简论分税制下地方税体系的建设与完善，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方税论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一现行地方税体系存在的主要问题
（一）地方税管理权限划分缺乏合理性。分税制的一个基本特征，是要将以立法权为核心的税收管理权在中央和地方之间进行合理划分，并以此确定各自财力范围，承担相应的事权责任和义务。而这次分税制改革的一个明显缺陷，就是对税收管理权限的划分不尽合理。目前我国地方税管理权限绝大部分集中在中央，几乎所有的地方税税种的条例、实施细则都是由中央制定颁布的，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均由中央掌握，地方只有制定一些具体补充规定的权限，主要负责税款征收，灵活性很小。这种全国高度统一的地方税管理体制和地方税制过多地考虑了中央利益而未能正确兼顾地方利益，很难符合地方财政收入的需求和经济的发展。由于税权高度集中于中央，地方的税权与事权不相适应，不利于财权和事权统一，不利于地方政府开发利用本地资源优势、发展特色经济和支柱产业、培植骨干财力，不利于地方政府用税收杠杆调控经济。严重削弱了地方税特有作用的发挥，影响了地方政府开辟财源组织收入的积极性。
（二）地方税种划分缺乏科学性。由于现行分税制是在中央与地方之间的事权不很明确、各自支出范围尚未确定的情况下，先划定财权而施行的，必然导致财权与事权划分的错位。在这种情况下，地方税种的划分也就难以做到科学合理了。主要表现：一是收入划分不够均衡。把收入来源稳定、税源集中、增收潜力大的税种，列为中央固定收入或中央与地方共享收入，把收入来源不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的税种列为地方收入。因此，尽管地方税税种不少，但仍难以筹措充足的财政资金以保证完成地方政府所承担的职能，只能依靠从中央得到的转移收入，而现行转移支付制度既不科学，也不严密，一旦返还出现时滞或其他意外情况，必将影响地方建设和经济发展。二是税种划分不规范。这次改革，名义是通过分税种来划定各自的收入范围，但实际上仍没有跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的旧圈子。三是地方税种的改革不到位。一方面，计划开征的地方税种，如遗产和赠与税、证券交易税、社会保障税迟迟出不了台；另一方面，原有的一些地方税，如土地使用税、房产税、车船使用税、城市维护建设税等改革也不到位，特别是城市维护建设税，至今仍为三税附加，税收要素不能独立存在，调节经济的作用不能得到充分发挥。
（三）地方税收征管缺乏规范性。由于两套税务机构的关系尚未完全理顺，税收征管范围划分不合理，国、地两局在征管方面出现了一些突出的问题。一是政策不规范。既造成征管范围的交叉和重叠，导致国税、地税征管工作中的许多矛盾和困难，又形成税负不平、税款流失、收入混库等问题。二是操作不协调。由于政策不规范等原因，致使国税和地税之间在征收管理的具体操作上极易发生互不协调的问题，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税检查等日常的税收征管工作中出现互相扯皮、拆台和争执，使纳税人无所适从，或使纳税人有机可乘，既影响了税制的正常运行，又制约了地方税管理作用的有效发挥。
二、建设与完善地方税体系的基本思路
地方税收是我国国家税收的重要组成部分。加快地方税体系建设，是进一步深化税制改革，完善分税制财政体制的需要，更是建立社会主义市场经济体制的内在要求。我们认为，我国地方税体系建设的内容主要应包括地方税权体系建设、地方税种体系建设和地方税征管体系建设三个方面。同时应遵循以下原则：
——统一税法与分级管理相结合的原则。税收制度是国家制度的重要组成部分，统一国家必须统一税法，即基本税收法律应当全国统一。但是，统一税法并不一定要实行中央高度集中税权的管理体制，不给地方必要的税收管理权限。而应参照国际经验，并结合我国国情，赋予地方必要的管理地方税收的权力。以调动中央和地方两个积极性，促进国家和地方经济持续、快速、健康发展。
——税权与财权、事权相统一的原则。分税制对事权和财权作为原则划分，但未相应划分税收管理权。虽然部分地方税种收入安排使用权属地方，但税收立法权、税政调整权、税收减免权都集中在中央，未赋予地方相应的管理权限，造成了税权与财权、事权的脱节。规范的分税制，应当分事权、分财权、分机构，各征各税，把税收立法权、政策调整权、税收减免权、计划管理权以及收入管理权有机结合起来。
——税收中性原则。在实行社会主义市场经济条件下，国家应充分发挥市场优化资源配置方面的基础性作用。税收作为国家调控经济的重要杠杆，其作用的发挥应尽量与市场机制有机地结合起来。由于地方税收和地方利益关系十分密切，一方面应充分发挥地方积极性，使地方政府能够通过地方税收和预算，调节本地区的经济和发展。另一方面要求地方政府运用地方税收杠杆调节地方经济，必须符合国家法律、法规和宏观政策，必须有利于全国统一市场的形成和发展，绝不能人为地搞地方保护主义。因此，确定地方税种、税目、税率，建设地方税体系必须坚持税收中性原则。
——效能原则。地方税收体系应充分体现聚财、调节、管理的效能。即地方税收体系必须保证税收能够及时、足额、稳定实现和增长，体现国家产业政策、引导、规范市场主体行为，促进资源合理流动和最佳配置；必须便于纳税人纳税和有利于税务机关加强征收管理，降低税收成本。
根据以上原则，我国地方税体系的建设与完善，我们认为应着重抓好以下几个方面：
（一）合理划分地方税管理权限。税收管理权包括税收立法权、税法解释权、税基选择权、税率确定权、税种停征开征权、减免税权等。本着统一税法与分级管理相结合的原则，我们认为，地方税管理权限应在中央和地方之间作如下划分：对中央和地方共享税的税收立法权、征收权和管理权集中于中央；全国统一开征，且对宏观经济影响较大的地方税（如营业税、企业所得税、个人所得税）由中央制定基本法规和实施办法，给地方一定的征收管理权，如部分政策调整权、税目注释权、幅度税率确定权等；对全国统一开征，对国家宏观经济影响小，对本地区经济影响较大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、政策解释、税率调整、税收减免和征收管理等权限应赋予地方；对于全国不统一开征，具有明显区域特点的地方税，其税收立法权、政策解释权、征收管理权应全部划归地方；地方政府结合当地经济资源和社会发展状况，报经中央批准，可决定开征某些地方性税种。这样划分，既有利于中央政府宏观调控作用的发挥，又有利于地方利用当地经济优势，保证地方财政收入稳定增长，兼顾了两方面的利益。在给予地方独立的地方税管理权后，地方在税收立法、税收开征停征等方面应具有相应自主权，但这种权利的使用必须以不侵犯全国统一税法为前提，并且，地方政府在实施这些权利时，必须考虑地方税收设置的合理性，以利于吸引资金、技术和人才，充分利用当地优势，发展地方经济。当然，从规范管理来讲，给地方更大的税收管理权，特别是让地方拥有税收立法权，中央必须从制度上予以制约，即建立一定的税收立法审批制度，以监督、引导地方对立法权利的正确行使。
（二）科学配置地方税种。科学合理地配置地方税种，不仅是地方税制建设的核心任务，而且是地方税收入不断增长的必要保证。针对目前税种配置不尽合理的状况，应对现行地方税种进行适当调整，使之更趋科学、合理。具体来讲，可作如下调整：第一，把一般消费税收入出归属中央改为归属地方，或者由中央、地方共享，以调动地方培植税源的积极性。因为，消费税中19类应税项目，大多是靠地方政府扶持发展的，其收入全部划归中央，会在一定程度上挫伤地方培植税源的积极性，甚至使税源柘竭。第二，将现行企业所得税划归地方税，或由中央与地方共享，改变其按行政隶属关系划分收入的传统状况。这样，有利于打破条块分割，促进全国统一市场的形成，也有利于地方政府根据本地区经济发展状况，有效行使税收调节职能，促进地方经济持续快速发展。第三，规范营业税和城市维护建设税收入归属。把铁道部、各专业银行总行和保险公司集中缴纳的营业税、城维税划分地方，使其成为名副其实的独立的地方税种，实现按地域管辖原则划分税源归属的彻底的分税制；同时改革城市维护建设税的计税依据，实行统一比例税率，即以三税缴纳金额改为以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据，使这一税种成为独立征收的税种，并重新设计分区域的适用税率，以达到扩大税基，稳定税源之目的。第四，加快遗产和赠与税、证券交易税、社会保险税等地方税的立法开征步伐，以充实和壮大地方税种，扩大税收调节领域。另外，还要加快改革和完善已有的地方税，使其聚财、调节、管理的功能得到充分有效的发挥。
（三）理顺征收管理关系。首先是在政策上要有明确的界定，即按各收各税的原则划分国税与地税的税收征管范围，切实解决现在两套税务机构征管范围交叉，互相扯皮的问题。其次是在操作上要协调，即建立国税、地税两局协调的税收征管系统。如：国、地两局建立定期联席会议制度，共同商讨征管中的有关事宜；在税收宣传、税务稽查和打击偷抗税方面实行联合行动，建立共同的征收大厅等等。第三是积极稳妥地推进地方税的征管改革，建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查新的征管模式，并按照这一模式，进行内部机构调整，形成管理服务系列、征收监控系列、税务稽查系列、分工协作系列的四大系列，确保征管目标的实现。第四，建立相应的地税司法保障体系，近期可考虑尽快组建地方税务检察室、治安派出所、地税法庭，时机成熟时组建税务警察，形成强有力的税收执法保障体系。