发展党内协商民主坚持和完善民主集中制，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,党内论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制是无产阶级政党和社会主义国家的根本组织原则和领导制度、工作方法。民主集中制在实践中执行的好坏直接决定我们党和社会主义国家的性质，正如邓小平同志再三告诫的：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”。[1] 党内协商民主是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的重要组成部分。发展党内协商民主，是在新的历史条件下坚持和完善民主集中制的有效途径，对规范党和国家政治生活，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，建设坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的社会主义民主政治，有理论上和实践上的指导意义。 一、党内协商民主与民主集中制关系的理论论证 从理论和逻辑上论证清楚党内协商民主与民主集中制的关系，对于坚持和完善民主集中制有理论基础作用。即使把民主集中制作为一个整体看待，①但在实践中也不得不正确处理民主与集中二者的关系。从民主与集中的关系角度看，党内协商民主无疑是民主集中制的重要内容。可以从下面三层关系上加以理解： （一）民主是民主集中制的本质属性 无论哪种含义上的民主集中制，其实质或最终指向都要先做出决定、制定决策，再把决定、决策付诸实施。 集中既强调要集中正确意见从而做出正确决定、决策，又要保证上级领导机关有足够权威从而保证决定、决策得到顺利贯彻执行。所以，列宁的“民主的集中制”是以强调“集中”为重点着力打造具有坚强战斗力的革命政党。例如，列宁认为，即使无产阶级在取得政权之后也必须实行无产阶级专政，而无产阶级专政要求在党内仍“需要实行极严格的集中制和极严格的纪律”。[2]“谁要是把无产阶级政党的铁的纪律哪怕是稍微削弱一点（特别是在无产阶级专政时期），那他事实上就是帮助资产阶级来反对无产阶级”。[3]所以，到了建国后的1920年列宁仍强调：“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一”。[4] 民主强调的是要发挥组织整体的积极性和创造精神。组织成员为组织的管理与发展积极献言献策，甚至提出意见和批评，既是组织成员加入组织后应该享有的权利，也是之所以能够集中正确意见的前提和基础。在革命战争年代，为了取得革命的胜利，调动全党的积极性更为迫切。这方面，中国共产党第一代领导集体有过多次论述。1936年11月，刘少奇在《我们在北平问题上所应获得的教训》中指出：“没有真正的民主，也就没有真正的集中，一切同志的意见和权利不被尊重，一切好的意见不被采纳，自然就不能集中全党的力量，团结得像一个人一样去战斗”。[5]1937年5月，毛泽东在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性”。[6]1938年9月，毛泽东在《论新阶段》还指出：“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利”。而“积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到”。[7] 刘少奇、张闻天等强调，即使是工作在国统区党的隐蔽战线，党组织也要注重发展民主，只有发展民主才能保证党的领导集体坚强有力，才能集中全党同志的经验和智慧，做出符合实际、科学的决定、决策。刘少奇在《关于白区的党和群众工作》报告说：“党的集体领导，只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导”，所以要“在可能条件下，扩大党的民主”。[8]张闻天在《白区党目前的中心任务》中也指出：“在秘密条件允许的情形之下，应该尽量的发展党内民主，党的集体领导才能保证”。[9] （二）党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用 “发展党内民主带动人民民主”不是指二者有一个先后顺序，即把人民民主先停下来，等到党内民主发展到一定的程度和阶段，取得一定的经验和成果，再指导并推动人民民主的发展，而是指党内民主对人民民主的重要示范和带动作用。 从党的十三大提出“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”，经党的十六大强调：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”，再经党的十七大进一步突显“扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”，到党的十八大再次强调“以党内民主带动人民民主”，我们党用了25年时间才逐渐掌握了二者的辩证关系。 党内民主与人民民主二者是一个相互作用、相互影响、相互制约的互动关系，但党内民主更具有先导性，对人民民主有重要示范和带动作用。 对于中国共产党来说，党内民主建设，贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设和先进性纯洁性建设之中，关系全面提高党的建设科学化水平的广度和高度。更为重要的，对于处于唯一执政地位的中国共产党来说，党的工人阶级性质、全心全意为人民服务宗旨，尤其是党在国家政治体系中的领导核心地位，决定了党内民主对人民民主具有先导性，决定了人民民主的发展必然以执政党自身的民主进步为前提。 实践表明，什么时候党内民主发展顺利，人民民主就会取得进步；相反，党内民主如果停滞不前，人民民主同样也不会进步。以村民自治为例，基础群众自治制度作为我国的一项基本政治制度写进了宪法，1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年修改通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。但纵观27年村民自治，在村委会选举、两委关系调试、村民自治权利保障、村民自治运行机制等诸多方面存在的问题，不能不说与党内民主同时期没有实质性进步有极大关系。 （三）党内协商民主对于党内选举民主更有现实意义 2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。那么，两种形式是什么关系？在与党内选举民主的比较中，党内协商民主处于怎样的地位？ 从协商民主理论来源的西方来说，现代民主政治的标志是选举民主，而不是协商民主，协商民主正是以弥补选举民主缺陷、完善选举民主机制的面目出现的。西方民主政治把选举作为民主理论的核心，是公民表达自己意志的自由行为。精英民主理论认为：“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。[10]公民通过投票选举来表达他们自己的意愿和政策偏好，从而对增强公民的归属感和责任感，调动他们广泛参与政治的热情和积极性。通过定期的选举，人民还可以撤换他们不满意的代表，直至重新组建新的政府，使政权权威的产生和公共政策的制定具备合法性前提。可以说，没有广泛的选举就没有现代民主政治，选举为其现代政治生活注入了活力和动力。 但是，西方自由主义选举民主推崇的多数决定模式，客观上势必忽略或者违背公民中少数人的意志，导致了牺牲少数权益的“多数暴政”，形成了少数精英对政治生活的垄断局面，这在一定程度上违背了民主本身所应呈现的价值。事实上，多数和少数相比较，多数并不必然具有更崇高的地位或者更高尚的品质。对少数的保护是当代民主的应有之义。 如何避免西方选举民主的弊端？这正是我们作为后发国家在制度选择上的优势——决不能“先污染后治理”，这也正是我们把协商民主作为民主两种重要形式之一的优势所在。协商民主的核心是协商，保障的是公民个人与组织的平等参与和话语权，即每个公民和公民组织都有参与讨论、协商的平等机会，其精神内核是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识，从而采取集体行动。从决策角度看，协商民主的过程就是决策制定者广泛吸收借鉴协商参与者所达成的共识并使之转化为政治决策的过程。 同时，在我们党内选举民主尚不发达的情况下，通过发挥党内协商民主的作用与优势，不失为当前发展党内民主的现实选择。在社会转型及利益结构调整背景下，党内出现经济利益分化和利益主体的多元化，党员个人的利益诉求、利益动机分化为多元复杂的格局。通过党员的自由讨论、发表意见和平等协商来保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权，正确处理和协调党内利益关系，这正是党内协商民主能够发挥的作用，且更有针对性。 上述三层关系的理论逻辑，表明党内协商民主对于完善党内民主更具有现实针对性，对人民民主有重要示范和带动作用，是民主集中制的重要内容、前提和基础。 二、党内协商民主与民主集中制实践中的统一和背离 党内协商民主是指广大党员或党的各级组织党代表在公共理性基础上，就党内外事务进行自由、平等、公开协商，达成广泛共识的过程。[11]党内协商民主，对于坚持和完善民主集中制，以及确立党员主体地位，保障党员民主权利实现，促进党员有序政治参与，实现党内和谐等诸多方面都有重大现实意义。 历史表明，作为民主集中制的重要内容、前提和基础，凡是党内协商民主开展好的时候，也是民主集中制得到顺利实施的时候，党和国家的事业就取得巨大进步；相反，凡是党内协商民主开展不好的时候，民主集中制也得不到很好的贯彻执行，党和国家的事业就会遭受巨大的损失，甚至给党和人民带来灾难。 （一）党内协商民主与民主集中制实践中的统一 在中国共产党的历史上，党内协商民主开展好的时候，总是民主集中制得到顺利实施的时候，党和国家的事业就取得巨大进步。这里仅以七千人大会为例加以说明： 为了总结1958年以来的经验教训，分析工作中的缺点和错误，1962年1月11日至2月7日，中共中央在北京举行扩大的工作会议，史称“七千人大会”。 首先，这次大会之所以取得成功，是党内协商民主的胜利。协商民主的核心是通过协商转变偏好，最后达成共识。协商有多种方式——交流、沟通、辩论、争吵，甚至批评和批判。有学者把协商民主分为两种，“第二种协商民主坚持一种更为批判的、话语的视角”。[12]所以从这个意义上来说，批判、自我批评都是属于协商的范畴，但不论是何种方式协商，关键要让人讲话。正如毛泽东同志所说：“实行民主集中制，要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕骂自己的话，也要让人家讲”。[13]党内存在意见分歧是正常的，协商的目的就是消除分歧，防止因一言堂而犯错误。“党的任何一级组织，允许不同意见存在，我看这不是坏事。有不同意见，大家可以谨慎一些，把事情办得更合理一些。允许有不同意见的辩论，这样可以少犯错误”。[14] 这次大会在贯彻不抓辫子、不打棍子、不扣帽子“三不主义”的前提下，开展了广泛的批评与自我批评，“与会者解除思想顾虑，在高指标、说假话、农轻重比例失调等一系列问题上直抒己见、畅所欲言，对一些省委乃至中央主要负责人提出了尖锐批评；被批评者则恳切道歉，真诚作出自我批评”。[15]正如1992年邓小平回忆这次大会的意义和作用时所说：“在党的历史上，像七千人大会这样，党的主要领导人带头做自我批评，主动承担失误的责任，广泛地发扬民主和开展党内批评是从未有过的，它的意义和作用在我们这些亲历者当中永远不会忘记，我相信历时愈久，影响愈深”。[16] 其次，对1958年以来的教训，毛泽东、刘少奇等从民主集中制的高度进行了总结。民主集中制之所以遭到破坏，是因为政策的制定没征求群众意见、没有进行民主讨论，甚至党内大家怕说话——这些都是缺乏党内协商民主的最好例证。毛泽东指出：“现在有些同志，很怕群众开展讨论，怕他们提出同领导机关、领导者意见不同的意见。一讨论问题，就压抑群众的积极性，不许人家讲话”。[17]他还说：“没有民主，意见不是从群众中来，就不可能制定出好的路线、方针、政策和办法”。[18]朱德在山东组的会上说：如果“重要领导人肯征求群众意见，民主讨论，集中起来，坚持下去，从省、地、县到支部都这样，工作就好做了”。[19]陈云在陕西组的会上说：“在党内不怕有人说错话，就怕大家不说话”。[20]“发扬民主，经常开展批评与自我批评，都是我们党的老传统，只是这几年这个传统丢了，现在要把他恢复起来”。[21] 刘少奇同志更是认为，在强迫命令下做出的决策，没有真正的群众基础，不能真正反映群众的意见和要求，表面上似乎轰轰烈烈，实际上空空洞洞，不仅脱离群众、违反群众利益，更是损害了群众的积极性，损害了党的威信。“如果同志们保持谦虚谨慎的作风，密切地联系群众，在工作中充分地发扬民主作风，恭恭敬敬地当群众的学生，有事很好地同群众商量，认真地倾听群众的意见，特别是倾听不同的意见，很多错误是有可能不犯的”。[22]“现在可以设想，如果我们能够严格地按照民主集中制办事，在确定任务以前，先在党内和人民群众中充分地发扬民主，让党员、干部和人民群众认真地进行讨论，用心地听取他们的意见，那末，我们就可能不会提出过高的超出实际可能的经济任务和政治任务”。[23] 七千人大会后，由于全党注重实际工作中认真倾听党员、群众的意见和建议，从而保证了民主集中制的正确贯彻执行，有力促进了国民经济在短时间内的顺利调整和恢复。 （二）党内协商民主与民主集中制实践中的背离 同样，在我们党的历史上，党内协商民主开展不好的时候，民主集中制也得不到很好的贯彻执行，党和国家的事业就会遭受巨大的损失，甚至给党和人民带来灾难。 1957年4月，全党开展了反对官僚主义、宗派主义和主观主义的整风运动，重点解决人民内部矛盾问题。由此，广大党员、人民群众、党外人士积极响应党中央号召，对党和政府工作以及党员干部作风提出了大量建设性意见、建议甚至批评，这是发扬党内协商民主和人民民主的正常现象和正确步骤。但是，“左”的指导思想认为，这是右派分子对党和社会主义制度的攻击，目的是取消党的领导，颠覆社会主义制度。随后的反右斗争极大地压制了党内协商民主和人民民主，也极大地破坏了民主集中制的实施。正如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结的那样：毛泽东同志的“个人专断作风逐步损害党的民主集中制，个人崇拜现象逐步发展。……这就导致了‘文化大革命’的发动”。[24] 党内的个人专断、个人崇拜与党内协商民主毫不相溶，是对党内协商民主，进而党的民主集中制的践踏和彻底破坏。协商民主理论认为，协商“除了运用更佳论证所具有的力量以外，不能运用别的力量”，[25]协商“包括说服但不包括压制、控制或者欺骗”，“协商互动过程，对于因为权力运用而形成的主导、支配、灌输、宣传、欺骗，纯私利的表达、威胁，强制性的意识形态依从等等扭曲行为是排斥的”。要进行成功的协商，就必须保障“现代宪政民主固有的权利，如言论、表达、结社等自由”，这些都是成功协商的必要条件。[26] 由此，七千人大会后形成的上下互动局面因极“左”思想对党员、群众的压制，而使党内协商民主的良好氛围被彻底破坏，使民主集中制的执行被严重扭曲，造成了随后长时间的混乱局面。 三、推进党内协商民主制度化，坚持和完善民主集中制 任何一种政治形式要想取得长期而稳定的效用，就必然走制度化的途径。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”。[27]党内协商民主的制度化能够改变民主集中制“集中的归集中，民主的归民主”[28]现状，形成经过民主达到集中的清晰路径，从而完善作为一个有机整体的民主集中制。 （一）党务公开是党内协商民主的基础 “党员作为党内生活主体，有权了解党内重大事务的相关信息和直接间接地参与党内的重大决策活动；中国共产党作为执政的代表和维护人民根本利益的党，应当履行让人民知晓与之利益相关的事务的义务”。[29]2004年9月中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。随后，2007年党的十七大修订的《中国共产党章程》，2009年9月中共十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，2010年8月中共中央政治局审议并通过《关于党的基层组织实行党务公开的意见》等文件，又都强调了党务公开这个重大问题。 截止到目前，我们党已经提出和形成了关于党务公开的多项具体制度，例如，建立了党内情况通报制度和党内情况反映制度。党内情况通报使党情能够在党内得以及时的传达；党内情况反映制度则使党员可以向党组织及时提出意见和看法，由此畅通了党内信息上下两方面的互通渠道。建立了党委新闻发言人制度，及时向新闻媒体和社会发布党内信息；建立健全了党内事务听证制度、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度，拓宽了党员意见表达渠道，鼓励并保护党员讲真话、讲心里话，营造了良好的党内民主协商、民主讨论、民主管理、民主监督环境。但是，目前的党务公开也存在着不少问题和不足。主要集中在，党务公开除了需要保密之外，现在只是公开了少量一部分，仍然存在着该公开的而不公开的情况；党务公开的运行程序不规范，有的只是做一些表面文章，绕过了一些关键的环节；党务公开未能受到切实有效的监督，有些地方根本就没有监督；党务公开的成效如何由党组织自身或领导者说了算，没有进行全面的科学的考核评价，等等。要解决党务公开及其实际运行中存在的这些问题，必须深化政治体制改革，深化党的建设，在已有的各项党务公开制度的基础上，制定一个《党务公开条例》的总的制度规范，更好地把党务公开落在实处。[30] 而就党内协商民主来所，只有党务公开贯彻到位了，才能保证党内协商民主的质量。因此，要建立健全党内协商民主制度，必须打牢党务公开这个基础。 （二）规范党内协商民主程序 程序性是协商民主理论的基本特征之一，是其关注的重点。从协商民主的决策功能看，决策合法性是由决策获得合法性的规范性要求与限制体现出来的，即是由决策的程序以及与公平过程相关的价值体现出来的。 就党内协商民主而言，从协商议题的提出与选择、协商主体的确定、协商过程的安排，都要做出科学合理的程序性制度设计。 党内协商民主议题的提出。谁有权提出协商议题是一个根本前提。在以往党内协商实践中，往往是由会议主持人临时决定提交议题，党委（党组）主要领导决定议题上会与否。这样的操作模式虽然可以提高效率，但给予了党委（党组）主要领导太大的自由裁量权。党委（党组）决定议题的提出，往往是主要领导关注、喜欢的议题才能够上会讨论，如果主要领导不关注或不喜欢的议题，哪怕再重要、再有民意基础都不会提交讨论协商从而进入决策流程。所以，应该建立一个具有广泛民意基础的既公正又有效率的协商议题提出机制。从协商议题提出的主体来说，要具备协商议题提出的法定资格或符合法定的党员或党员代表联名人数；从协商议题的内容来说，必须属于本地区党委（党组）职权范围内的事项；从协商议题提出的时间来看，所提议题必须符合规定的时间要求等。 党内协商民主议题的选择。并不是所有的议题都能够进入会议进行协商。对于什么样的议题应该拿出来进行协商，刘益飞教授认为在范围界定上要防止两种倾向：一是防止事无巨细、价值无几，都要去召开听证咨询会；二是防止一些人为了维护高度集中的领导体制及长官意志，为了维护某些既得利益，而在一些重大问题、敏感问题上有意无意地规避听证咨询会的倾向。[31] 因此，党内协商民主的议题选择应该仅仅围绕党委（党组）的中心工作任务，重点解决与党员群众利益密切相关或者党员群众高度关注的热点难点问题，以保障和落实党员的各项民主权利、实现党内事务决策的民主化、科学化为目标来确定。 党内协商民主主体的确定。长期以来，我们党在政策的制定与执行方面，不是不咨询听取党员意见，而往往是限制在狭小的范围内，甚至把与事务密切相关的党员排除在外。 对全党来说，如果就某一议题进行全党范围内的协商显然是不现实的，既费时费力、效率低下，也无法保证其操作性。但对于基层组织来说，决策时应尽量做到大多数党员都能参与到协商中来，这样既不会影响决策的效率，也能在更大程度上保障决策的科学性和民主性，减少决策在实施过程中的阻力。 因此，在党内协商民主主体的确定上，如果议题涉及党员较少，可以由全体党员进行协商；如果议题涉及党员人数多，可以将协商议题以党小组的形式进行协商，对协商结果进行汇总统计；也可以在党员中用抽签确定代表的形式进行协商。当然，对于抽签的时间、地点、抽签原则、抽签结果一定要做到公开、透明，防止暗箱操作。 党内协商民主过程的规范。党内协商民主过程中的“协商”，并不是漫无目的的攀谈，协商是否有效，依赖于严格规范协商过程。“只有对党内民主的过程作出了程序化的规定，才能保证党员在协商中按照民主程序有序进行，使党内决策更加民主和科学”。[32] 党内协商民主有效开展，要求协商主体在对议题充分了解的前提下，在协商中充分阐释自己的观点，并对其合理性进行公开论证，尊重不同意见的党员提出的质疑，并阐释自己的态度。协商过程应对不同观点应进行充分辩论，参与者应充分听取他人意见，理性调整自己的看法，最终公开表决并达成共识。 从协商过程操作层面而言，议题提前告知、限时发言、主持人独立无偏见立场、主持人对过程的把控、发言参与者的选择、协商后的公开表决等，这些对推进党内协商民主过程的制度化都有重要的实践价值。 （三）党内协商民主模式构建 从党内协商民主的操作性而言，建构党内协商民主模式，能有效防范权力过分集中、提高党员在党的事务中的参与度，为坚持和完善民主集中制提供制度基础。为此，构建了如下党内协商民主模式。 按照图1所示，党内协商的基础性制度应该是党务公开制度。只有将党内事务所体现出的信息完善的展现和提供给党员，党员才能对党内信息有充分的了解和掌握，才会在党内公共事务中找到自身的位置和利益所在。 在党员充分掌握了信息之后才有可能对自己的利益诉求进行整理和表达，因此，在党内协商模式中，应该提前使参与协商的党员了解协商的提议，所以，议题一旦生成就应该提前知会党员。另外，党内协商民主还必须确保以下几个方面的模式建构： 信息的交流与反馈。完整意义上的党员意见表达不是单向度的由党员向党组织进行信息传输的过程，而是党员与党组织间双向的信息交流和反馈，关键是要保证党员参与的客观性、公平性与意见表达的准确性。因此，党内协商民主必须始终保证信息在党组织和党员之间的双向交流与反馈，并确保信息的真实准确完整，同时还要保证信息反馈的时效性。
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