美国的土地征用制度初探，本文主要内容关键词为：美国论文,土地征用论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国的土地所有制是以土地私有为核心的，而且个人拥有土地所有权是美国土地利用上的根本观念。由于美国法律规定对土地的所有权加以保护，虽说允许土地自由买卖和出租，其所有土地也都是实行有偿使用的，但一般来说，政府对私人土地的买卖和出租过程并不加以干预，凡法律承认的私人土地，只要到当地政府机构办理有关手续，即可完成其所有权的转移。在地产市场上也一样，土地的买卖价格完全由当事人双方根据土地的经济价值自行确定，或者由私人估价公司帮助双方达成协议，政府在此环节中充当的只是“守夜人”的角色。
在我国当今社会经济发展阶段中，土地问题的重要性日益凸显，因此，弄清楚美国的土地所有制变迁过程，或许会对我国今后的土地征用等诸多问题有所参考与借鉴。
一、征用目的与征用判定
在美国，关于土地征用的规定，散见于宪法、财产法、土地政策管理法等相关法律档中。根据美国宪法第五条修正案的规定，必须支付合理的补偿，方能为公共目的征用私有财产。①因此，土地征用主要涉及两个问题：是否用于公共目的(Public Use)和是否支付了公平的补偿(Just Compensation)。除此之外，美国法律还规定：只有通过公正的法律程序后，土地才能被征用。因此，美国的土地征用主要包含三个方面的内容，即 土地征用必须是出于公共目的的需要、必须支付合理的补偿并按照正当的法律程序进行。
1、土地征用必须是出于公共目的的需要
与土地所有权归属联系最为密切的一个现实问题就是征用及其引发的系列问题。下面从征用目的、征用判定等几个方面略作分析。
(1)关于征用目的
征用目的——是否满足公共要求，其判定和界定的客观性就成为最为重要的方面之一。当前，中国在土地征用过程中衍生出的种种弊端，许多都与此相关。在美国，通常标准是只要征用与可能的公共目的合理相关，就被视为满足公共目的征收的要求，也可见它是举足轻重的关键一环。至于为什么要满足公共目的？公共目的如何判定就是一个十分重要的问题。
根据《美国联邦土地政策管理法》(The Federal Land Policy and Management Act of 1976)规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或者土地收益。土地征用，是国家行使对土地管理权力的一种重要形式，美国称之为“最高土地权行使”(Eminent Domain)。美国联邦政府和州政府基于联邦宪法和州宪法享有以公共目的取得私人所有土地的权利。
(2)关于征用判定
按照联邦宪法，所谓“公共目的的需要”通常由立法机构等权力机构来界定，而法院只有在确实不寻常的情况下才会表示反对。
政府拥有的土地只能用于办公用房、公共设施建设、军用设施建设等，在原有公有土地的基础上，如还需更多土地，则只能依靠征用手段。而且，征用私有土地也必须以满足公共使用需要为目的。政府因经济建设和公益事业需要用地时，需要有充分的证据证明其征用土地是用于公益事业。
(3)具体的征用过程
一旦证明成立，土地拥有者就必须出卖，绝不能待价而沽。由于土地价格一般都按市场价格确定，所以土地拥有者通常情况下都能够接受。
甚至当征用的是将转让给其他私人的土地时，也通常会因出于公共目的而得到确认。例如，为一座发电站架设电线而须在私人土地上设定地役权时，可以征用私人土地。又如，底特律的内巴德小区是波兰人后裔的聚居地，政府将其邻近地区的人强制迁移，将此处住宅地全部移交给通用汽车公司，以解决小区居民的就业问题。②
2、与公共目的相关的追加征用
对于那些公共目的不是特别强的征地行为，被称为追加征用土地。如高速公路公司建高速公路，不仅征用高速公路用地，还希望同时征用配套设施用地，类似加油站、停车场、旅馆等。严格来说，这些不是建高速公路的目的，然而美国法院认为，这二者之间有着非常密切的联系。而且，政府从道路行车安全角度考虑，在道路沿线追加征用狭长土地，建立缓冲地带；为了保护水源，在水库四周多征些土地都是合理的。从某种意义上讲，这类土地征用都是为了公共目的。
另外，城市规划在美国具有很高的权威性，任何投资者都必须严格遵守其规定，否则会受到行政和法律的制裁，蒙受巨大的经济损失。政府一般要求土地开发者在自己的开发区域范围内建造各种基础设施和公共设施。为了重新开发城市，政府还被允许征用大量土地，然后交给开发商，按照其规划进行建设。
二、土地征地补偿标准
在美国，土地拥有者有两大类：政府和私人。美国在建国后通过8次大规模领土扩张获得了300万平方英里的土地，其中75％属于公有土地，怎样处理这些土地成为美国政府需要解决的重要问题。将公有土地出售给个人，成为各方都认同的解决方案。而关于国家是否应该从土地出售中获取大量收入则产生了分歧：
保守派认为土地是重要的自然资源，国家应从中获得大量收入，并用于政府支出和为人民利益服务；自由派则提出美国人民人人有权获得土地，政府应廉价出售公有土地以实现这一目标，因为美国的民主就是以美国人民是独立的自耕农为社会基础的。
最终占得上风是后者，1862年，林肯颁布的《宅地法》就体现了这一观点。内战前夕甚至一直到内战期间，美国土地政策的重心在于将公有土地出售给个人，即实现土地资源的私有化。③
在美国这样的社会机制下，土地性质的变化即国家征用过程，就显得非常重要。
1、土地征用必须给出公平的补偿
公平的补偿是指国家在行使征用权时，必须以支付被征用土地公平市场价格的方式，对土地所有者因征用所遭受的损失予以补偿。公平市场价格通常是参照同类私有土地近期自由买卖的价格确定的。
其一，对现实及将来的所有者作全部补偿。作为一个基本前提，当土地被国家征用时，该土地的每个所有权人都有权获得一份补偿，即不仅要对现实所有者，而且还要对将来的所有者予以补偿，补偿份额以他们各自所有的权利来确定。
在此类案件中，许多法院采用“未分割之费用规则”，此规则要求法院先得出一笔简单而绝对的未分割费用的价值，然后将这一份额在各个所有者之间加以分割，各所有者得到的总量不能超过这一未分割之费用的价值。也有一些州法院认为，将来所有权的市场价格是不能估算的，因此不给予补偿是正当的，但如果在土地征用诉讼被提起之前，当事人于契书中所附的决定性条件就已具备，则法庭应当给予将来的所有权人全部补偿。
其二，考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。美国土地征用补偿充分考虑到了土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。
其三，土地所有者的“买卖选择权”。由政府或社团集资已购买而当下又不付诸使用的土地，通过签订契约转售给从事耕作的农民，并规定这些土地在一定年限内，不得出售改作他用，有朝一日征地计划确定则必须立即实施。因此，政府在公布土地征用计划后，会遇到类似银行不再向土地使用者提供贷款等不利情况。这里就出现“买卖选择权”问题。例如，一块地将在三年内被购买，在这三年内还可以卖给其他人。通过行使这项权利，在需要补偿而又不补偿，或补偿时间又很遥远时，土地所有者可以通过行使“买卖选择权”出售土地，得到几百万美元的额外收入。如果土地所有者将土地出租给他人期间发生了国家征用，那么将视情况适用两种不同的规则：
第一，如果仅征用了承租人承租的一部分土地，则租赁关系仍然存在，承租人应当继续依约支付租金，同时承租人有权分享政府制度的赔偿金。
第二，如果全部承租的土地都在征用范围，则租赁关系终止，承租人有权请求受偿该土地当前的市场租金价格与省区的租赁期限内依约定制度的租金之间的差额。
如果承租人依照约定享有以约定租金续展租约N年的权利，大部分法院认为，若该续展权的价格大于土地当时的公平市场价格，则承租人有权得到两者的差额作为补偿；若不存在续展权，但租约在过去几经续展，而承租人又可合理地与其再度续展，则不论其再度续展有多合理，均不能得到任何补偿。
但是，当承租人已经在被征用的土地上建造起昂贵的、特定化而且将比租约存续更加长久的建筑，并且承租人对续展租约具有合理的预期时，承租人有权就该建筑的合理价格得到补偿。
由于美国征地补偿不仅考虑其现有价值，还考虑其可预见的未来价值，也就可能出现一些土地投机者。许多州都通过立法来保护农业用地，避免其不断被侵占。为了制止农地转作他用，美国采取农地差别税率办法，根据人口发展对农业用地需要量的规划，拟订需要保留的农业用地数量。
2、土地征用必须按照正当的法律程序进行
美国联邦宪法规定，只有通过公正的法律程序后，土地才能被征用。
首先，政府需要出公告。在没有出示公告时，要召开听证会，采取司法或类似司法的程序。
其次，获准同意后，便进入征用土地的程序，具体步骤如下：
●具有资格的正式审核员审查；
●审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构；
●高级监督员进一步研究能否同意审核员提交的审核报告中的补偿价格；
●征地机构向土地所有者或与之有利害关系的人报价；
●如果产权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判；
●若在补偿费用上仍不能达成一致，政府及有关机构则实施强制征用；
●强制征用的程序和手续，各个州差异很大。
在土地征用中也会出现一些特殊情况，如果需要征用多块土地，但仅有一块或少数土地所有者因补偿金低等理由不同意征用，就会影响整个项目建设的顺利实施。在这种情况下，就会动用紧急征用程序。具体操作如下：
●向法院申请紧急占用土地，事后商定补偿。即可以动用紧急征用程序很快征得土地，即公益事业法人或有关机构在拥有充分征地理由的情况下，可以向法院申请紧急占用土地，事后再商定补偿金数额。
●法院判定补偿数额并委托代管事后转交。可以由法院判定公平的补偿数额，并委托代管于适当时机交给土地所有者。
●经由法院裁决补偿金的多退少补。政府出于公共利益考虑，如果认为补偿金支付过多，也可要求法院裁决土地所有者退还部分补偿金。当然，如果土地所有者嫌少，也可继续提出要求。
作为一种紧急征用土地的特殊程序，多数公益事业机构都用上述方法征地。
土地征用主体除联邦政府、各州县政府之外，还包括从事公益事业建设和经营的法人组织。这些机构通常指：为了实施公益事业或公共需要的项目，或为了从事公益事业所进行的商业活动，由民间法人组织起来，并在一定程度上受到政府控制的、具有一定垄断性的机构。经营或建设公益事业，就会出现土地征用问题，即利用私有土地达到发展公益事业的目的。如：建高速公路就由高速公路有关机构负责；对于负责公益事业的部门，根据其目的，可以为了建设基础设施而征用土地。在美国这样典型的土地私有制国家，其土地分属联邦和州政府管理。对于土地所有者来说，当政府征用其土地后，其可以通过所获补偿，较容易到其他地方购得土地。也就是说，在美国，征用或强制性征用土地，实际上是买地，表现为一种市场行为。土地所有者有权参与土地征用的全过程，而不是被动接受，因而利益能够得到比较好的保证。
注释：
①U.S.Const.amend V.The Just Compensation Clause commands,"nor shall private property be taken for public use,without just compensation".
②李珍贵.美国土地征用制度[J].中国土地，2001(4).
③秦明周，Richard H.Jackson.美国的土地利用与管制[M].北京：科学出版社，2004.