瑞典的失业保障制度及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：瑞典论文,保障制度论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
瑞典是实行福利制度的典型国家，被奉为“福利国家”的橱窗和楷模。在迄今为止的长达半个多世纪的经济发展过程中，瑞典逐渐建立起了一套“从摇篮到坟墓”的内容复杂、体系全面的庞大的社会保障制度体系。
瑞典的社会保障制度主要包括：年金制度、失业保障制度、医疗保障、其他社会津贴和工伤保险五部分。本文拟主要介绍瑞典的失业保障制度，并谈谈它对我国建立中国特点的失业保障制度的启示与借鉴。
一、瑞典失业保障制度的建立
失业保障制度是瑞典整个社会保障制度体系的重要组成部分，是瑞典“福利国家”和“瑞典模式”的支柱之一。瑞典的失业保障制度是随瑞典“福利国家”的建立而逐渐建立起来的。
30年代，社民党政府在社会大臣古斯塔夫·莫勒提出的“人民之家”的口号下，增加了对病残保险的津贴；实施了新的立法，对失业救济协会发放津贴；扩大了家庭福利政策的实施。40—50年代，实施了劳动市场政策和国民义务伤残保险。60年代，重点发展了健康服务和家庭住宅福利，改革了教育制度。70年代在保持、发展已有政策的基础上，又实行了义务失业保险，体力工人在养老金待遇上与职员享有同等权力，病假现金补贴，男女同工同酬；在零售医药、牙医方面还实行了不同程度的国有化；工会还争取到了参加决策和工作期保险等等“工业民主”的权力。
瑞典政府解决失业问题有三个指导思想。一是充分就业，自30年代以来，历届社民党政府都始终把充分就业作为经济政策的首要目标。70年代提出的口号是“人人有工作”，即“为一切愿意工作者提供就业机会”。二是“就业第一”而不是“失业津贴第一”，通过培训、劳动流动和就业安排等达到“人人有工作”，把失业救济作为最后手段。三是统一政策，三方协商，即由议会和政府制订劳工政策，由全国、地区劳动市场委员会及地方职业介绍所贯彻执行。各级劳动市场有关问题均由政府、工会、雇主三方协商解决。法律虽未剥夺雇主选用雇员的权力，但都规定任何雇主必须向当地就业机构申报职位空缺。所有招聘都必须公开进行，政府的就业机构免费为劳资双方充当中间人，并免费为双方提供各种信息咨询服务。
二、瑞典失业保障制度的主要内容
（一）失业保险。
瑞典的失业保险是1935年开始实行的，既属于国家补助的自愿保险补贴制度，也属于失业援助。现行立法是依据1956年的工会关联办法和1973年的劳工市场支持办法建立的。采取的形式是国家资助，工会主办，个人自愿参加，由工会组织成立失业保险基金会，向失业者提供失业津贴。
从失业保险基金会中领取失业津贴的人必须是参加该基金会的会员。在瑞典，90%的蓝领工人和88%的白领职员都参加了工会，对于普通工资劳动者来说，人们在加入了工会的同时也就加入了这种基金会，而不需再办理其他手续。工会的会员费一般仅为工资额的5%，但失业津贴却相当于原工资收入的90%，也就是说，失业津贴主要来自政府财政补贴。从1987年和1988年两年数字看，政府资助占失业津贴总额的95%左右（见下表）。
加入工会满一年的人，在失业五天后，即开始领取失业津贴。连续领取的条件也非常宽松。在瑞典，长期失业者非常少见。法律规定，连续领取失业津贴的期限为300天，55岁以上的职工可延长至450天。领取失业津贴者必须是有劳动能力，并已向地方就业介绍所登记，对所分配的“合适工作”不得拒绝的失业者。
瑞典失业津贴和政府资助
资料来源：瑞典国家保险局《1989年社会保险统计》。
非工会会员，参加失业基金不满10个月或领取失业津贴时间超过300天至450天的人可领取失业救济金，但他也必须在过去12个月中已工作过五个月，每月又不少于10天。每天的失业救济金为100克朗，可领取救济金的时间也不尽相同，55岁以下的为150天，55—60岁为300天，年过60岁的不受限制。
政府的社会保障部门在各地都设有就业办公室，以帮助失业人员找工作。从1984年起，为了在工商企业开辟就业途径，鼓励那些比原计划提前雇佣职工的雇主，那些雇佣由就业办公室指派来的失业人员的企业，在一定条件下还可以得到招工津贴。
（二）建立“工资保证基金”制度。
为了防止雇主因故拖欠或因偶发事件破产而不能支付工人工资，瑞典还建立了“工资保证基金”制度。即每个雇主从领取营业执照之日起，每年必须按其雇员人数向该基金交纳保证金，一旦某一企业有不测事故发生，该基金将负责支付有关雇员的拖欠工资，确保工人一方的利益不受损害。
（三）比较严格的法律保障。
1974年通过的《就业保障法》对工人的就业安全提供了较为充分的法律保障。瑞典的法律对雇主的解雇权做了严格的限制：除非有充分的理由，任何雇员都不能被随意解雇。职员的偶尔过错、失误以至不轨行为，不能构成解雇的充分理由。所有遭解雇的人如果认为解雇不合理，均有权向专门的法院起诉，一旦胜诉，被解雇者将从雇主那里得到大笔赔偿金。法律还规定，必要时政府的就业机构可以强迫某一公司或企业聘用或留用某一个人。如果因生产规模压缩而必须裁减人员时，雇主必须按工龄长短决定裁减顺序，即“最后受雇者最先被解雇”。
（四）实行“团结一致”的工资政策。
不管工人是在发达地区还是不发达地区，是新兴企业还是衰落企业，是盈利公司还是亏损公司工作，同等的工作必须得到同等的报酬。这一工资政策的目的是双重的：一方面，为了缩小本行业及不同行业之间的工资收入差距，以实现“平等”；另一方面，极小的工资差别将使经营不善的公司接连倒闭，从而“推动”工人走出萧条部门，使资源实现优化配置。
（五）积极的劳动市场政策。
这一政策是瑞典福利制度首创的，也是“瑞典模式”的主要支柱之一。该政策的主要目的是帮助青年人（16～24岁）、伤残者、难以安置的长期失业者、难民、移民和破产企业的失业者寻找和提供就业机会。这样一方面保证劳动力流动，促进经济结构变化，克服劳动力“瓶颈”或结构性劳动力短缺；另一方面“人人有工作”，给失业者提供劳动市场训练、暂时性“公共工程就业”和补助性就业。
瑞典政府强调，“积极的”帮助就业原则优于“消极的”现金救济原则。前者既可以使失业者有生活保障，又可以使劳动力不因闲置而浪费，劳动者可以积累更多的就业经验，现金救济只能作为各种帮助就业措施失败后的最后一招。“积极的劳动市场政策”可分为供给导向型和需求导向型两类。
1.供给导向型劳动市场政策。主要包括：①供求配置服务。瑞典所有的职业介绍所都是国有的。国有的职业介绍所免费提供两种服务：工作安置和就业指导。也提供免费的劳动市场报和电话。工作安置服务主要帮助求职者迅速填补职业空缺。就业指导服务则根据求职者的需要，提供就业咨询服务，并负责安置他们在不同的培训项目或暂时性的公共工程就业。②劳动力市场培训。劳动力市场培训的主要目的有三：培训没有专门技术的难以安置的失业者；培训工人具有某种特殊技能以克服“瓶颈”或结构性的劳动力短缺；培训破产企业的工人，帮助他们转向扩张中的企业，以利于产业结构的转型。劳动力培训不仅免费，而且参加者可以收到国家的培训补助。
2.需求导向型的劳动市场政策。主要包括：①暂时性的“公共工程就业”。该项目主要在萧条时期或高失业率时期采用。即通过举办公共工程以安置失业人员。这一政策有两个特点：第一，临时性，一般少于6个月；第二，只有在职业介绍所既不能在正常劳动力市场帮助失业者找到工作，又不能找到劳动力市场训练机会的前提下，不得已才运用此手段来帮助失业者。②帮助残疾人的措施。残疾人一般在“公共工程就业”中占1／10，在劳动市场培训中占1／5。除此之外，特别帮助残疾人的项目有：提供补助使年纪较大的残疾人和职业性残疾人自立门户，自己经营小商店、小修理店等；特殊的补助给雇主以购买残疾人工作辅助工具和设施，及支付残疾人的费用；给雇佣残疾人的雇主以工资成本补助（工资成本补助可高达工资的105%）；把残疾人安置在受国家特殊保护的“瑞典公共工业”的工厂工作。③增加妇女就业机会。1979年男女平等法规定：雇主不得以性别原因考虑和处理求职者的申请。④对年轻人失业问题的解决。瑞典实行的“团结一致的工资政策”在实际上规定了最低工资标准，又由于就业保障法有利于年纪较大的雇员继续就业，年轻人（16—24岁）在1978年至80年代初具有较高的失业率。为解决这一问题，两个法案应运而生：《青年就业机会法案》，适用于16—17岁青年，目的在于给这一年龄段的青年人提供就业经验，参加者每天可得到75克朗的收入，而国家补助雇主75克朗（1984年），该组青年人失业率从1981年的10%降至1983年的7.9%。《青年队法案》适用于18—19岁青年（残疾人可延长至25岁），国家的工资成本补助可高达100%，外加5%的管理费。该年龄组的年轻人的失业率从1983年的10%降至1988年的低于3%的水平。
三、瑞典失业保障制度实施的效果
（一）失业问题得到了较好的解决。
瑞典历届政府多年来一直把充分就业作为施政的主要目标，并制定和实施了一整套切实可行的失业保障政策。瑞典的就业水平60年代初跃居西方国家首位，失业率一直到1991年长期保持在3%上下。1963—1969年失业率为1.6%，1971—1975年为1.8%，1980年为2.0%，1985年为2.9%，1991年为2.9%。这期间瑞典失业率远远低于其他西方发达国家。就是在1993年以后，除了高于日、美两国外，仍低于其他的欧洲国家。这既是瑞典政府推行积极的劳动市场政策，为失业职工开展培训和为在职职工进行业余教育以及鼓励职工流动，从而在不断推进经济结构变革和技术革新的结果，也是社会福利政策促进了第三产业的发展，使从事社会保障工作人员大幅度增加所致。例如，1976—1983年是私营部门失业状况最严重的时期，仅是由于公共部门在这一时期的迅速发展，才避免了全国失业率的急剧上升，这一时期净增加的就业机会都是公共部门创造的。公共部门为儿童、家庭、老年提供社会服务，使妇女走上社会，成为劳动力市场上的一支新军。瑞典妇女的劳动参与率是发达国家中最高的，80年代来约为80%。
战后50多年以来，瑞典的“充分就业政策”及采取的失业保障制度的实施是卓有成效的，它既充分利用了劳动力资源，也促进了社会稳定和经济增长。
（二）居民的收入差距缩小。
在工资方面，社民党奉行“团结一致的工资政策”，在个人所得税上长期实行累进税制，从而有效地抵制了社会的两极分化，使不同收入水平的家庭在可支配收入上的差距不是过于悬殊。以大学讲师和普通产业工人相比，1973年完税前两者收入差别几乎为70%，到1983年已缩小到17%；完税后差距1973年为40%，到1983年已降为13%。同时，就业人员与失业人员的收入差别也不太大。1980年失业补贴在本国工人中等收入中所占比重为，真正失业者50.2%，培训中心待业者69.3%，提前退休者65.0%。这样就为失业人员提供了基本的生活保障。居民实际生活水平差别的缩小，为瑞典社会安定和经济稳定发展提供了又一个保证。
瑞典的失业保障制度并不是十全十美的，其存在问题主要表现在以下两个方面：第一，成本过高，加重了财政负担。近年来，瑞典的失业率是上升趋势，而且失业持续期延长，劳动力规模增大，失业保险覆盖面扩大，失业津贴水平提高，失业保险基金的支出规模日益庞大。如前所述，瑞典用于失业救济的失业保险基金绝大部分（90%左右）是由政府财政补贴的。所以不断增大的失业保险支出是瑞典财政多年赤字的重要原因之一。与此同时，用于劳动市场上的开支包括就业咨询、培训、公共部门的费用支出也增大了财政赤字的压力。第二，妨碍了失业者寻找职业。如前所述，在职人员与失业人员收入的差距并不太大，这就造成了失业成本的降低。一般情况下，失业成本越高，失业者越急于找工作，失业期越短；反之则失业期越长。但这并不等于说瑞典的失业保障制度的这种负作用是造成瑞典失业率上升的主要原因。无论如何，有劳动能力的人，并不愿失业，至少出于自尊心也不愿失业；何况失业津贴和失业救济比工资要少，而且失业津贴也不能无限期地领下去。
四、瑞典失业保障制度给我们的启示
随着我国经济体制改革的进一步深入开展，建立和完善我国的失业保障制度势在必行。诚然，我国的失业保障制度与瑞典的有本质的不同，但这并不妨碍我们借鉴瑞典失业保障制度的经验。
我国在经济体制改革以前，原有的固定用工制度使公有制企事业单位职工事实上没有失业的风险，做为市场机制重要组成部分的失业机制没有成长和发育的条件，社会再生产运行过程中过剩的劳动力一直在企业内部积留。改革后，作为独立法人的企业由于效益和利益的差别日益明朗化，就要求将这部分剩余劳动力释放到社会中去。为适应这个要求，1986年10月，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。90年代，其范围从国有企业、机关团体、事业单位扩展到部分集体所有制企业和三资企业，参与保险企业40多万个，参保职工7000多万人，筹集失业保障基金20多亿元，先后为20多万失业人员发放了失业救济金和医疗费。与此同时，建立转业训练基地700多个，生产自救基地400多个，帮助12万多名失业职工重新就业。从管理机构设置上，在全国30个省、市、区共建立失业保障机构2000多所，配置专职管理人员1万多人，建立了财会制度、预决算制度。在资金管理上，实行了专户存储、专项管理、专款专用，初步形成了一定的吸收、安置、转化失业人员的能力，建立了社会保险和就业服务的双重功能的体系。
但是必须看到，现行失业保障制度还很不完善。下面结合瑞典的有关经验谈一下改革的设想。
（一）失业保险基金的筹集。
这是失业保障制度的核心，而经费来源又是重要问题。瑞典在这方面的作法是：政府提供补贴为主，占失业保险基金的90%左右；参加失业保险者缴纳，数额依行业有所不同；企业雇主按企业工资总额的0.8%提供基金；基金本身的资产收益。我国筹集失业保险基金的目标模式也应该是国家、企业、职工三方合理负担。因此，以前的单纯靠企业的单一筹资渠道应该改革。
实行个人负担少量失业保险费有两方面意义：第一，从企业实际来看，全部由企业负担显然不行。目前，企业经济效益普遍不好，承受力很弱；第二，在工资改革中逐步增加个人自我保险费用的前提下，实行个人缴费是可行的，而且还可以增加职工的就业危机感，使职工更加珍惜就业机会，有利于改变企业职精神涣散、效率低下的状况。
政府对失业保险提供补贴，无论按国际惯例，还是以建立市场经济体制的必要性和重要性来说都是必须的。首先，失业是一种风险，每个人都可能会遇到。失业风险一旦成为现实，无论是个人还是企业都是无能为力的，只能依靠社会的经济援助，国家在社会化的失业保障体系中应该扮演重要角色。其次，失业风险蕴含着社会的不稳定因素，建立失业保障制度，对社会安定具有重要作用，从瑞典的实践经验来看，失业保险确实能起到“安全网”和“减震器”的作用，在我国，客观上存在的失业状况，也会给社会稳定带来一定的压力。因此，政府资助失业保险应是我国为保持社会稳定，使各项改革措施得以顺利施行所采取的一项明智措施。再次，财政对失业保险的补贴是可能的。我们不妨借鉴瑞典的作法，即强化优胜劣汰的市场竞争规则，鼓励企业中的强者发展，加速弱者死亡。国家给效率高的企业以优惠信贷和工业补助，鼓励参与国际竞争，只是在特殊情况下，才给衰弱的公司具有暂时性质的补贴。因为他们坚信，只有效率高的企业发展，才能创造更多的就业机会。因此，我国可采取的现实的途径就是减少财政对部分亏损企业的补贴，以此作为国家负担失业保险基金的来源，以现实情况看，财政、银行对亏损企业的补贴和贷款，相当一部分被企业挪用于解决职工的福利保险。这实际上就是由国家财政解决这些职工的失业保险问题。现在要改革的就是将这种“暗补”变成“明补”。
（二）关于失业保险覆盖问题。
我国目前失业保险制度仍限于国有企业中破产企业职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、解除合同的工人和企业辞退的职工。其他所有制的职工实际未列入保险范围。从理论上讲，失业保障应涵盖所有劳动者，因为他们都有被暂时排出就业行列的可能。在瑞典，只要加入失业保险基金就可领取失业津贴，即使未加入失业保险基金，也可以领取一定的失业救济金。建立失业保障制度的目的就是让所有的失业者都能得到一定的生活保障，所以我国的失业保险覆盖面亟待扩大。与此同时，制订出相应的领取者资格的限定条件。结合瑞典的作法与我国的实际情况，可以按下面的思路进行改革：第一，失业保险范围覆盖整个工薪阶层，包括不同所有制性质的所有的企业（单位）和所有职工。第二，失业保险享受对象应不加限制比例地把企业富余人员、企业被兼并和转产后失业的职工纳入失业保险的对象范围。第三，具有以下资格者才有享受失业保险津贴的权利：①失业者必须是非自愿失业；②失业者必须处于劳动力年龄阶段，且有劳动能力；③必须能够提供足以证明其为非就业人员并积极要求就业的证据；④失业前必须工作过一段时间或投保过一定的时期。
（三）关于失业津贴的保障水平问题。
按我国现行规定，失业人员第一年可领到原标准工资60—75%的救济金，第二年只能领取原标准工资50%的救济金。从这个比例看，瑞典为58.9%（1982年），我国的保障水平并不算低。但由于我国目前在职职工实际收入与标准工资存在较大差距，因此，以标准工资做为参照物确定救济金额使救济对象难以维持基本生活。适当拉开失业人员与就业人员的收入差距是必要的，它可以促使失业者积极地寻找并参加工作。但失业后的收入应可以维持他最低的生活需要，这就涉及到一个适当提高失业保障基线的问题。在考虑这一问题时应充分注意到我国国情，一定要谨慎从事。我国目前经济发展水平还不高，如果初始保障基线过高，不但骑虎难下，而且会使经济背上沉重的负担。瑞典目前面临的成本过高、失业保障开支过于庞大、财政不堪重负的局面已成为瑞典经济发展的拖累，我们有必要吸取教训。
（四）促进失业人员再就业。
瑞典所首创的变被动保障为积极保障的劳动市场政策为我们提供了极为成功的经验。一个完善的失业保障制度除了具有为失业者提供基本生活保障的功能外，还应具备帮助失业者再就业和预防失业的功能。消极的保障仅立足于分散风险和对风险进行事后补偿，其结果往往不能有效地防止失业，而且会使成本越来越高。这是瑞典过去曾有过的教训。积极的办法是创造新的就业机会，使劳动力市场更加活跃。瑞典通过劳动市场政策，大力发展第三产业等手段，收到了很好的效果。我国建立失业保障体制，应坚持以预防为主的原则，要注意培育活跃的劳动力市场，积极发展第三产业，通过政策调整创造更多的就业机会，并发展就业培训，促进劳动力的转移，尽量减少失业。可采取的措施有：第一，尽快建成功能完备的劳动就业服务体系，形成以劳动部门开办的职业介绍所为主体，其他部门、社会团体及私人开办的职业介绍所机构为补充的全方位服务网络。第二，扩建劳动就业培训基地，对失业者提供必要的就业培训。一方面提高他们的从业能力，帮助他们尽快完成就业的结构性转换；另一方面也有助于提高整个社会劳动者的整体素质。第三，就业指导机构与企业密切合作，互通有无，促进行业之间、地区之间的劳动力流动。第四，大力发展第三产业，创造就业机会，安置失业人员。方向应重点放在发展社会化的福利、保障的服务性行业上；加快社会化服务网络的建立。如建立福利服务中心、文化生活服务中心、康复中心等。这样，还有利于实现社会保障的社会化管理。
失业保障制度的建立是一个逐渐完备的过程，在这个过程中，我们既要注意吸收别国成功经验，借鉴别国某些制度、措施，但不能照搬，要注意与中国的国情相结合，努力建立一套具有中国特色的失业保障制度。