浙江省城市化发展战略研究，本文主要内容关键词为：浙江省论文,发展战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化是经济和社会发展走向现代化进程中，一个不以人的意志为转移的客观规律，也是结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。中国共产党浙江省第十次代表大会顺时应势，作出了不失时机地加快城市化进程的重大决策。认清形势，调整思路，深化改革，完善政策，全力推进城市化，是浙江经济发展上台阶、上水平和保持长期集约增长的战略选择，也是浙江提前基本实现现代化的历史使命。
一、浙江城市化发展的特点和问题
改革开放以来，浙江的城市化获得了较快发展。城市化率平均每年提高1.08个百分点；城镇人口平均每年增长5.53%，大大快于同期总人口年均0.81%的增长速度。
与全国多数省市相比，浙江城市化发展道路具有自身的显著特点：一是随着乡镇企业的异军突起、农村工业化步伐的加快，小城镇迅猛发展，成为浙江城市化的一大突破口。二是工业、商贸、城镇三位一体，与区域块状特色经济的形成与发展相互依存、相互促进。如义乌的“商贸兴市”、路桥的“兴贸建镇”等，乡镇企业和专业市场成为浙江许多城镇发展的龙头和启动点。三是民间推动成为浙江城市化发展的重要动力。乡镇企业和农民为城镇的发展提供了土地、资金、劳动力并直接参与城镇的建设，以农民城龙港镇最为典型。四是浙江城镇主要集中在东部平原地区和交通干线。初步形成了沪杭甬铁路、高等级公路城市连绵区的雏形，温台沿海城市发展带，浙赣铁路沿线城市发展轴。
但也要清醒地看到，在浙江的城市化发展过程中，还面临着许多矛盾和问题：(1)城市化发展水平低，不适应经济社会发展的需要，与工业化水平很不相称。与国际同等工业化水平国家和地区相比，浙江城市化水平大约滞后15-20个百分点。城市化发展滞后，制约了现代第三产业的发展，影响了工业经济聚集优势的发挥和规模效益的提高，阻碍了农业产业化的进程，导致了产业结构升级缓慢，制约着经济增长质量和效益的提高，也不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型，从总体上制约着浙江整个国民经济和社会的健康发展。(2)城镇体系结构不尽合理。大中城市数量少，中心城市的集聚和幅射功能弱；小城镇数量多、规模小、布局散、水平低，县域首位镇和中心镇地位不突出。(3)城市功能分工和区域布局不合理。由于缺乏区域总体规划的协调、指导，各城镇之间产业结构趋同，横向联系松散，各自优势难以发挥，特色不够突出，职能分工互补不明显。(4)城市化发展质量不高。城市建设水平低，交通住宅紧张，医疗卫生条件差，科技教育滞后，环境脏乱差等问题比较突出，已成为制约城镇人民生活质量提高和投资环境改善的重要因素。(5)城市化道路依然不畅。受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约，农村人口转变为城市人口的渠道依然狭窄，严重制约了浙江城市化进程。
二、浙江省城市化道路的选择
城市化道路，是指城市化进程中的途径和模式，包括城市化机制、城市化形式和城市发展方针。城市化道路不同，城市化进程、特点、作用和结果就不同。《浙江省城市化发展纲要》提出：“今后一个时期，浙江城市化发展的总体要求是：以现代化战略为导向，以制度创新为动力，加快城市化进程；遵循城市化发展的客观规律，规划先行，有序推进，强化杭、甬、温等中心城市功能，积极发展中小城市，择优培育中心镇，完善城镇体系，走大中小城市协调发展的城市化道路；全面提高城市整体素质，增强城市要素集聚和经济辐射功能，充分发挥城市在区域经济和社会发展中的核心作用，实现城乡协调发展。”根据这一总体要求，有浙江特色的城市化道路主要包括以下三个方面：
（一）充分发挥政府、企业、个人三者的作用，走政府推动和市场主导相结合的城市化道路
推进城市化的动力机制应该是多元的。既有自上而下的政府行政的推动力量，也有自下而上的企业、个人的能动力量；既有工业化的力量，也有市场化的力量。市场机制是推进城市化的基本机制，发达国家的城市化基本上是在市场机制的自发作用下实现的。我国正是由于没有发挥市场机制的作用，才长期存在城市化滞后的局面。因此，我们不仅要继续借助于工业化推进城市化，更要以市场化推进城市化。只有发挥市场机制的作用，才能更好地引导乡镇企业向中小城市集中，吸引农村剩余劳动力进城务工经商，动员企业、个人等多方面力量投资参与城市建设，加快城市化的进程。
浙江的城市化发展，要走政府引导和和市场推动相结合的道路。一方面，要积极推进传统体制改革，创造一种市场化的城市化发展新机制，充分发挥市场在城市化进程中的基础性的调节作用，促进城市化按市场规律健康、快速地发展。实行非公益性城市基础设施供给市场化和有偿使用；实行居民住房商品化，改革社会保障制度；允许、鼓励包括劳动力、土地在内的各种生产要素按照社会主义市场经济的规律流动、组合、集聚。从而，最终实现以开放式的、受市场供求规律、竞争规律与价值规律调节的人口城市化聚集行为取代封闭式的、户籍管理限制的城市化聚集行为，使城市化过程不再是一个获取身份和特权的过程，而是一个职业和生活方式转移的过程。另一方面，政府应根据本地的产业、人口和环境的特点，在市场发挥基础作用的基础上，有效地弥补城市化中市场竞争的缺陷。即城市化必须由政府制定总体规划，对城市化的进程、城市人口的增长、城市的产业布局、城市规模的扩大等方面，实行必要的宏观调控。
（二）把经济效益、社会效益和环境效益三者有机地统一起来，走适度集中的城市化道路
所谓集中型城市化，是指社会经济活动从空间上的分散状态向空间上的集中状态发展的社会过程，它反映了第二、第三产业的聚集过程和人口的不断集中过程，并由此引起村镇合并、城市数量的增加和规模的扩大，城市的密集性、经济性、社会性的增强，人们的经济活动多样化，生活方式更加丰富多采等。
走适度集中的城市化道路，符合经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，也是浙江经济社会发展现状所决定的。
第一，走集中型的城市化道路是现阶段浙江经济发展的内在要求。集中与分散，是整个城市化过程的两个阶段，集中型城市化反映了经济发展水平较低阶段（工业化阶段）的城市化特征，扩散型城市化则反映了经济发展较高阶段（后工业化阶段）城市化的特征。目前浙江还处于工业化中期的经济发展阶段，处于城市化加速发展阶段，财力、物力不足，基础设施还不完善，为了取得较高的经济效益和较快的经济增长速度，只能将有限的资源集中投入在自然条件优越、经济和历史基础较好的少数一些点或带上。这样可以给企业和个人带来较高的经济效益和便利条件，同时，城市密集的人类共生关系，从力量和智慧上增强了人类改造自然的能力，丰富了生活的多样性。有的同志看到西方发达国家的城市化高度集中化发展后又出现了分散化态势，认为我们的城市化建设可以直接走分散型发展的道路，以避免西方国家所走过的“弯路”。确实，西方发达国家20世纪有两次“郊区化”浪潮。第一次在20世纪40年代以前，主要是由于城市铁路的发展，使一些大城市到郊区建设“花园住区”，成为“卫星城镇”或“新城”的雏形；第二次从40-80年代末大规模发展的、沿着高速公路、以私人汽车为主要交通工具、向郊区的蔓延扩展。两次的动因都出自于对郊区优化居住环境的追求。但由于布局过于松散带来了土地资源的极大浪费、能源的大量消耗、基础设施的大量投入、旧城中心区衰败等一系列严重问题，其中的教训也值得深思。
第二，浙江的基本省情决定了必须走集中型的城市化道路。浙江地理环境的特点是“七山一水二分田”，适宜的生产与居住地域相对较少，特别是可集中分布人口和产业的地区较少，可超大规模集中分布人口和产业的地区更少；人多地少，人口密度为434人／平方公里，人均耕地仅为0.54亩。从长远看，走集约化的城市化发展道路，实现人口和产业向比较优越的区位，即向杭州湾两岸V字型区域、浙中盆地、温台沿海及一些块状经济的中心区域集中是必然选择。同时，浙江资源短缺，特别是土地资源严重紧缺，建设与防治环境污染的资金又十分匮乏，从节约土地资源和加强环境、生态保护的角度考虑，要求这些紧缺的要素在配置上尽可能集约化，加强相关产业集结和经济聚集，在生产力布局上走区域集中化发展的路子，无疑是必要的。
第三，走适度集中的城市化道路，要遵循的原则。一是要以要素的集聚为重点来推进城市化进程。不但要促进人口的集聚、生活的集聚、产业的集聚，更要促进人才的集聚、技术的集聚、资金的集聚、信息的集聚，以节省空间和时间，同时可以减少人均基础设施建设投资，降低公共事业成本，提高物质能量利用率，从而产生聚集的规模效益和经济效益。二是要在城市用地发展形态上走“紧凑型”城市的路子，集约利用土地、水源、能源等城市资源，最大限度地利用城市空间。三是要促进城乡建设由分散布局、就地扩张转向重点布局和集中建设，开展合村、撤乡、并镇、建城活动，加快小城镇分化重组，促进小城镇规模成长，提高规模效益和聚集效益，使城市化进程转入大、中、小城市及中心镇集聚的轨道。四是要促进城镇在区域布局上的空间集约化发展。城市带和城市群是一种“大集中小分散”的地域城市化发展格局，是人口与产业在特定区域高度集聚的产物。根据全省地理环境、区域发展条件、人口与城镇分布、区域基础设施配置状况以及生态环境保护要求，优化全省城镇发展空间，力求体现中心集聚、轴线拓展，逐步形成以中心城市和沿海港口为依托，以交通运输干线为主轴的集约开发态势。最终形成杭州湾两岸和温州沿海两大城镇连绵带；浙赣和金温铁路沿线两个城镇点轴发展区；浙西山地、浙南山区、浙东丘陵和沿海岛屿四个城镇点状发展区。
（三）城市发展与区域经济社会发展相互联动，走大中小城市协调发展的城市化道路
城市化道路选择的一个重要方面就是如何合理发展大中小城市，建立协调的城镇规模体系。根据世界城市化发展的一般规律和浙江实际，我们要走大中小城市协调发展的城市化道路。
首先要优先发展大城市、区域中心城市，进一步发挥现有大中城市发展的潜力。大中城市适度超前发展，有利于缓解浙江人多地少的尖锐矛盾，节约各种宝贵的稀缺的自然资源；有利于改变浙江现有城市规模结构偏小的状况，提高信息产业、知识经济、文化中心的内聚性和辐射度，促进现代服务业的发展；有利于引进国内外优秀人才、大企业总部和高级生产者服务部门，提升城市的创造力和竞争力。进一步突出杭州、宁波、温州在省域城镇体系中的龙头地位，同时对金华重点加以扶持，加强城市群建设，逐步形成浙中地区的大城市。对其他地级市和经济强县（市）政府驻地城市，则根据各自经济社会发展的趋势和城市建设的基础与条件，把强化功能与扩大规模结合起来，积极向大中城市迈进。到2010年，把台州、绍兴、嘉兴、湖州发展成为人口规模50万人以上的大城市，衢州、舟山城市人口规模达到30万以上，丽水城市人口规模达到20万人以上，其他24个县级市向中等城市发展。
其次，要高度重视小城镇的发展建设。充分依托现有小城镇，是加快城市化发展的一个现实选择。浙江城市化发展道路必须正视并充分利用业已形成的小城镇布局。以乡镇企业为主体、专业市场为依托的块状特色经济，对浙江未来城镇发展形态有重要影响，充分依托小城镇加快城市化进程，也符合浙江产业布局现状。小城镇的发展也要遵循城市化规律，分类指导，突出重点，不能一哄而起，遍地开花，不能平均使用财力、物力。“十五”及今后一个时期全省以县城为重点，重点选择培育100个左右中心镇，争取到2010年每个中心镇人口规模达到5万人以上，促进小城镇发展从数量型向质量型转变。中心镇要加快基础设施和公共服务设施建设，提高城镇品位和质量，吸引生产要素集聚，引导集中发展。
三、抓住重点，注重实效，健康、有序地推进城市化进程
推进城市化进程，科学规划是依据，设施建设是保证，功能培育是基础，加强管理是龙头，制度创新是关键。
（一）按照现代化要求科学制定各项规划，确保城市化健康发展
要加快实施浙江城市化发展战略，规划工作紧迫而艰巨。要着眼长远，立足实际，要面向未来，面向现代化，从全局的角度、战略的高度，从区域规划到城市规划，从总体规划到专项规划，在广泛听取包括专家学者等在内的各方意见的基础上，科学合理地制订各项规划，统筹安排好城市化发展的战略重点、战略步骤，坚持量力而行、分步实施、有序推进，防止一哄而起、急于求成、盲目发展，避免造成新的重复建设和资源浪费。
1、要贯彻落实好《浙江省城市化发展纲要》。《浙江省城市化发展纲要》是今后一个时期（到2010）指导全省城市化工作的一个纲领性文件。要适应城市化加快发展的要求，要根据《浙江省城市化发展纲要》，抓紧制定《浙江省城市基础设施建设规划》，修订和完善全省土地利用总体规划、全省基本农田保护规划等。计划综合部门要统筹安排好城市化建设与国民经济和社会发展规划、重点专项规划、行业规划等的衔接。
2、要高度重视区域规划。区域规划工作是市场经济条件下政府的一项重要工作，是政府宏观调控的一个重要手段。其任务主要是对规划地区的发展思路、优势资源的评价、区域开发方向、生产力布局的框架、主导产业和重点开发区的选择、环境治理目标，以及重大建设项目等方面，提出建设性意见，以促进地区经济合理分工和布局。城镇与周边区域的经济联系密切，是一个有机的整体。离开区域发展的整体，即使城镇个体的设计再好，也会限制区域整体优势的形成和发挥。因此，要把区域规划和城镇规划结合起来，根据各地的产业基础、经济结构、资源禀赋、地理环境和城镇布局，制定发挥地方优势和具有地方特色的城镇规划。
3、进一步修订和完善城镇体系规划，有序开展城镇群规划工作。要根据《浙江省城市化发展纲要》的要求，在国务院批准同意的《浙江省城镇体系规划》的基础上，进一步深化全省城镇体系有关问题的研究和完善工作。同时，各市（地）、县（市）要有重点、分类型抓好各自的城镇体系规划，并做好各级城镇体系规划的衔接。要重视开展都市区和城镇密集地区的城镇群规划的编制工作，切实解决好设施共建、资源共享、环境共保等问题，充分发挥城镇群“优势互补、密切联系、分工协作、各展所长、共同繁荣”的群体作用及集聚效应。
4、按照现代化要求科学制定城市规划。强化可持续发展的现代城市意识，适应跨世纪发展和推进城市化的需要，按照“经济繁荣、社会文明、环境优美、功能完善、城乡协调”的总体要求，根据经济与社会发展的需要，各市县要进一步调整完善城市总体规划。各中心城市还要抓好城市中心区和重要地段的修建性详细规划，并针对城市供水、防洪、绿化以及历史文化名城的保护要求，编制专项规划。
（二）强化城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇发展的承载力
城市是加快城市化进程的依托和载体。城市基础设施的结构、数量和形态，已成为城市发展的功能结构、空间布局和自我调节的导向性因素，许多困扰城市发展的问题最终要靠改善基础设施才能从根本上得以解决。通过进一步加强城市基础设施的建设，完善城市的综合服务功能，改善城市的投资环境和生活环境，提高对产业和人口的承载能力，是加快城市化进程的重要保证。
要牢固树立城市建设也是生产力的意识，抓住国家加大投资力度的机遇，把加快城市基础设施建设放在基本建设的重中之重的位置。应按照城市化和区域经济一体化发展的要求指导基础设施建设，做好总体规划，分期实施，在加强各城市基础设施建设的基础上，促进区域基础设施的综合协调发展。重点抓好六个方面：建设便捷的内外交通系统；建设充足安全的供水、供能系统；建设现代信息网络系统；建设以污水、垃圾处理为中心的环保系统；建设以防洪、排涝为中心的防灾系统；建设以绿化为中心的生态系统。
在城市总体规划中，要进一步调整完善城市用地结构，切实保证教育、科技、文化、卫生、体育等社会设施用地需求。拓展公共空间，兴建文化交流设施，为人们的生活和交往提供更加广阔的公共空间和交往机会，努力营造良好的文化氛围。
（三）以经济建设为中心，突出抓好城镇功能培育，提高城市化发展质量
1、调整产业结构，繁荣城市经济。产业发展是支撑城市化的重要基础。作为区域中心的大城市，要大力集聚高层次产业，促进产业向高效益、高档次、低能耗方向发展，更好地发挥大城市的中心作用。要特别注重造就社会化、专业化的城市生产服务系统和生活服务系统，大力发展以金融、信息、商贸、通信、旅游、保险、咨询等为重点的第三产业，强化金融、贸易、科技、信息中心的作用，对周边地区经济形成强大的服务、带动和辐射功能。要通过集聚公司总部、科研机构和科技型企业，汇集富有创新精神的现代企业经营人才和技术人才，强化省域中心城市的创新功能，带动周边地区经济的发展和国民经济整体素质的提高。中小城市则要在发展技术密集和劳动密集相结合的产业上下功夫，着力发展第三产业和区域特色经济，进而提高城市发展质量。小城镇要主动接纳大中城市转移的普通制造业和传统加工业，并采取有效措施，以治散为重点，大力集聚乡村工业。小城镇的第三产业要为农业生产和乡镇企业提供多方面的专业化服务。
2、以住宅建设为中心，改善城镇居住功能。我国政府制定的《中国21世纪议程》提出了我国城市建设可持续发展的总体目标，即把城市“建设成规划布局合理、配套设施齐全、有利工作、方便生活、住区环境清洁、优美、安静、居住条件舒适的人类住区”。因此，各级城市要重视住宅产业的发展，建设高密度、高生活质量的城市社区，营造综合性多功能的城市生活环境，强化城市居住中心功能。同时，重视大中城市流动人口问题，在简易住房、卫生设施和基本的城市基础设施方面给予关注，避免城市棚户区的蔓延和城市社会极化与空间分异产生。
3、抓好科教文卫等社会事业的发展，增强城镇文化功能建设。城市化建设要注重社会文化功能的完善。要以教育、文化、科技为支撑，以尊重人、体现人的价值、提高人的素质为核心，加强城市精神文明建设。加快发展教育事业，为市民提供各种类型和形式的教育资源，提高市民文化素质，发挥城市特别是大中城市作为区域教育中心的作用；大力发展科技事业，增强城市技术创新功能；积极发展各项文化产业，重视保护好城市的历史文物、场所、遗存，历史性建筑、街区、地段，以至特定条件下的整个古城；进一步发展卫生、体育、社会福利等其他各项社会事业，发展休闲娱乐业，要关心残疾人群、老龄人群和儿童，为他们提供足够的设施和服务。
4、加强城市科学管理，提高城市运行效率。城市管理是城市政府为保证城市各项功能高效运转和建设活动有序进行而采取的必要的调控行为，是城市政府的重要职能。加强科学管理，提高效率和水平，实现城市管理现代化，既是城市现代化的重要内容，又是加快推进城市进程的内在要求。深化城市管理体制改革，建立和完善“依法管理机制”、“市场化的运作机制”、“科技创新的机制”、“公众参与、社会监督的机制”。
（四）深化改革，调整政策，培育城市化发展新机制
城市化是经济社会的大变革，推进城市化必须抓住制度创新这个关键环节，顺应市场经济的要求，深化改革，逐步排除障碍，充分发挥市场机制的调节作用，加快城市化进程：
1、培育人口向城镇有序集聚的机制。长期以来，城乡分割的管理体制导致了社会经济的二元结构，虽然存在着人口向城市迁移或集中的冲动，但却受到户籍、就业、福利制度等体制与政策因素的限制，不存在人口向城镇自然集中的社会环境，影响了城市化的顺利发展。因此，要加快城市化进程，首先是深化户籍制度、就业制度和福利保障制度三位一体的改革，形成人口城市化正常发展的机制。
2、培育产业集聚发展新机制。要积极引导乡镇企业的改造和合理布局，调整和优化产业结构。首先，深化农村集体经济产权制度改革，对非农资产实行“折股到人，股随人走”的办法，排除乡镇集体经济与乡村社区、社员相互牵制、阻碍企业和人口迁移的胶着状态。同时，为保证乡镇企业的发展后劲和适应大市场的竞争，乡镇企业的布局必须改变现在高度分散化现象。积极探索促使乡镇企业适度集中发展、合理布局的政策措施，以此作为带动城镇发展的主要手段。要从建立激励机制入手，以完善的工业园区基础设施和服务设施，吸引乡镇企业进入；制定土地使用费的不同标准，降低入园企业的成本；新建乡镇企业原则上必须进入乡镇一级的工业园区，分散在村以下居民点的乡镇企业进行扩建必须进入工业园区发展。考虑到乡镇企业分散发展的非经济因素，也可以采取以地换地、土地入股等方式，解决远离工业小区的企业向小城镇集中所需工业用地。
对大中城市，必须尽快消除非国有资本进入第三产业的体制障碍和人为障碍，积极引导集体企业、个体企业、股份制企业合理进入第三产业部门。比如允许和鼓励兴办民间的金融企业包括民间银行，兴办民间教育尤其是高等教育，以及兴办各种民间服务企业尤其是股份制服务企业。这样，通过鼓励和促进各种所有制企业的平等竞争和协调发展，一方面能够提高我国第三产业的发展进程和国际竞争力，迎接加入WTO后的挑战；另一方面也有利于我国城市经济形成新的增长点。
3、要深化行政管理体制改革，积极探索有利于城市管理、发展、壮大的新机制。实施城市化战略要把行政区划改革放到重要位置。尽快解决“一城多府”的管理体制不顺问题，避免城市化过程中的“重复建设”，应权衡利弊，适时推进市县、市市合并，以理顺行政体制。对通过行政区划变动有利于形成大城市或中等城市的地区，也应顺应城市化的要求进行合并。深化中心镇行政管理体制改革，完善中心镇政府的经济、社会管理职能，按“小政府，大社会”原则综合设置机构，体现精简、综合、效能的要求。
4、培育城市发展与建设的良性循环机制。加快城市化建设，一个很迫切的问题是建立适应市场经济发展的城市建设新机制，充分依靠各方面的力量加快城市发展：一是深化财政体制改革，建立有利于城市自我积累、自我壮大的新机制。要积极研究省、市、县三级财政体制，从有利于城市化出发，对大、中、小城市和中心镇有针对性地采取相应财政政策措施，增强重点城镇的自我发展能力。积极向上争取，调整归属城市财政的税种，时机成熟时开征城市居民税、财产税、遗产税；把部分“农转非”土地收益转移支付给欠帐较多的大中城市的基础设施建设；允许城市以其财政收入作担保发行市政设施建设债券。争取“十五”期间在所有建制镇设立财政预算制度，充实小城镇财力，规范小城镇财务制度。二是建立政府主导与市场化运作相结合的城市基础设施投融资体制，加快城市基础设施产业化进程。扩大政府向市政公用设施等非经营性城市基础设施的投入；动员民间资本和外商资本参与城市基础设施建设；打破垄断经营，引入竞争机制，创造条件将可经营的基础设施推向市场；改革一些市政公用设施的收费制度，对于提供市场化和半市场化公益性服务的城市基础设施，如供电、供水、供气、交通运输及邮电通讯等，要按照保本微利的原则调整价格，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。三是改革城市土地使用制度和管理体制，建立土地使用权市场，培植城市自主财源。要进一步加大城镇土地使用制度改革的力度，城镇非公益性用地出让要引入竞争机制，公开拍卖，把土地使用权纳入市场经济运行的轨道，实现土地资源优化配置，提高土地使用效益。争取城镇土地转让收益留于城镇财政，设立专项土地基金，统一用于城镇基础设施建设和补偿原土地使用者。实行政府土地收购储备和定期公布地价的制度，培育和规范土地市场。加强土地执法监督，加大对违法用地的查处力度，确保城市土地集约利用。
（课题主要完成人：孙永森、刘亭、黄勇、钱建新、金新仁、应雄、李建中、马德富）
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