府的头等教育工程，但地方机构不能向学校支付适当的午餐资金而引发的负面影响最终把校长有时甚至是一些学校的家长教师联合会推向了金融危机的窘境。
五、结论
本文通过对克拉拉邦正在实施的初等教育分权实践的回顾和评析，深刻分析了对启动和继续推进教育改革进行反思的必要性。如果人们渴望新变革而这些变革又需要参与性的过程的话，那么我们就需要深入理解、诠释行政村的内外环境。而且在政治上，决策人员和执行人员要把现实环境及潜在环境联系起来，以解释中央政府和邦政府所决定的与初等教育目标相关的某一地区的机遇和限制性因素。从长远看，这有助于把地方教育改革推行到更广的范围——国家和邦的层面。地方决策人员还必须进一步考虑如何改变当地环境以使得各种人员（教师官员学生和社区成员）能够共同努力实现初等教育的总体目标，应该通过经常性的批评、评价、分析和当地反馈的信息以保持不同人员之间的协调。
参照上面的分析我们能得出的全部假设是，克拉拉邦的政治精英们把分权作为规约和控制改革未来走向的工具，他们把分权作为正统的战略加以提倡，他们希望那会加快地方的民主化进程。为了重新调整邦与市民社会的关系，由于政客们深知社会建构普遍具有易变的特性，所以分权化也被作为以建立利益相关人拥有权力为特征的一种权力构成的手段。不管怎样，1996年以来克拉拉邦分权的实践，特别是初等教育领域的实践，是以冲突、与其理论宣传相脱节而告终的。克拉拉邦初等教育分权化控制中旧有模式的延续和新变化的产生表明，分权化并没有清晰的实施路线图。（注：Dillinger,W.（1995）.Better Urban Services：Finding the Right Incensitives.Washington.D.C.：World Bank.）卡拉拉邦初等教育的实践证明，理论具有“危险孕于细节”的本性。“分权化是具有意识形态标记的表述，他声称能提供一系列与过去、现在、和可预测到的政治事件有关的真实情况，但这只是某一社会群体认为基本有效”，但可能也就仅此而已。（注：Flood，C.G.（1996）.Political Myth：A Theoretical Introduction,p.44.New York：Garland Books.）
实践证明，把改革方案公布于众是非常容易的，而改革要想取得真正的成功却是很艰难的。对1996年以来为期9年实施分权化运动的评估表明，旧有模式的延续大大多于改革所带来的变化。邦一级的规范依然在起主导作用，在初等教育领域几乎没有为解决困难而采取过行动。与特定的社会政治环境相呼应，也有零星的事件表明分权的提法确有其现实基础，然而正面积极的例子实在太少。本研究的理论意义在于，它给决策者和执行者一个清晰的暗示：尽管面临有利的政治环境，也不要对分权抱有过多的期望。
翻译：刘冠军，沈阳师范大学教育经济与管理研究所硕士研究生。