粮食企业行为与粮食市场政策，本文主要内容关键词为：粮食论文,粮食企业论文,政策论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革国有粮食企业，消除其机构臃肿、效率低下的痼疾，是我国粮食购销体制改革的核心内容。但是长期以来，人们对国有粮食企业行为方式的认识十分不够，可谓“内行讲不明白，外行搞不清楚”。因此，有必要摸清在现有政策框架下国有粮食企业行为及其思想动向，这对于进一步深化改革，具有重要意义。在这一思想指导下，我们于1995年和1996年对基层粮食部门进行了广泛而深入的调查。本文即是对此调查所做的初步总结。
一、粮食企业与政策性业务
这里的粮食企业主要指的是县粮食局领导下的企业。目前，粮食局对下属粮站、粮库、加工厂、运输队和零售点拥有如下权力：①任命经理、站长；②制定利润与奖金分配方案；③强制执行上级政策。掌握了这些权力，粮食局就基本上可通过计划手段改变下属单位的资源配置。因此，县粮食局系统实质上就是一个大企业。基于这一认识，本文将把粮食局作为一个整体来对待，并且将县粮食局的概念等同于粮食企业的概念。
从1995年、1996年的情况来看，国家粮食政策性业务主要包括三部分：国家专储粮储存、地方专储粮储存和定购粮购、销、存。国家专储粮和地方专储粮费用分别由中央财政和地方财政承担。粮食局的责任是保证粮食储存安全，并在此条件下收取代理费。对于由中央财政支付的国储粮储存补贴额及拨付时间，各地粮食局均表示满意；对于由中央财政和地方财政共同负担的地方专储粮补贴额及拨付时间，一部分粮食局满意，一部分不满意。其原因是，某些主产区政府没有足够的积极性。但总的来说，问题并不突出。存在的突出问题或潜伏着的问题是定购粮的购、销、存。定购粮的购、销、存虽是政策性业务，但其运作过程会极大地影响基层粮食部门的核算和效益，因此事实上必然要掺入商业性经营因素，这正是矛盾的症结所在。
（一）定购粮的购、销、存过程
粮食局在定购粮收购中承担的责任是，将定购粮入库、保管好，并向农民支付按国家制定的定购价收购的卖粮款。定购粮催收工作通常由乡村干部来承担。为了加快收粮进度，一些粮食局也给予乡村干部一定补贴。收购上来的定购粮的使用权掌握在省里。各省一般只在本省范围内使用定购粮。就我们所掌握的情况来看，省内定购粮的使用，目前多数仍是计划调拨。一般情况是在期初确定调拨计划，规定某产区应调往本省某销区的定购粮的品种、数量，并确定调拨价格。调拨价格由省物价部门、省粮食局、调入方、调出方等单位共同协商制定。定购粮调入销区之后，销区粮食局将其批发给各类零售点，零售点再以政策性价格或非政策性价格出售给消费者。这就是定购粮购销的一般过程。
（二）定购粮购、销、存中存在的问题
1.调拨中存在的问题。定购粮调拨价格关系到调入者、调出者的切身利益。计划期初制定调拨价格的过程，实质上成为在省里监督之下，调拨双方的艰苦博弈过程。双方都是粮食市场上的老手，对彼此在粮食收、调、存、销中发生的各种费用十分清楚，不存在信息不对称问题。因此，最后谈定的调拨价格大体是合理的。所谓“合理”，指的是在计划期初的市场形势下，按照国家的价格政策行事，双方都不可能由此获得高额利润（但是可获得利润）。〔1〕然而，从定购粮的收购、 加工到出售给消费者，有时长达几个月甚至一年或几年。期间市场形势若发生大的变化，就会严重破坏原来调拨价的合理性。当市场转向较为宽裕时，因调拨计划强制约束力不够，一些销区粮食局就倾向于不执行或延期执行调拨计划，使定购粮不能按时依照调拨价格调走，大量占用产区粮食局库存与资金。稍后即使按规定调走，调拨价格已不能反映其时发生的实际费用。而重新谈判，又费时日。〔2〕所以， 由此极有可能在产区粮食局形成政策性亏损。反过来，如果严格执行期初协定，这种较为宽容的市场形势又会使销区粮食局背上政策性亏损的包袱。问题的根源在于，定购粮的调拨是计划性的，但是定购粮的消费者并不受计划的约束。这就成为政策性亏损形成的制度基础。此外，由于这项业务是政策性的，企业实际上对其亏损、盈利的关心程度甚低，这个因素促进了政策性亏损的形成。政策性亏损形成之后，新的问题随之出现：谁来承担这个亏损？产区粮食局还是销区粮食局？地方政府还是中央政府？分清责任虽是政府政策的重要目标，但是，由于几方共同参与其中，要严格分清责任是比较困难的。
2.定购粮销售中存在的问题。销区粮食局调入定购粮并销售出去的时候，可能出现如下问题：①当粮食市场非常紧张，全体居民购尽所有定购粮指标时，定购粮的销售量和调入量就会大体接近。在这种情况下，粮食局将无法在数量上做文章，却有可能在质量上做文章，如以次充好、谋求质量差价等。②在定购粮销售价低于市场价，但差距不显著，因而只有部分居民凭票购买定购粮时，粮食局不但可以在质量上做文章，而且可以在数量上做文章。如将一部分定购粮以限价（或其它政策性价格）卖给个体户，从中捞取好处费；或者以高于限价但低于市场价的价格批出，从而扩大期初所议定的利润空间。③当市场宽裕，市价下跌很多时，定购粮的购销将会引起巨大亏损。原因是，市场虽然变化了，但定购粮经营者的费用分摊标准、利润分割方法并不改变；定购粮购销也不是去适应市场，而是按着原来的规程，“不紧不慢地流动”。这也正是某些时候议购粮销价下跌，定购粮销价反而超出的原因所在。前两个问题的出现，主要是因为政府很难实施有效监督，而且处罚手段有限。当然也有不存在这两个问题的地方，但这并不是说体制设计避免了其产生的可能性，只不过是道德约束在那里起作用，而且这个约束是“软”的。
二、关于若干有争议的问题
过去很长一段时间里，学术界对某些粮食企业行为和粮食政策存在较大争论，本文将以调查结果为依据，尝试回答这些争论。
（一）粮食部门是否能够获取垄断利润
周其仁（1996）和杨文良（1995）曾严厉批评效率低下的国有粮食部门凭借官商一体地位，获取了大量的垄断利润。他们的证据是，政府每年低价定购粮食达500亿公斤， 而实际享受低价好处的消费者为数很少。另一些学者则认为，粮食部门高昂的经营费用中隐含着高额利润，通过这种手法，粮食部门将巨大的利益据为己有。那么，1993年以后的体制设计是否为此提供了可能性？
1.从定购粮购销调拨中获取高额利润的可能性。从前文的叙述可知，目前省内定购粮调拨价制定过程实质上是在省物价局、粮食局监督协调之下，产销区粮食局的谈判过程。二者利益关系在某种意义上是此消彼长的关系，串谋的可能性较小（并不是不存在，见第4页注释①）。 一些省还进行贩粮实验，验证各项费用。所有这些措施，均在一定程度上阻止产区粮食局从定购粮调拨中获取高额利润。但是，销区粮食局却是有机会的。在粮食市场较为平稳的情况下，由于监督困难，低价定购粮的好处在此沉淀下来具有很大的可能性（见前文）。而在粮食市场较为紧张时，由于考虑到政治上的压力，消费者享受到低价好处的可能性会更大一些。（但粮食局也可通过以次充好，获取一部分利润。）
2.从议购粮经营中获取垄断利润的可能性。这一论题的实质是：粮食市场是否是一个垄断性市场。下文将从不同流通环节加以考察。
（1）收购环节。政府规定，外地粮食企业到产区收购粮食， 必须到县以上粮食批发市场进行批发，不得到农村收购。但是农村的个体粮贩十分活跃，无法禁止。这些粮贩子单个规模虽小，数目却十分巨大，对当地粮食局构成了严重威胁。大多数粮贩子既不加工，也不储存，而是转手把粮食卖给其它地区的粮食局（粮食企业）。在粮食供应较为紧张的情况下，产地粮食局竞争不过粮贩子，无法压低市场收购价。在粮食市场较为宽松时，粮贩子无利可图，退出粮食收购市场，粮食局的市场收购就会极大地影响议购粮价。这些事实表明，在议购粮收购环节上，粮食局不是一个有效的垄断者，但仍是一个有影响的收购者。
（2）批发环节。议购粮批发市场是一个竞争性市场。 每一个销区粮食局，都面对着众多的产区粮食局；每一个产区粮食局都面对着众多的销区粮食局。也就是说，议购粮批发市场具有多个买者和卖者，双方都有充分的选择自由，除了名优特产品之外，任何一个粮食局都无法形成垄断力量，因而也就无法在这一环节上获取垄断利润。
（3）销售环节。调查发现（调查未涉及大中城市），在销区， 属于本地粮食局的零售点常常占不到当地销售点的一半，甚至更少。个体粮店占据十分突出的地位，他们的粮食来源渠道十分复杂，一部分来源于本地粮食局，大部分来源于外地粮食局，后者事实上成为外地粮食局经营链条的延伸。零售店进入和退出粮食市场的成本很小，经营半径小，粮源复杂，使任何零售点，包括它们所代表的本地、外地粮食局都无法在这一市场上形成绝对的垄断。
以上诸事实表明，目前的粮食市场，特别是批发市场与零售市场，是具有一定竞争性的市场。虽然经济学把效率当作竞争的结果，但现实生活却并非必然如此，这其中还要看竞争者的特性、竞争者内部激励机制和经营机制等。粮食企业之间虽有竞争，但内部却不能优胜劣汰，特别是几乎所有粮食企业都面临着类似困境，使他们之间的竞争无法导致整体经营费用下降，因而也就不会导致效率的提高。
3.粮食局将议价粮经营费用转嫁给定购粮的可能性。根据目前省内定购粮调拨办法，粮食局将议购粮经营费用转嫁给定购粮的可能性较小。如上文所述，有关定购粮的经营费用的确定已不是原来粮食企业和政府之间的谈判，而是企业与企业之间的谈判。这种谈判在一定程度上不但阻止高额利润的产生，而且也阻止了费用转嫁。况且费用标准是事先谈定的，事后转嫁很易被发现。
在1996年粮食收获季节，一些地区出现了议购粮销价低于定购粮销价的现象。有的学者认为，这种现象预示着，要么是粮食局将议购粮的经营费用转嫁给定购粮，要么就是高估了定购粮的经营费用。上文已经排除了“转嫁”的可能性，而从定购粮经营费用的谈判机制可以看出，定购粮经营费用过分高估的可能性也很小。这种现象背后的原因是：①议购粮经营十分灵活，可以边收边加工边卖，结果降低了经营费用；定购粮则必须按计划规程进行运作，买进卖出时间、费用分摊标准、利润分割办法都不随市场变化而变化。②在议购粮经营中考虑季节差价，在定购粮经营中则没有考虑季节差价。所以，新粮收获后，议购粮价下降了，定购粮价也降不下来。
应当强调，这里并不是说粮食局不能利用两种不同性质的粮食从中谋利。正象上文所说，一个有效的谋利办法就是用劣质议购粮去偷换优质定购粮。现在定购粮库存与议购粮库存的区别仅仅是帐面上的。鉴于经济利益与粮仓紧张的原因，“分仓”无法分开，而人员分开、机构分开的难度更大，这为“揄换”提供了方便。
4.粮食部门经营费用为何高昂。粮食部门费用高是公认的，定购粮经营费用标准也很高，费用高昂除了受运输费用等外部因素影响之外，人浮于事、工资刚性上涨是其主要的内部因素。粮食局普遍反映，将目前员工裁减1／3，基本上不会影响任何业务的运作。而且现在富余人员呈膨胀趋势，承受着巨大的就业压力。压力主要来自三个方面：复员军人转业安置；大中专毕业生分配；职工子弟安置。前二者是指令性计划，必须完成。后者是人情，也须兑现。尽管是人浮于事，职工的工资却必须按时上调。因为，每个职工养活一定人口，如果工资涨不过物价，如果不能随着其它部门一块儿调资，在内部压力之下，粮食局就会陷入巨大的困境。人浮于事必然导致效率低下。效率虽然低下，工资却必须不断增长，粮食企业的经营费用不断上升就是情理之中的事了。此外，企业办社会现象也抬高了企业的经营成本。
（二）定购粮收购需要不需要强制，应当依靠行政力量还是应当依靠司法力量
我国粮食的基本国情是：①粮食供求紧平衡是一种长期趋势；②粮食生产分布在2亿多农户之中，农户对市场的反应具有同步性。 这种情况意味着，在粮食紧张、中央和地方储备未有效建立的情况下，市场有可能在短期内得不到足够的商品粮。所以，就目前情况而言，应保持定购粮收购在行政上的强制性（虽然常常并不需要强制）。需要说明的是，定购粮本身不意味着对农民的剥夺，定购粮的性质取决于定购价水平的高低。
定购粮的强制特性，要求国家权力予以保证。并且应该依靠行政权力而不是司法权力予以保证。原因是，中国的行政组织系统直达村级单位（尽管村委会是自治组织），其对农户进行管理的成本相对较低。司法则不是这样。一种观点认为，应将定购粮征收纳入司法的管理范围，通过与农民签定收购合同来实现收购目标，由法院而不是行政部门进行裁决，并予以保证。这个观点虽然十分诱人，实际上却行不通。1985年的时候，政府也同农民签定了定购合同，农民不执行，司法部门也无可奈何。在当前情况下，在定购粮收购管理上，行政管理成本低于司法管理成本，这是中国的现实。我们应当选择那种节约成本的方式，因为只有成本相对最小的方式，才是最有生命力的方式。
（三）定购价格的性质及其制定方式的改革
定购粮的强制特性，决定了定购粮收购价始终是政策性价格。即使定购价采用同期市场价的水平，也不会改变它的政策价格属性。“保量放价”不意味着粮食经营朝着市场化方向迈进了一步，只是表明定购价的决定方式发生了变化。
“保量放价”在操作上也存在许多困难。若实行“放开价格，随行就市”，我们面临的问题至少有：①以当地哪一个市场的价格做为依据；②以同一市场价格作为定购价的地区应包括几个县；③邻近地区间的定购价应如何衔接；④不同时间交粮分别采取什么样的市场价格（因市场价格是不断变化的）。这些问题处理不当，将在农民中间引起极大的混乱。况且，如果让农民依靠市场价格的变动决定是否、何时完成定购任务，就无法在一定时期内“确保数量”，也就无法决定国家粮食进出口计划。从前取消定购粮收购中的季节差价，就是为了促使农民从速完成定购任务。由此得出如下结论：①定购价是一种政策价格，必须由政府颁布。是否实行季节差价，必须根据粮食形势而定。②真正需要研究的是，政府制定定购价水平的方法，而不是定购价是由政府制定，还是由市场制定。
过去我国定购价的决定方式是专家提出方案，然后由各利益集团代表讨论决定。这种决定方式的缺陷是：透明度不够；随机性大；受各种利益集团短期行为影响较大。定购价决定应当考虑各阶层、各方面的利益，但是不能让利益集团行为直接影响定购价水平。在建立市场经济体制的总背景下，为了减少资源配置的扭曲，定购价的制定应充分模拟市场价。但是市场价受各种因素影响，常有短期波动，而短期波动有时并不意味着需要大幅度改变资源配置，所以，定购价应模拟的是市场价的趋势，而不包括它的短期波动。模拟市场价趋势的一个简单办法就是采取前几年的市场价的加权平均值。同时，为了便于管理，国家还应掌握一个调控幅度。对调控幅度的使用条件应有明确的规定，防止定购价制定规则变成一纸空文。
三、对推进粮食购销体制改革的思考
目前，我国居民食品消费支出平均占总支出的一半左右。这一事实意味着，一半左右的消费总需求与粮食购销体制有关，也就是说，如果没有适应社会主义市场经济的粮食购销体制，就一定没有完整的社会主义市场经济体制的确立。所以，推进粮食购销体制改革直接关系到整个改革事业的发展，意义重大。从目前我国粮食营销的实际来看，改革的当前目标应是：提高粮食营销效率；增加粮食市场的稳定性与透明度。
（一）提高粮食营销效率
竞争是提高效率的主要手段，但是竞争并不必然导致效率的明显提高。我国粮食市场上虽然存在竞争机制，但竞争却局限于粮食系统内部。由于竞争者都是人浮于事、背负着沉重的历史包袱的企业，而且本身基本上没有形成提高经营能力的机制，所以，此类竞争将不会导致效率的明显提高。为了改善竞争状况，应当允许大公司、大企业进入粮食流通领域，为粮食流通注入新鲜血液。当其它行业的大公司进入粮食流通领域后，竞争就转变为具有不同管理体制的行业和不同治理结构的公司之间的竞争。这种“异质”竞争将会促进效率的提高。其它行业大公司进入粮食流通领域后，还应创造条件，积极鼓励其向粮食零售业扩展。只有扩展到居民每天食用的大宗食品上，消费者才能全面享受到竞争的好处。对于定购粮的营销，可分地区试行“政策性业务代理”竞争，打破粮食部门的垄断经营。一旦展开竞争，销区粮食局要获取额外利润，必将面临更大的压力，冒更大的风险。这样将会增加消费者享受其中好处的机会。
（二）提高市场稳定性，增加市场透明度
为了实现这一目标，需要长期努力，目前可采取如下措施：
第一，发展粮食生产、流通、加工、销售一体化组织。将农民以土地入股的方式纳入一体化组织之内，克服分散生产和市场之间的矛盾。当然，发展这种形式的粮食营销组织，要充分尊重农民的意愿。
第二，大力发展粮食仓储、运输等基础设施。粮仓供给不足，仓储成本就会提高；运输条件不足，运输费用就会增加，并自然起到分割市场的作用。所以，要加大发展力度，特别是粮仓发展，现在面临的处境较为困难。政府除了要采取临时措施缓减矛盾之外，还应制定出粮仓长期发展政策，提高各方建设粮仓的积极性。
第三，提高政策稳定性与政府干预的透明度。提高政策的稳定性与政府干预的透明度，关键是明确在什么条件下，哪项政策起作用；在什么条件下，政府如何行事。明确了这一点，企业就可以做出稳定的预期，从而采取理性行动。目前，我国有些省份的市场封锁政策，朝令夕改，反反复复，使粮食企业感到无所适从。我国的粮食进出口行为，对粮食企业来说，也是一个不确定因素。我们在国际上突然采购或抛售，固然可以得到暂时的利益，却使国外粮商无法判断中国的实际情况，采取理性行动，最终将会影响我国的粮食进出口。同时，国家的进出口，对国内企业也是一个极大的不确定因素，不利于企业的经营与市场稳定。
（三）建议制定《粮食经营管理暂行条例》
利用《条例》对粮食企业行为、政策动作方式及政府干预行为做出全面的规定。要规定新粮食流通组织进入粮食市场的条件，所应承担的社会责任，为承担社会责任所提供的保证等；规定政府干预的条件和程度以及政策转变的条件。条件应力求具体，以使经营者和政府都能做出一个稳定的预期。总之，《条例》应对粮食经营、管理各方的权利义务、行为方式和行为条件都要做出细致的规定。这对于提高市场透明度，促进粮食经营开展有序竞争，是十分必要的。
注释：
〔1〕产销区粮食局为什么不通过“串谋”， 将经营费用标准抬高，从而分掉定购价低于市场价的利益呢？其中原因是：在一般市场形势下，销区粮食局可以通过各种手段不执行限价政策，而将定购粮食好处据为己有，因此定购粮食进价越低，其所获得的好处就越多。相反，如果严格执行零售限价政策，产销区粮食局就可能会有进行“串谋”，抬高费用标准的倾向。调查发现，在一般市场形势下，限价政策实际上并未得到严格执行，若是价格限住了，质量往往就降了下来。此外，省物价局的监督也阻止了抬高费用标准的倾向，有些地方还搞贩粮实验，进行验证。
〔2〕延时调走，应顺延增加利息费用，但对于产区粮食局来说， 除此之外还有人员工资、折旧等费用要进行分摊。