清朝文官考绩制度及其实施状况，本文主要内容关键词为：文官论文,清朝论文,状况论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国封建政治法律制度的一个重要特征是对官员的监督制度异常发达。在形式上，这种官员监督制度与现代西方的监督制度颇多相似，但其实质截然不同：现代西方的监督制度依据的理论是分权学说，而中国封建社会监督制度依据的理论是集权学说。所以在中国封建社会，一方面是对君主的监督十分贫乏和软弱，另一方面是对官员(包括文官)的监督却十分健全和有力。在“君主集权、百官治民”的政治结构下，治官对于国家政务的运行具有非同寻常的作用和意义，而对百官的监督是治官的关键内容之一。同时，悠久的历史和文化也为官员监督制度的建立和完善提供了丰富的经验。
与其它王朝一样，清朝也十分重视对于文官的监督。同时作为最后一个封建王朝，它又有可能借鉴之历代经验，建立起较为完备的文官监督制度。清朝对于文官的监督，可以分为定期和不定期两种。考绩，乃是定期之监督制度；监察(包括行政监察和科道监察)，乃是不定期之监督制度。考绩与监察两者相辅而行，构成了对文官的严密监督。本文仅就清朝的文官考绩制度作些探讨和分析。
一、清朝考绩制度的形成
关于清朝考绩制度的形成过程，现有著述多有含糊，现据《会典》和《会典事例》等文献考述之。
清朝的考绩制度是在承用明制的基础上发展形成的：“清沿明制，而品式略殊。(注：《清史稿·选举六》。)明代考绩有“考满”和“考察”两种方式。考满以历俸为主要依据，三年一考，六年再考，九年通考；考察以“八法”为对照内容，京官曰“京察”，六年一次，外官曰“外察”，三年一次。史载：“考满、考察二者，相辅而行。考满，论一身所历之俸，其目有三：曰称职，曰平常，曰不称职，为上中下三等。考察，通天下内外官计之，其目有八：曰贪、曰酷、曰浮躁、曰不及、曰老、曰病、曰疲、曰不谨。”(注：《明史·选举三》。)可见，在明代考绩体系中，以年俸为依据的考满和以“八法”(即八种惩处对象)为内容的考察分立而行，但京、外官之间几无分别。清朝考绩体系模仿明制，然又“品式略殊”。清朝根据考核对象将考绩分为京察和大计两种，而将“八法”(以后改为“六法”)融合其中。清制：“考群吏之治，京官曰‘京察’，外官曰‘大计’”，(注：《钦定大清会典》卷11。)皆三年一举，由吏部考功司掌之。这种新的考绩体系是在经过了顺治，康熙两朝，至雍正初年才最终形成的。
入关之前，清政权已仿行明制，实行考满：“国初典制，内外官三年考满，视其称职与否，而黜陟之，即古三载考绩遗意。(注：《康熙大清会典》卷10。)皇太极天聪八年，初次举行考满。(注：《钦定大清会典事例》卷78。)
顺治二年，始行外官大计。顺治三年，定大计以四格注考。顺治四年，定大计三年一举。顺治八年，京察始著为令，以六年为期。顺治九年，是督抚照京官考满；题准大计八法。(注：《钦定大清会典事例》卷78。)顺治十三年，吏部奏定京察则例，并定三年考满与六年察典并行。综观顺治一朝的考绩制度，总的特征是沿袭明制而已发生变化，但体系尚不健全。譬如，考满的对象是否为京、外官和京外官的全体?(注：《钦定大清会典事例》卷78：顺治十八年议准，满州六品以下官，原未考满，令俱准考满。说明顺治时期考满的对象也处于变化之中。)考满与大计的关系如何?考满与京察的关系如何?京察的内容又是如何?(注：依笔者分析，顺治时期的“京察”在很大程度上接近于明朝之京察，而不同于康熙朝开始的京察。《清史稿·选举六》：“顺治八年，京察始著为令，以六年为期。十三年，吏部奏定则例，三品以上自陈，四品等官吏部、都察院考察议奏，亲定去留。笔帖式照有职官例一体考察。遇京察时，各官暂停升转。寻复定考满议叙例，三年考满与六年察典并行。”(引文中重点号为引者所加)这段引文说明京察是旨在通过“考察”，以定去留，即与明之“考察”相近。同时，又将察典(去留)与考满(议叙)并行，亦与明之体系相仿。若京察亦为议叙；京察与考满又如何分别?顺治十三年又议准京察处分，内容即为八法人员之处置(《钦定大清会典事例》卷78)，似亦能佐证上述分析。康熙四年停考满后，京察成了京官考绩的唯一方式。)
康熙元年，罢大计，止行考满，并定考满办法。康熙四年，停止考满，止行京察，(注：《钦定大清会典事例》卷78。)考满的历史自此终结；复行大计，永为制。康熙二十四年，停止京察。康熙朝考绩制度的主要变化是废除考满，将大计定制。
关于康熙时期考绩制度的沿革，有一个问题需要进一步考证。《清史稿·选举六》载，康熙元年，罢京察，专用三年考满；康熙六年，复行京察。这一记载影响较大。(注：如李铁：《中国文官制度》，中国政法大学出版社1989年版，第263页。)但是，这一记载与《会典事例》并不相吻。《会典事例》记述，康熙元年，更定京察处分办法。康熙三年议准：“各旗京察，以才能咨送补授部院衙门官员，未及半年者，由原任衙门注考。”康熙四年，停止考满，止行京察。(注：《钦定大清会典事例》卷78。)可见，康熙元年并未停止京察。
雍正元年，复行京察，并改六年为三年一举，自是为定制。(注：《清史稿·选举六》。以上“清朝考绩制度的形成”中的有关史实未注明出处者，均见《钦定大清会典事例》卷78、卷80。)至此，清朝考绩制度的框架正式形成。
二、京察和大计的方式和程序
对京官的考核是京察。京察年分，丁忧、终养、告假、降调之员免其考察。因公出差之员离本衙门一年以内，仍一体注考。若一年以外，免其考察。出兵官员离本衙门一年以上，其应列一等者仍准保送。
依据官品不同，京察分为三种方式：
1.列题
列题的对象是一、二品大臣和都察院副都御史。京察时，吏部将其简明履历和任内事迹缮具清单具题，候旨定夺。列题分为两本，尚书、侍郎，左都御史、副都御史、内阁学士兼礼部侍郎衔为一本，总督、巡抚为一本。总督、巡抚虽非京官，但其品秩极高，且多兼有尚书、侍郎衔，故将他们亦列入京官考核。在列题之前，“凡应进履历之大员京堂等官，吏部先期行文内外各衙门查取，令将各员任内事迹功过详细开明，于正月咨送到部。”(注：《钦定六部处分则例》卷5。)
顺治时，三品以上大臣考核例行自陈，康熙三年停行，雍正元年又复行，乾隆十七年专发诏谕，认为自陈纯属繁文，毫无实效，再令罢止：
身列大臣，谬以斥罢为辞，是相率为伪，诚无谓也。嗣自今……其自陈繁文，著停止，以示崇实。(注：《钦定大清会典事例》卷78。)
乾隆的谕文很直率、务实。自此以后，自陈再无实行。(注：有些著述将“自陈”作为“列题”之程序之一(如李铁：《中国文官制度》，中国政法大学出版社1989年版，第264页)，似为不很准确。)
2.引见
引见的对象是三品以下京堂及内阁侍读学士。翰林院侍读学士、侍讲学士、左右春坊庶子、顺天府府尹、府丞、奉无府府尹、府丞。吏部缮履历清单题奏，等候赐见。引见在形式上似比列题更慎重，但实际并非如此。因为属于列题的卿贰大员平日常伴君主左右，君主无须引见也日复于怀，而三品以下京堂等官平日不能接近君主，所以每届京察特用引见以便亲加考核。引见之例定于乾隆十五年，其谕文清楚说明了引见的目的：
四、五品京堂则不在自陈之列；考核之后；亦不行引见。虽有吏部、都察院填注考语之例，不过按册过堂，虚文应事。其中龙钟庸劣者，既得姑容，即才具优长、精力壮盛堪供驱策者，亦无由自见，于培养人材、澄叙官方之道，盖两失之。嗣后京察年分，吏部开王大臣职名，请旨特点数人，将四、五品京堂；秉公分别一、二、三等及应留应去，具奏引见；以定黜陟，庶优劣分而人知激劝，于实政有裨。(注：《钦定台规》卷12，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第511页。)
在嘉庆五年之前，引见人员在皇帝引见之前，例由王大臣先行验看，拟定等第。嘉庆五年废除之，理由是：引见人员“与王大臣向无交涉事件；又无统属，其贤否何由深知。所定等第，亦未必确当，况于验看后仍须带领引见，何必多此一番验看为耶。”(注：《钦定六部处分则例》卷5。)
3.会核
会核的对象是翰、詹、科、道、司官、小京官、中书、笔帖式。会核是京察中涉及人数最多的一种方式，其程序也最为复杂：会核之始，由各衙门对应考官员详加考核，填注考语，造具满、汉文册四份，于三月十五日前密封分送吏部，都察院、吏科、京畿道。各部门的注考官，《会典·吏部》有明确的规定，如内阁、宗人府、六部、都察院、各寺监，由堂官担任，内务府由总管大臣担任。尔后，接受文册的四个部门，由吏部定期知照“封门阅册，分别等次磨对”。磨对完毕，吏科、京畿道赴吏部面议，封门事竣。吏部“开门”，会同满汉大学士、都察院堂官、吏科、京畿道公同考察，拟定等级，并将结果先期传知各衙门。各衙门召集应考官员以次唱名过堂，分别去留，定稿具题。将应留之员照依考语等次，缮写清、汉黄册随本进呈。其填注六法者，亦于本内照例议处。最后，奉旨将应去之员出榜宣示。(注：《钦定六部处分则例》卷5。)
上述会核程序，从本堂注考开始，经吏部等四个部门封门磨对，又经吏部开门公同考察，然后当众公布考核结果，六法人员还须出榜宣示。应该说，这一程序是较为完整的。
在会核过程中，填注考语是吏部等机构评定等级的主要依据，具有十分重要的作用。所以，法律对此规定了一系列的要求。考语必须切实、清楚、规范：
考察四格除部院衙门办理事件俱系公同酌核，其政绩难于各员名下分注无庸开载外，所立四格该堂官务须切实注明，如守清、才长、政勤、年或青或壮或健，称职者是为一等，……于此四格之外再加切实考语，分造清册，移送考察。其无须填注四格各官，统以考语及称职、勤职、供职字样分别等次。……至六法应议人员，必将应去之故详切注明，一并造册咨送。(注：《钦定六部处分则例》卷5。)
为了京察时能够客观、公正地填注考语，法律要求各部门的注考官平日应当留心观察，细加鉴别，积累材料。
注考虽有堂官负责，但不应由其专断，而应以“公议”为基础。公议是填注考语前的一个必经程序。在公议之前，尚书、侍郎根据平日所集资料，各备一册，密识贤否，“不准司官、书吏、家人在旁窥探。”(注：《钦定工部则例》卷100，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第939页。)待公议之日，将其公布，听取众人评议，以定注考：
京察之事，尚书、侍郎应各备一册，密识贤否，公议之日再行同览。众所奖许者拔之，众所摒弃者黜之，以公心办公事，勿存丝毫私意。(注：《钦定总管内务府现行则例》卷2，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第375页。)
虽然上述规定在实践中不一定能够切实执行，但在当时能作出这样的规定是应该予以肯定的。
对地方官的考核是大计。大计的主要做法是自上而下“递察其属”：
大计以寅、已、申、亥岁，先期藩、臬、道、府递察其属贤否，申之督、抚，督、抚核其事状，注考缮册，送部复核。(注：《清史稿·选举六》。)
大计的具体方式有两种：
1.考题
考题是督抚对藩、臬出具考语题奏：
布政使、按察使，由督抚出考，咨部汇核具题，候旨定夺。(注：《钦定大清会典》卷11。)
2.会复
会复是对道以下以及河员道以下、盐员运使以下官员的考核。一般行政道以下官员考核的办法是：
州县察其属出考详府，直隶州之属县亦察其属出考详直隶州知州，知府、直隶州知州复遍察其属出考详道，直隶厅亦察其属出考详道，道复遍察其属出考移司，司核汇加考详总督、巡抚。(注：《钦定大清会典》卷11。)
盐政官由各正官考核，依次呈报，督抚核定，咨达部院。河官若兼有刑名、钱粮之责者，由总河、督、抚各行考核；若专管河务者，总河自行考核具题。(注：《清史稿·选举六》。)
全省各地出考呈报督抚后，督抚“乃遍察而注考焉”。注考完毕，分三本咨报，即卓异者为一本，六法官员为一本，自知县以上不入举、劾人员为一本。督抚若将举、劾人员合为一本具题，罚俸一年。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)每本题本造册三份，分投吏部、都察院和吏科。
与京察一样，出注考语在大计中也具有十分重要的作用，法律对其也极为重视。督抚注考不能随意自行，擅为填写，而必须以司、道、府、州、县的开报为基础，否则，将督抚罚俸一年。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)督抚对举、劾人员的考语，必须“按其事而书于册”，不得空泛无据。凡卓异者，如无加派，无滥刑，无盗案，无钱粮拖欠，无亏空仓库银米，境内民生得所，地方日有起色等等。对于八法人员，乾隆二十四年专发上谕，并著为令：“外省大计八法官员均关澄叙大典，内如贪、酷二款，既有实迹，例应特疏题参，另行审结。其年老、有疾、疲软无为、才力不及等款，尚属见闻所共知，……内如有不谨、浮躁等官，俱著确据实迹详细登注，不得笼统参劾，以昭慎重。”这道上谕不仅明确要求对八法人员要据实登注，而且还指出督抚“笼统参劾”的背后，往往“意存瞻徇”。(注：《钦定台规》卷12，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第55页。)
大计注考错误，有关官员要受行政处分：“大计注考舛错、遗漏，系由司、道、府、州、县等官开报者，将开报之员罚俸一年，督抚罚俸六个月；其由该督抚自行注考者，将督抚罚俸一年。”(注：《钦定六部处分则例》卷6。)
三、考绩的标准、评定和奖惩
清朝对文官的考核，以“四格”评等第，以“六法”论处分，举者奖，劾者罚。
1.“四格”内容和考核评等
“四格”是对文官定等议叙的主要标准：
乃定以四格：一曰守(有清、有谨、有平)，二曰才(有长，有平)，三曰政(有勤、有平)，四曰年(有青、有壮、有健)。(注：《钦定大清会典》卷11。)
四格是总的规定，较为原则和抽象。在实际施行过程中，常有一些明确和具体的内容要求。如康熙六年题准：
司道以下、推官以上，必注明不科派节礼，不索取小费，不借端勒诈属官，不生事烦扰百姓。知府以下、知县以上，必注明不科派杂差，不索取火耗，不亏刻行户，不强贷富民，方准特举卓异。
康熙十二年又议准，官员虽无钱粮盗案，而未能力行教化者，若将其荐为卓异，亦属滥举，照例罚俸。(注：《钦定大清会典事例》卷80。)
除了四格一般标准外，对有关人员尚有一些特殊标准。如，乾隆时谕旨，旗人必须娴熟清语和骑射，方能保送一等，因为“清话系满州根本，旗人首当以此为务”；骑射则为“满州本来技艺”。(注：《钦定大清会典事例》卷79。)道光时又奏定：“满、蒙中书、笔帖式等官遇京察之年，各该堂官详细考选，通晓翻译者方准保送一等。”(注：《钦定六部处分则例》卷5。)乾隆元年议准，浙江地方官必无盐案参罚，方准卓异。(注：《钦定大清会典事例》卷80。)
根据四格标准，京察官员分为三等：一等曰称职：守清、才长、政勤、年或青或壮或健；二等曰勤职：守谨、才长、政平或政勤、才平，年或青或壮或健；三等曰供职：守谨、才平、政平，或才长、政勤、守平。
外省大计官员分为卓异、供职两等，其评定原则上亦以四格为标准，但不象京察那样有具体的评等体系，而侧重于核其事而论其等。若才、守俱优，又无加派、无滥刑、无盗案、无钱粮拖欠、无亏空仓库银米、境内民生得所、地方日有起色，举以卓异。不入卓异又无“六法”事项，钱粮仓库收管无亏，皆入供职。(注：《钦定大清会典》卷11。)
州县卓异有特别的“具结”程序：
州县卓异例由道府等具结保送，督抚率同两司核实具题、如道府等并无保送文揭，系该督抚商同两司混列道府衔名作题者，准该道府立即呈请更正，或督抚等有抑勒情事，许该道府直揭部科，将督抚两司均革职。倘道府隐忍不举，至所保之员贪劣事发，始行申辩，将该道府仍照本例降二级调用。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)
显然，这一特别程序既是为了强化州县卓异的荐举责任，也是对督抚的一项限制措施。
法律规定，有下列事项，不得鹰京察一等或大计卓异：一是历俸未满者。历俸三年为俸满。京官不论其本任历俸，统计前后历俸已满三年，俱准其一体保送。其由别衙门升调及外官升补到任未满一年，俱不准列为一等。(注：《钦定台规》卷12，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第513页。)外省道府以下州县以上各官，核计本省历俸满三年，方准荐举，而且无论繁缺、简缺，凡在别省历俸年月俱不准接算。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)二是未逾年限者。如丁忧、疾病休假官员复职后未逾半年，转任官员转任后未逾一年，均不能保送。三是革职留任者。四是钱粮未完者。任内如有正项钱粮亏缺，不得举为卓异。但是，“果系居官清廉能干，或现莅兼三兼四繁缺，在本省历俸己满三年，或并非兼三兼四繁缺，在本省历俸己满五年，准该督抚一体保荐。”(注：《钦定六部处分则例》卷6。)五是布政使、按擦使不得为卓异。康熙二十三年题准，藩、臬与督、抚亲近，故停其卓异。(注：《清史稿·选举六》。)另外，来京候简官因犯案降补京职，外官病痊改用京职，均不举。(注：《钦定大清会典》卷11。)
凡京察一等和大计卓异者，皆曰“举”。举有一定的比率：
举者，京官七而一，笔帖式八而一，道、府、厅、州、县十有五而一，佐杂、教职百三十而为一，以是为率焉。(注：《钦定大清会典》卷11。)
可见，京官的比率是地方道以下、州县以上官员比率的两倍，地方佐杂、教职的比率更是极低。这一规定不仅反映了清朝考绩特重京察的倾向，而且也说明了其用人政策。
依据上述比率，结合各省、各部院缺分的数额，清朝详细规定了京外各省、各部门举的具体指标。(注：详见《钦定六部处分则例》卷5“京察保送定额”，卷6“卓异保送定额”。)在京各衙门的指标中，又有满员和汉员之分，同时笔帖式予以单列。如工部京察一等定额：
工部京察人员，满郎中、员外郎、主事、司库、司务、司匠共六十四缺，准保一等九员；汉郎中、员外郎、主事、司务共十九缺，准保一等二员。笔帖式共九十八缺，准保一等十二员。(注：《钦定工部则例》卷100，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第939页。)
从上述定额分析可知，在员缺和比率具体折算时，多取下限。满员的比率相对要比汉员的比率高。
清例强调，京外各部门、各省在依照规定指标荐举时，务必“如不得其人，任缺勿滥”。同时又声明，这种做法不影响下次指标：“如合例人员较少，荐举不敷原额者，即于具题本内声明此次缺额几员，下次仍准照依原额保送。”(注：《钦定六部处分则例》卷6。)
关于京察一等和大计卓异官员的奖励，顺治、康熙、雍正时期常有变化，形式多样。乾隆时定例：
凡京察题者，引见者有旨议叙则议，会核者，一等加一级，若记名，则令堂官加考引见以备外用。大计卓异则注册，引见得旨则加一级，回任候升焉。(注：《钦定大清会典》卷11。)
加级，有加级食俸和加级升衔之分：加级食俸，即照所加之级支俸；加级升衔，即照所加之衔换给顶戴。记名，即于军机处记名，以道府外用。
考绩中被列为下等者，虽没有明确的处分规定，但在任用方面有所限制。嘉庆十二年谕：各部院主事京察三等，既不准保送直隶州知州，知府系方面大员，职守尤重，自未 便以三等人员保送。(注：《钦定大清会典事例》卷69。)
在考绩评等中，京察一等、大计卓异是朝廷上下关注的焦点，“历朝最重其选”。(注：《清史稿·选举六》。)这是因为，被举者往往记录即升，不次擢用，担任各个部门的要职。对其个人而言，列入举荐即意味着升官进级；对朝廷而言，举荐人员的实际素质对于整个文官队伍的质量、行政管理的运行具有重要的影响作用。尤其是京察被记名备任道府者，今日之道府即异日之藩臬，亦即将来之督抚。若道府半属平庸，则封疆两司将有乏才之患，安望吏治日有起色。更重要的是，上考人员对百官具有示范作用，其品行对于官风具有导向意义。荐举恰当，举一劝百；荐举不当，适得其反。
基于上述原因，清朝对于荐举规定了严格的法律责任。荐举卓异不能捏开事迹，混列衔名，否则将荐举督抚降三级调用，申报之司、道、府、州、县等官降二级调用；由督抚自行注考者，司道以下免议。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)京察荐举时没有捏开事迹，但被荐举官日后犯有严重的违法事件(贪劣)或到任后因不胜任而被参劾，并有特旨议处保送官，原荐举官仍须承担相应的行政责任，只不过以公罪论处。
卓异官日后犯有贪酷劣迹，根据荐举官与该员现在是否仍在同省，并视所犯劣迹的时间以及有无揭参等情节，分别论处原荐举官：
荐举以后别犯有贪酷劣迹，原荐举之各上司仍与该员同在一省，于未经发觉之先查参者，亦免议。倘别经发觉，查系有意迥护者，将督抚降三级调用，司、道、府等官降二级调用(俱私罪)。其止失于觉察者，将督抚降二级调用，司、道、府等官降一级调用(俱公罪)。如原荐举之上司已不与该员同在一省，而所犯事迹仍在该上司未经离任之先者，亦照此分别议处。若所犯在该上司离任之后，无从揭报题参者，将督抚降二级调用，司、道、府等官降一级调用(俱公罪)。其有经同荐举官查出揭参，将离任无从揭报之上司一体免议。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)
2.“六法”内容和考核处分
在以“四格”评等议叙的同时，又以“六法”参劾官员。所谓“六法”，一曰不谨，二曰疲软无为，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。
“六法”的前身是“八法”。《乾隆会典》是以“八法”劾官员，《嘉庆会典》乃以六法劾官员。但是，六法之名，不是从嘉庆朝才开始使用的。顺治、康熙、雍正时均沿用明制，以八法考察官员。乾隆初年，已有八法和六法之名，而且两者长期交相使用。(注：例如，乾隆二年有称“八法”：“向来直省大计，经督抚荐举卓异之员俱送部引见，准其注册例得升用，其有于八法等官分别议处。”(《钦定总管内务府现行则例》卷2，见《中华律令集成》(清卷)第371页。)乾隆三年已有“六法”：“嗣后吏部引见六法官员，将该员被参劣迹开单，一并进呈。”(《钦定大清会典事例》卷80)乾隆四年又用“六法”：“六法应去官员，照外官大计之例。由部引见。”(《钦定大清会典事例》卷79)乾隆二十四年又用“八法”：“外省大计八法官员，均关澄叙大典。”(《钦定大清会典事例》卷80)同年又题准贪酷官员随时题参(见正文)。乾隆三十四年称“六法”(《钦定大清令典事例》卷80)。)其所以如此，实乃八法与六法并无区别。所谓“八法”，是在六法之外又有贪和酷，而统治者认为，与其它六法相比，贪酷在性质上最为严重，应当不待三年考绩就予以纠参。乾隆二十四年奏准：
各省犯贪、酷官员，该督、抚随时题参(不入计典)，革职提问，永不叙用。(注：《钦定大清会典事例》卷80。)
对于六法人员的论处，清初几朝续有规定，但变化不大，都以革职、降调、休致分别处分，其最后的定制是：
凡京察及大计，皆按其实而劾之，不谨者、浮躁者则令著其事；及复核乃处分焉。(不谨者、疲软无为者，革职；浮躁者，降三级调用；才力不及者，降二级调用；年老者、有疾者，休致。)(注：《钦定六部处分则例》卷11。)
为了防止冤抑，雍正四年题准大计八法官员送部引见：(注：《钦定大清会典事例》卷80。)乾隆四年议准，京察六法官员依外官大计例，由部引见。(注：《钦定大清会典事例》卷79。另据《清史稿·选举六》载，京察六法官员依大计例送部引见定在乾隆三年。)
被劾官员如有冤抑，可以提起申诉。顺治十年议准：
考察处分官果有冤抑，情实，许督、抚据实代奏，吏部、都察院核实无异，即为昭雪还职。如督、抚、按明知诬罔，不为申理，并行议处。至本无冤抑，妄行反噬者，从重治罪。(注：《都察院则例》卷3，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第514页。)
主考官员若错误填注六法人员，致有情属冤抑，或避重就轻，一经发觉，将该督抚降二级调用，原报之司、道、府、州等官降一级调用。(注：《钦定六部处分则例》卷6。)
四、考绩的实施状况
考绩对封建吏治具有十分重要的作用，但与此同时，其自身的实施又受到政治状况的制约。在清朝，自顺治至嘉道时期考绩的实施状况较之咸、同以降的状况要好得多。“咸、同军兴，或地方甫收复，有待抚绥，或疆圉逼寇氛，亟筹保卫，敕各督、抚留心存记廉能之员，列上考，备擢用。时督、抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计常例绳其后也。”“光绪间，言者每条奏计典积弊，请饬疆臣认真考察。屡诏戒饬。然人才既衰，吏治日坏，徒法终不能行。”(注：《清史稿·选举六》。)
然而宏观地考察，考绩制度终清之世未曾间断，而且在较长时间内能较好地正常实施，对于整肃吏治起到了不可忽视的作用。在清朝，因考绩而被荐举擢用的官员史不绝书：施维翰，顺治九年进士，授江西临江推官，清漕弊，善折狱，奸顽敛迹，举卓异，内擢兵部主事。张鹏翮，康熙十九年，授江南苏州知府，丁母忧除山东充州知府，举卓异，擢河东盐运使。叶士宽，治行为山西最，雍正十二年举卓异，擢浙江绍兴知府。李渭，授四川嘉定知府，赈重庆水灾，多所全活，举卓异，乾隆九年，擢山东盐运使。崧蕃，咸丰五年举人，光绪五年京察一等，简四川盐茶道。冯煦，光绪二十一年，以京察一等授安徽凤阳知府。
同时，被参劾处分的官员也代有记载：
任克溥，康熙十二年，擢刑部待郎，十八年京察，以才力不及，拟降调，命再议，改注不谨，遂夺官。康熙二十三年，严谕指名题参，复甄汰王之省等三十六人。(注：《清史稿·选举六》。)雷以诚，入为光禄寺卿，同治元年，京察休致。(注：以上举劾实例均见《清史稿》各列传。)
清朝考绩制度之所以能够得以较为正常地实施，主要原因有以下两点：
首先，历朝君主极为重视。在君主心目中，考绩是推奖贤能、澄汰庸劣的激扬大典，其实施状况直接事关朝廷振兴人才之大计：
国家分设部院，大臣纪纲庶务，全在振兴人才。欲剔除厘奸，必勤惩惰。举错公允。则英俊既资造就，而中才亦可奋与；贤否混淆，则庸碌藉可藏身，而才能亦生退阻。(注：《钦定总管内务府现行则例》卷2，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第374页。)
每届考核，朝廷总要专发诏谕，要求中外大臣务宜各矢公忠，明昭惩劝，破除情面，核实办理，并重申若心存徇庇，执法不允，必从重议处。这种诏谕虽然在某种程度上属于例行程序，但毕竟皇旨在前，京外官员总会有所警惕。
许多皇帝亲自阅览注考，纠正偏错。乾隆三十八年，巡抚熊学鹏题奏将梧州府知府温葆初列入三等。乾隆派人重新密查。密查人发现熊学鹏“性情褊急，轻易喜怒，好恶不无任性，所定优劣未能至当。”乾隆特下谕予以纠正，并且将诏谕遍示全国，以明“朕之大公至正”。(注：《钦定大清会典事例》卷80。)这种做法无疑会使全国官员受到震动。
对于考核中的重大舞弊案，皇帝往往亲自过问，严加惩处。道光四年，恩德、盛思道均任刑部司员，恩德又管理赎罪事务，他们“辄与市井棍徒朋谋贿嘱，撞骗多金。”堂官既不即时察办，犹复将恩德登诸荐赎。与该堂公同定稿之各员，亦皆保其一等。结果，他们“或被供指得赃，或以所情徇隐，或有形同木偶，随和画诺，竟置公事于不问者，似此名实混淆，是非倒置，所谓澄叙官方者安在?!”诏下部议：“向例九卿保举官员，如贪婪事发，原保举官定有滥举处分。……所有从前率将恩德等保列一等之刑部官员，交吏部查取职名，照例议处。”(注：《钦定大清会典事例》卷78。)嗣后，京察有冒滥徇私者，概以连坐处置。这种案例无疑会对全国官员产生警慑作用。
其次，清朝考绩立法较为完善。与明朝相比，清朝考绩立法有两个显著特点：
一是简明，易于操作。体系清楚，京官京察，外官大计，适用相同的标准；举劾同时进行，比明代分别举行要方便得多；考核的程序更明确、简化；考核的标准定为“四格六法”，比明朝亦更为清楚。
二是务实，注重针对性。尤其是对外官，历代都强调用公正、廉洁、亲民、务实等内容考核官员，禁止用虚文套话敷衍塞责。对此，《清史稿》有简要的论述：
康熙初，御史张冲翼请申严卓异定额，以详核事迹，使名实相副为言。下部议。六年，从御史田六善请，卓异官以清廉为本，司、道等官必注明不派节礼，索馈送，州、县等官必注明不派杂差，重火耗，亏损行户，强贷富民。以清吏之有无，定督、抚之贤否。其时廉吏辈出，灵寿令、陆陇其等擢隶宪府，吏治蒸蒸，称极盛焉。四十四年，诏举卓异，务其无加派，无滥刑，无盗案，无钱粮拖欠，仓库亏空，民生得所，地方日有起色，具他虚文，不必开载。乾隆八年，命督、抚以务本计察核属员，论者谓以劝农为劝吏之要，深得治本，与汉诏同风。(注：《清史稿·选举六》。)
清朝以务实为指导思想考核官员，收到了良好的效果。应该说，这是一条成功的经验。
在对清朝考绩制度实施予以基本肯定的同时，也应看到其存在的诸多问题。尽管朝廷将考绩视为激扬大典，每缝考核必定三令五申，严饬内外官员一秉至公，详慎甄别。但由于考绩为三年常制，许多官员漠视朝廷谕旨，将其视为例行公事，塞责了事。这种情况从朝廷的许多谕旨中可以得到清楚地反映。例如，乾隆七年谕：
朕思近来各省计典，颇有视为其文、苟且塞责者，或贤员不行荐举，或劣员不行纠参，或就目前之一端，而不察其居官之素，或任一己之爱憎，而不参乎舆论之同，又或庇护私人，瞻徇情面，而使贪墨不职之人，姑容在位，将教职及佐杂微员草草填注，以充其数，所谓旌别淑慝者安在乎!(注：《钦定大清会典事例》卷80。)
就清朝考绩中的具体问题而言，最突出的表现是荐举失之于滥，参劾失之于少，亦即举劾失衡，乃至有时只举不劾，致使考核的实际效果与举劾并行的立法旨意相距甚远。这种现象在清初便已相当严重。康熙三十六年上谕曰：
比年以来，督、抚等官视为具文，每将微员细故填注塞责，至确实贪酷官员有害地方者，反多瞻徇庇护，不行纠参，以致吏治不清，民生莫遂，重负朕爱养元元至意，殊可痛恨。(注：《钦定台规》卷12，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第515页。)
乾隆四十一年上谕不仅指出了上述同样问题，而且还具体剖析了其危害：
向来部院各堂官每届计典，除荐举外，不过约略劾去一二员以符成例，其余概与优容，姑息瞻徇之习皆所不免。殊不知部院中多一衰庸恋栈之辈，即少一出力办事之员，既难保无冗误公事，且使候缺者上进无阶，不得及锋而试，于理亦未为允协。(注：《钦定总管内务府现行则例》卷2，见《中华律令集成》(清卷)，吉林人民出版社1991年版，第372页。)
尽管每缝考核，朝廷必下谕严申，要求内外各官涤除旧习，有举有劾，若心存徇庇，姑息庸滥，定加从重议处，然而“积重之势，不能复还”。(注：《清史稿·选举六》。)有举无劾，有劝无惩的现象始终是考核中的主要问题，而且愈演愈烈，势不能遏。
纠参不力对清朝吏治带来了严重的后果，使内外各衙门充塞庸劣，许多人以墨守成规、专熬年资为做官要义。这种情况在康熙雍正时已为有头脑的官员所切讥抨击：
雍正中，汪景祺、查嗣庭辈论列时政，以部员壅滞为言，有“十年不调，白首为郎”等语。帝责以怨望诽谤，而事实不得谓诬。盖部员冗滥，康、雍时已然矣。(注：《清史稿·选举六》。)
造成举劾失衡、有举无劾现象的原因，固然与瞻顾情面这一人之一般心理特征有关，但更主要的是与“官官相护”这一官僚政治特征密切相关。在封建官僚政治体制下，官员的进退升黜与民意几乎毫无关系，而与其周围的关系却息息相关。整个封建官僚政治是一张大网，每个官员都是这张网上的一点，同时其周围也都会形成相应的关系网。触动一个官员都会牵动其所在的关系网；庇护一个官员，就会使自己多层关系网。所以，在这种体制下，息事宁人是保护自身的有效方法。在一般情况下，徇庇一个官员往往是利大于弊。这样，每届考核，内外各衙门为了有所应付，或将年老、有疾者列为六法人员，或将教职、佐杂略纠一二。老疾被纠，难生怨恨。教职、佐杂职位低贱，纠题他们对纠参者可能产生的弊害往往最小。
其实，官官相护岂只限于普通官员，朝廷枢臣乃至君主何其不是如此。“光绪七年，礼部侍郎宝廷疏陈京察积弊，言之痛切，谓：‘瞻徇情面之弊，不专在部、院堂官，当责枢臣考察，必公必严。枢臣果精白乃心，破除情面，不特能考察部、院司员之贤否，并能考察内、外大臣之贤否。而考察枢臣功过，在圣明独断。若朝廷先以京察为故事具文，何责乎枢臣，更何责乎部、院堂官!”看来，瞻徇情面，有举无劾的风源还在朝廷上层。所以，宝廷疏陈“论虽切中，而难实行，徒托空言而已。”(注：《清史稿·选举六》。)
纠参难行的产生在一定程度上也与清朝考绩立法的特点相关。清朝对六法人员的处分甚严，而且六法处分还难于开复，也不准捐复。所以，各衙门在题参时格外小心。《清史稿》写道：“六法处分綦严，长官往往博宽大之名，每届京察，只黜退数人，虚应故事，余概优容，而被劾者又不免屈抑。”(注：《清史稿·选举六》。)
清朝考核中的另一主要问题是诌谀成风，迎承为尚。巧嘴灵舌、留须拍马者易鹰上考；质朴憨厚、埋头实干者不得青睐。这种风气在乾隆时已经相当严重。“乾隆末，士夫习为诌谀，堂官拔职司员，率以逢迎巧捷为晓事，察典懈弛。”嘉庆继位后，“锐意求治，颇思以崇实黜华，奖励气节，风示天下。”(注：《清史稿·选举六》。)五年十一月专发上谕，形象而又深刻地揭露和斥责了考核中的阿谀之风，谆谆教诲擢拔气节之士：
选士之方必推气节，未有阿谀诌媚之徒而能有廉明之政者也。近年以来，六部堂官所拔识之司员，大率以迎合己意者为晓事之人，以执稿剖辩者为不晓事之辈，以每日伛谒、卑词巧捷者为勤慎，以在司坐办、口齿木讷者为迂拙，遂至趋承卑鄙、乞怜昏夜、白昼骄人，仕途颓风，几不可问，气节消磨殆尽，成何政体耶?近日堂司各官员比前稍知检束，奔竞之风恐未能尽改，总由积习相沿，狂澜难返。……现已将届京察之朝，各部俱应慎重选举，询谋佥同。果有猷守兼优者，自鹰首荐，余则宁取资格较久、谨厚朴实之员。(注：《钦定六部处分则例》卷5。)
嘉庆的谕文写得铿锵有力，掷地有声，然而阿谀诌媚之风毕竟与其政体相依相存，“积习相沿，狂澜难返”，不是仅靠通行晓谕，堂官们幡然悔悟所能真正解决的。