21世纪公共行政面临的新挑战：有效率的文官系统和分权的公共行政——第三届国际行政科学大会总报告（下），本文主要内容关键词为：行政论文,文官论文,有效率论文,第三届论文,大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、更新能力
很多政府及其行政机构并未充分地“武装”起来，还适应不了今日世界，或者还未能不断适应新情况。有一种事实，对于抢先创新的思想和远见几乎没有在政治上予以鼓励，而且还象与对瞬间危机作出瞬间成功的反应相对立一样。这样就只能使政府变得更加艰难地应付任务了。
要排除公共机构中的障碍是我们这个时代的挑战。1995年，德洛尔教授在他给罗马俱乐部的报告《统治能力》中尖锐地指出：
“现代社会对全球性变化并未作好准备。当前的统治方式正在改变过时的等级，但却没有动员起来应付现在正在出现的需要和机遇。人口统计学和科学技术的发展及转变价值观念带来了新的困惑。这要求目光长远，设计能适应很不相同的环境条件的机构和制度。如果没有及时调整过就可能引起环境恶化、战争和新式野蛮等巨大的危险。”
这表明，当我们考虑行政改进和改革的问题时，我们必须看到，这些问题不仅关系到提高质量或降低成本，而且更重要的是还关系到更新能力。而这即意味要改造和完善现行机构，如有必要，则还要毁掉一些机构而增设另外一些机构。1995年经合组织的报告《转变中的统治》对这些任务的重要性作了极大的肯定。
更新能力有五个方面。它们是：
1.重新界定和阐释政府的使命
伍德罗·威尔逊早在1886年就说过：“行政研究所要发现的目标，首先是政府可能适当或成功地做些什么？其次是如何最大限度地发挥效率、降低成本（要么钱，要么能量）以做好这些事情？”，那些问题在当代议程中并不比过去少。尤其是因为其他某种缘故，政府被迫重新评估自己的、已作为危机结果的所作所为。在八十年代，从墨西哥到新西兰均有财政压力推动政府去自我评估。当然，经济萧条、政府变动和新的需要也都成为了重要的推动力。
目前，认真致力于重新检讨政府作用和职能的国家主要有加拿大、英国等等。加拿大对1994年计划进行了回顾，随后又搞了“端正政府”的首创活动。在英国，列入计划中的私有化、效率和市场曾一直保持着活跃的状态。而《国家与较贫弱国家改革计划（斯克兰卡·斯泰特）》的诸项目在法、德两国已分别开始了重要的检讨进程。墨西哥检讨了它的联邦系统。朝鲜行政与管理改革委员会的计划也有同样广泛的目标。美国《重塑政府的计划与协定》是转移政府焦点，正深入进行的首创活动。中欧东欧国家和南非已经完成了重新界定政府行为的过程。总之，通过针对从某些领域里挑选出来的不当管理，来确保管理质量更佳；而正在广泛进行的管理改革以及这样做的永久性能力构成也都能够提出“政府应该干什么”的挑战。
首要的职责是政治职责，而且必定总是政治职责。但是，政治活动，也许今天有更多政治活动还处在过去曾有过的束缚之下，而还要加以激励、疏导。有些假设和态度需要受到挑战，而且通常是彻底的挑战。
要完成任务，就需要有能够很好地超越过去的制度和战略。用经合组织成员国的经验来说，这种需要是：
○ 有一个独立提出问题、并帮助确定政府议程的摇旗呐喊者。
○ 法国行政法院的角色？瑞典巡视官？国会年度争论会？
○ 能把整个政府联结起来的政府首脑职责和各种机制。
○ 各种把政策观点同财政预算景况联系起来的机制。
○ 在持久的行政中为政府变革提供良心和坚持力的核心职责。
○ 向公共职能的存活性提出挑战、释放新能量的管理改革本身具备的功用。
2.选择和设计政策工具
重新审度政府的角色、端正公共政策就要求设计确保行动正确的工具。
政府的政策过程大致分三个阶段。第一阶段，提炼政策建议；第二阶段，国家立法机构投票通过，支持政府机构；第三阶段，政府机构拨款实施政策。尽管政府机构也费些资金向私营商人购买货物和服务，但是，这种简单的管理已不再时兴。当今，盛行把政府的事务活动从政府转移到中介组织。那种名义上为公共机构拨出的经费已被分配给政府周围的中介组织了；这样，经费的最终支出地就变得更多了。公共部门和私营部门之间的关系发生了变更。通过提供财政诱导以及更策略地使用法律，政府就能利用私营部门的行为来达到公共目标。
今天，政府已经意识到了公共部门在经济发展中起着至关重要的作用，也意识到根据私营部门的能动性变换政策工具所产生的不同冲击。公共部门的管理改革已经从心态上支持了这种变革。在寻求改善公共部门的行为方面，这些改革已经在积极尝试改变为有效力的政策，结果提供更多耗费的正统规定和规则。这就意味着，需要建立具有战略意义的重要程序，引导政府选择政策工具、确保根据符合民众愿望的政策目标最佳配置社会收益和成本。
也许是真的，所有经合组织国家通过不同方式运用政策工具，正沿着为它们所选择、开放和扩大的道路前进。芬兰的经验印证了凯克柯尼恩在1994年提出的看法：
“《1992年5月政府关于公共部门管理改革的决定》宣告了公共部门的良好行为对于整个社会经济竞争具有重要意义。”
“确认前政府发布的行动纲领就是保持连续性。该计划为更大程度地利用市场机制提供了新的开放点。例如，为了提高政府的工作效率，该计划鼓励利用国内市场方法，把公共服务承包出去。该计划有一个重要强调，即要更广泛地利用新的公共企业模式或股份有限公司以分解政府职能。” “按照这个计划，必须在服务生产的公私交汇处找到正确的平衡点。曾经有一个政治文件首次直言不讳：政府的首要职责是给公众提供多样的服务，但并非要求公共组织实际亲自生产这些服务。因此，在提供和生产公共服务之间就形成了一条明确的界限。”
这种普遍的发展最近使得经合组织公共管理委员会同意去研究媒介术语，如要用什么原则和条件控制选择特殊工具。经合组织评议委员会批准《管理清单》是朝这个方面迈出的一个步骤。
正式安排对工具选择的检查推动着对政府作用进行评估的进程。这些检查也提供了一个公开的程序以便判断需要什么资源（人力资源和财政资源）、更大或更小的分权程度会有什么益处、法律含义可能会是什么以及要怎样才能配置职责等。对执行所有有关任务的文官系统提出要求值得重视，而且必须是未来监督的目标。因为在任务行政文化里，都没有什么跟设计一样难；所以，设计需要有根据，而政策能力就是有赖于这种根据。
3.开放文官系统，使之变革发展
更新能力主要依赖于文官系统自我变革的取向。如果就是因为所要执行的任务正在发生非常快的变化，那么在随后即到的时期里所有文官文化就都需要发展；最起码，会有更多的公务员需要有技能去决断、谈判、管理人民或管理财政。他们需要把法律、经济和管理揉合起来，综合运用相关学科。他们必须懂得怎样处理技术性问题、他们必须用不习惯的新的方式面对民众或了解市场、他们必须持续进行专业化行动。
在改变行政文化上，有三条主要的途径：第一是改变得到执行的职责及其性质和水平。这也特别关系到一个焦点，即权威的结果与分散。第二是培训。培训必须致力于提高完成前述任务所要求的技巧和能力。第三是创造管理文官系统的条件。这里需要分解专业标准，并把它们同公正透明的程度揉合到一起，因为登记、提高、修正、赔偿和奖励仍然重要。特别是公共当局应该为转变条件确定恰当的水准，还要注意到很多国家（例如德国和日本）早就开始把事实上的一致同恰当的保障金数额结合到了一起。
4.教育人民，使之了解政府
由于政府和行政机构的运作不是在真空里完成的，而是依靠民众的信任与依从，所以民众如何看待世界上的政府就是一个关键性动力的问题。这个问题影响到公务员做工作时的效率和能力，也在很大程度上影响到更新公共机构的能力。八十年代，官僚主义在一些国家得到恶性发展；部分政治家曾打算痛击官僚主义者，媒介和公众迅速起来揭露官僚主义者。但是，对于改革来说，这几乎不具备建设性。这个势头已经减弱了一些。与此相反，我们可以得到大众对某些地方兴趣正在兴起。甚至在美国，政府从来没有借助为很多国家所共有的威望去捞取好处，因为至少还保持了一些对仁义的好奇心。现在风行着两本书：《重塑政府》（1992年）和《常识的终结》（1994年）。而有多少国家可能对此作出热烈反应呢？
反映对政府的态度是一个独立的研究领域，必须不断进行。传授公民学（很遗憾在某些教育系统里允许荒废，所以）必须重新振作起来，并不断现代化。我们的公共机构有赖于这些努力。也许，我们的接合点即国际未来也有赖于这些努力。
5.形成改革公共机构的战略能力
如果没有强劲的战略推动力，就不能做到及时地更新公共机构。当前世界上变革的动力和不可预言性要求这样：要么建立一个长期稳定的统治系统，要么就是经历重大的变革和变迁，就象某些国家那样。经合组织为其成员国已经就此提出意见很长时间了。这是中欧、东欧国家加入欧洲经合组织联盟SICMA计划的重要组成部分。
战略能力意味着了解机构的格局，构想更新机构的计划，是决策者激进思想的源泉。当然，所谓的激进在哪里出现都是不受欢迎的。可是它毕竟能够激发变革的兴趣，有助于建立支持变革的联盟，包括吸收来自国际组织的力量。这也应该涉及到评价正在发生的一切。在接近政府首脑的单位如葡萄牙行政现代化秘书局，战略作用已得到成功地发挥。这就是从中央分出权力，极大地促进了使政府所有成员达到“买入”的过程。
但是，更新机构也需要长期保护公众利益。更新政府机构与更新能力实在很重要，以至不能完全托付于遍及政界而又飘忽不定的政治畅想，也不能处于被意识形态俘虏的危险状态之中。在快速前进的世界里，确保提供保护的机构对于政府未来来说是一个关键的因素。
哪里的政府没有革新的传统、激励或能力，哪里的政府就会行将无效和灭亡。但是，公共机构也需要按照一定的水准、安全结构、强有力的法律体系、明确的价值观念和标准来建设。而且，政府及其行政机构还应该将其干预的性质与活力调整为符合政治、经济、社会所需要的一种职能，特别是在重大变迁的时代应该这样做。在民主的环境里为市场经济创造条件也许在最初需要较多的政府干预、较多的行政指令和较强的中央决策，正如汉斯·布洛梅斯订在1996年提出的最新看法那样。引导这些压力和其他压力、使之变得有利于公共利益，是文官系统和政治当局的一项共同任务；我认为，这也是民族自治当局的一项任务。现在已经有了一种倾向，即用与此相同的办法去保护货币政策和现行财政政策的完整统一。我们如何这样做，通过什么机构和程序这样做，是我们这个时代的基本问题之一，是本次大会要酝酿商讨的一件事情。
二十一世纪行政管理的第二个重大挑战就是要确保一个有权威、有远见和政治上无妨碍的更新能力。
四、改善政府是一种政治职能
除开某些显著特例以外，总体良好的统治、特别意义上良好的行政管理，几乎都不能使政治家激动。大多数问题都需要长期解决，且不具有戏剧性结果，也超越了新闻媒介关注力的跨度；于是，阻力、尤其是官僚政治的本质又会很快就活跃起来。
在这些强烈的人类反应以外，还有两个控制政策制定的原理可能有碍于政府机构的改革。法律传统和法律渠道倾向于一次性建立满足所有需要的机构，经济渠道则倾向于把组织形成是一个给定物。早年的中欧、东欧变迁就已经很好的说明了这种模式。就在这两三年之后，政治决策者们便充分意识到了这一点：没有执行能力，没有一项确定的资金，没有值得信任的组织机构，政策和法律就只能剩下一个死亡的信号。
当前在几条战线上出现的政治利益的变动是一个值得欢迎的发展，必须得到鼓励。经合组织九六年度第一次部长会议在五月举行。专题讨论主席埃丽斯·鲁琳在她的总结报告中，对各国都遇到相同的必然的变化作了回顾：
“这些发展正在推动并且实现政府的结构和管理范围的变革。关于政府机构的大小、要集权还是要分权等问题，长期以来一直争论不休。但是在我们今天所处的一个有差异的世界里，总是有新情况发生！我们现在必须愿意朝着两个方面前进：分散某些职能；同时又集中政策制定的重要职责。这样的变革在所有的国度都是可行的。只是在某些国家，这样的结构性变革可能会确定为缩小政府的作用和规模；而在另一些国家则可能把这样的变革确定为保护和加强公共部门。”
“作为单个的国家，在过去的两天多时间里，我们已经明白‘我们并不孤独！’尽管存在着文化和政府结构上的差异，但我们也共同分享着很多东西，如相似的压力、特别相似的反应和很多相似的两难问题。我们大多数政府都正面临着导致改变政府自身结构和作用的压力。”
因此，对下个世纪来说，一个通用的条件就是要确保机构发展的坚实根基成为政府政策完整的组成部分。因而，这是一个政治问题。负责能力和更新能力均依赖于它。政治家们应该按两个层次，比其他任何人都更明白这个任务：管理好现有机构，获取最大限度的效率；但是，最重要的是，首先要开扩视野，去发现更广泛的统治问题。
然而，这不会自然而然地发生。我相信，有一系列为我们所必做的事情有助于这个进程。简述之，这些事情可能包括如下诸方面：
——通过我们研究、评估和良好的政策思考：
○ 更明晰地分清好的统治和经济行为与社会和政治的稳定之间的关系；
○ 把公共责任心的价值观念提高为我们人类互动的一个重要方面；
○ 帮助评估变革和更新的计划。
——通过我们机构的创造性：
○ 要创造这个过程，如果有必要，还要创造独立的权威，确保政治当局定期自觉地将公共机构的健康情况告诉给公众。
——通过我们对在政府及其官僚机构内部着手变革时内生的障碍进行再认识：
○ 强化机构，定期对话，完整地对待来自商业社区和社会团体、正由公共部门承受的相当紧迫的压力；
○ 联合其他国家共同分担相同的困难，共同进行相同的议程。
在执行这些任务的时候，专业社区就有了一个巨大的机遇，帮助我们推进向前。