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［中图分类号］D632.8 ［文献标识码］ A ［文章编号］1006—0391（2007）03—0030—04
信访工作是具有中国特色的政治制度设计，是党和政府联系群众的重要渠道，是人民群众行使民主权利的重要途径。前不久，胡锦涛同志明确指出：信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。诸多的社会矛盾通过信访这个窗口充分地显现，为我们准确把握和谐社会建设的难点、重点问题提供了科学依据。据此，本报告力求以深入分析当前信访工作面临的形势、信访问题的成因及规律为切入点，探寻当代中国社会发展中存在的若干普遍性问题，揭示和谐社会建设的难点和重点问题，并为解决这些问题提出若干思路和对策。
一、信访工作的现状
当前，信访工作总体形势在向好的方面发展。但由于当前我国正处在矛盾多发的特殊社会发展阶段，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。
1.信访总量有所下降，但仍在高位运行
1992年至2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势。经过各级各部门的共同努力，2005年，全国信访总量在持续12年上升后开始下降。据统计，全国县以上党政信访工作机构去年受理信访总量同比下降6.5％。2006年1月至10月继续呈下降趋势，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量同比又下降14.3％。但值得注意的是，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量虽然有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行，如果加上各系统、各部门及县以下各级机构受理的群众信访，数量还要更大，而且其中多年积累的问题解决的难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众的切身利益。这些情况充分表明，当前我国社会正处在因为社会转型而必然出现的矛盾高发期。不和谐因素的大量存在，需要各级各部门同心协力去化解和解决。
2.信访问题涉及面广，结构性矛盾突出
群众信访反映的内容涉及方方面面，大至对国家发展、建设提出批评和建议，小至要求解决个人生产、生活中的问题。从近年来群众信访反映的问题看，主要集中在劳动社保、城镇房屋拆迁、农村土地征占、企业改制、涉法涉诉、军队退役人员、环境保护、干部作风等八个方面，约占信访总量的一半，其余的问题则相对比较分散。这八个方面问题，都与群众的切身利益密切相关，其中多数又与经济体制深刻变革、社会结构深刻变动带来的利益格局深刻调整密不可分。这些情况充分表明，改革带来的结构性矛盾已成为当前社会突出的矛盾。随着改革的不断深化，一些深层次的矛盾还会不断暴露，不和谐的因素还会继续产生。
3.信访形式以走访为主，过激行为时有发生
当前，群众信访的形式呈现为多样性，有书信、走访、电话、传真、电子邮件等，但主要的还是书信和走访两种形式。从最近对书信和走访两种形式的统计数据看，在全国，群众采取书信形式信访的约占25％，采取走访形式信访的约占75％。在走访中，集体上访（指5人以上）的人次约占走访总人次的70％。经过各级各部门的不懈努力，2006年1月至10月，全国县以上党政信访工作机构接待的群众集体上访批次、人次同比分别下降了10.9％和15.7％。11月与5月相比，到北京重点地区和敏感部位的非正常上访下降了71.3％。但不可忽视的是，集体上访的人次仍占较大比例，有组织的跨地区跨部门的串联集体上访有所增加，上访过程中的过激行为仍不断发生，非正常上访的情况还时有反复，西方敌对势力插手敏感信访问题的情况需引起高度警惕。种种情况表明，社会不和谐因素仍大量存在，有些矛盾还相当尖锐和激烈，已成为影响社会和谐度的突出问题。
二、信访问题的成因与和谐社会建设的难点
信访问题是社会矛盾的综合反映。我们认为，上述信访问题的存在，有着一系列复杂的原因，而这些原因又恰恰构成了当今构建社会主义和谐社会的难点问题。
1.和谐社会建设的时代之困
大量信访问题的出现，首先是与社会转型息息相关的。历史经验表明，每当社会变革、社会转型的关键时期，也是信访问题集中反映的重要阶段。当前，伴随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深化，尤其是我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题，尤其是一些重大的、根本性的、群体性的矛盾日渐凸现，表明当代社会发展已经进入一个矛盾多发的时期，普惠性的改革已经让位于利益分殊的改革。这些矛盾和问题通过各种渠道暴露和反映出来，信访就是其中的一个重要渠道。因此，在当前我国经济社会变革的重要阶段，信访问题的涌现、信访量的增多也是必然的，这是我国改革发展进程中的阶段性的重要特征之一。这表明，现阶段社会生活中的一些利益冲突、矛盾对立具有时代必然性，它不以任何人的意志为转移，时代不仅提出了和谐社会建设的任务，而且规定了和谐社会建设的程度和速度。任何人想要一朝一夕化解所有不和谐因素，消除矛盾对立，都是不切实际的幻想。从信访的现状和发展趋势可以发现，构建社会主义和谐社会是一个时代性的难题。确立这一理念，有助于我们保持高度警惕，树立长期作战的心理准备。
2.和谐社会建设的机制性障碍
通过对信访现象的分析可以发现，大量信访问题的出现，有着复杂的机制性成因。这些现象在一定程度上严重影响了和谐社会建设的进程，引发了一些新的社会矛盾，构成和谐社会建设的机制性障碍。目前，失地农民信访已成为热点、难点问题。而机制的不适应、不配套，乃是造成失地农民信访的一个重要原因。目前我国实行的户籍制基本上延续了建国初期的模式，而我国的经济体制已由计划经济转入市场经济，户籍制的弊端日益显露出来。失地农民进城后，由于户籍的限制，遭遇种种不平等的待遇。此外，失地农民社会保障机制的缺失，也引发了大量社会问题和矛盾。
3.和谐社会建设的政策缺陷
特别值得注意的是，信访问题的大量产生和重复性出现，一个很重要的原因是现行政策的不精密，主要表现为政策欠客观、欠中立、欠平等，缺乏全面性、细致性、前瞻性。例如：国有大中型企业改制取得了明显的成效，大多数企业建立了现代企业制度，摆脱了长期亏损的困境。但近年来，石油、金融等中央直属企业协解人员的集体上访尤其是进京集体上访成为一个突出问题，而且行为激烈。他们上访的要求是多方面的，但根本的目的是要求彻底解决生活保障问题。如果当初制定企业改制政策时，对这些协解人员配套的养老、医疗、社会保障措施及扶持再就业政策等能够考虑得更周全、更平等、更有前瞻性，许多问题是完全可以避免的。又如：一些地方在制定土地承包政策时，歧视妇女，限制或剥夺出嫁、离婚、丧偶妇女的土地承包经营权，严重影响了当地的社会和谐稳定。再比如：一些地方同志反映，现行的城镇退役士兵安置政策的滞后与不完善，已成为这些人员信访的重要诱因。
4.和谐社会建设的干部认识误区
通过对信访现象的分析可以发现，大量信访问题的产生，是同一些干部的认识误区密切相关的。主要表现如下：
片面的政绩观导致严重的形式主义。在群众信访反映的问题中，此类问题相当突出。有些领导干部没有真正树立正确的政绩观，没有摆正个人前途和群众利益的关系，片面追求“政绩”，搞形象工程、面子工程，损害群众利益，引发大量信访矛盾。如：有的地方财政十分困难，连正常的工资发放都成问题，却举债大建楼堂馆所和高档办公楼；有的县城地处边远地区，人口较少，当地领导却不顾实际，搞大拆大建，新建的马路、广场等比一些大城市的还要气派；有的地方在城镇化建设进程中，严重脱离当地实际，不顾群众利益，进行大面积成片改造；有的地方在新农村建设中，不顾群众强烈反对，拆除农民新建的住房，建造统一模式的新村等。
片面的发展观导致严重的官僚主义。在群众信访诉求中，多数涉及群众利益受侵害问题。有的领导没有牢固树立科学的发展观，执政为民意识淡薄，没有处理好改革的力度、发展的速度与群众可承受程度的关系，有的甚至打着“发展”的旗号，执法犯法、行政不作为、行政乱作为，随意损害群众的利益，引发大量群众信访问题。如：在城镇房屋拆迁中，有关部门违规强行拆迁，停电停水，补偿不到位，回迁不及时，回迁房屋质量差等；在农村征占土地中，有的地方严重违反征地的有关规定，未批先占，以租代征，大量出卖土地，侵吞征地款，农民失地后得不到应有补偿和妥善安置等；在企业改制中，有关部门违反有关规定，不经过法定程序，无视职工和国家的利益，甚至搞暗箱操作、权钱交易、贱卖企业，造成国有资产大量流失等。问题发生后，有关部门不但不主动承担责任、解决问题、化解矛盾，反而互相推诿、扯皮、推卸责任。
片面的和谐观导致行为方式的失当。具体表现在两个方面。其一，认为和谐、幸福仅仅来自于物质生活的改善，只要群众物质生活改善了，社会就和谐了。在我国一些经济较发达地区，人们的物质生活水平有了很大的提高，但一些人的思想情绪、不平衡心态却相当突出，由此引发了不少社会矛盾和冲突。其二，认为社会和谐就是一团和气、一种声音，视“和”为“同”、为“一”，缺乏有容乃大、兼收并蓄的心态，不把和谐理解为竞争中的和谐，差异基础上的和谐。因此，对不同意见往往倾向于采取简单粗暴的方法，对群众信访进行压制，对上访人围追堵截，导致群众集体上访、越级赴省进京上访，既增添了上访群众的劳累奔波，又加大了处理上访问题的行政成本。
5.和谐社会建设的群众认识误区
通过对信访现象的分析可以发现，不少信访问题的产生，是同一些群众的观念误区密切相关的。这些认识误区，构成了当代和谐社会建设的又一个难点问题。
在当前的群众信访活动中，无序、非理性信访行为已成为影响社会和谐稳定的重要方面。一是一些群众不到有关机关设立或者指定的接待场所上访，而是到重点地区或敏感部位进行非正常上访，给政府及有关部门施加压力；二是一些群众在上访过程中采取过激行为，或呼口号、打标语、穿状衣，或冲击机关办公场所，或辱骂、殴打工作人员，或拦截车辆、堵塞交通，或以自杀、爆炸相要挟等；三是一些无理上访老户常年上访不断，他们的问题已经过有关部门的多次处理，该解决的都已解决，但仍不断到信访接待部门纠缠，有的已成为上访专业户，靠出卖领导同志的电话、车号、住址等赚钱为生。
上述问题的存在，原因是多方面的，有上访群众法制意识淡薄的原因，也有相关部门对群众宣传教育疏导力度不够的原因，还有相关法律法规欠缺的原因。从思想观念上分析，非理性上访的根源在于缺乏公正平和的心态和理性的精神，期望值过高、心态失衡，只顾个人利益，不顾国家、社会、他人利益。
三、信访问题的时代特征与和谐社会建设的重点
1.健全机制
针对当前群众反映强烈的问题及社会存在的突出矛盾，按照构建社会主义和谐社会的要求，遵循平等、公正、全面的原则，应尽快完善和建立相关机制。例如：征占土地的补偿机制，确保农民失地后的生活水平不低于原先水平，有稳定的收入来源和相应的社会保障；利益受侵犯的赔偿机制，因公权使用不当导致公民权益受损害的，根据受损害的程度，予以相应的赔偿；社会、医疗、养老等保障机制，主要对象是低收入和生活困难群体；与市场经济相适应的户籍制，从根本上解决新进城人员的不平等待遇问题；失业人员的培训再就业机制；分配收入的调节机制等。
通过对实际工作经验教训的总结反思，我们认为，当前应根据信访工作的特点，尽快建立一种以信访数量、内容、形式为主要参照系数的社会和谐度的测评体系。具体来说，如果一个地区，群众反映利益诉求的信访量急剧上升，达到了占当地人口总数的3％，或采用走访形式人数超过了当地人口总数的2％，或大规模（指50人以上）群众集体上访发生频率较高（一个县月均超过2批、一个地级市月均超过10批），群众围堵冲击机关、阻塞道路等扰乱社会秩序的行为时有发生，就可以视为当地不和谐程度已相当严重，应当发出预警。建立这种测评体系，不仅有利于量化对一个地区及干部的综合考核，体现考核的科学性、公正性；而且有利于对一个地区的和谐状况及时敲响警钟，立即查明原因，采取有效措施，妥善化解矛盾，促进社会和谐稳定。
2.精密化政策
精密化政策包括两层含义：一是制定的政策客观、中立、平等；二是制定的政策全面、细致、富有前瞻性，程序科学、逻辑清晰，无明显漏洞。为了实现政策精密化的目标，在制定政策前，应开展广泛的科学的调查，防止官僚主义、主观主义、以偏概全；在制定政策过程中，要做到程序科学规范，避免长官意志、简单草率，重大决策要广泛征求公众意见，通过召开听证会、媒体公布等形式充分听取意见，防止损害大多数群众的利益；对制定的政策，要经过充分的逻辑论证，避免出现疏漏和缺憾；有些政策要先在局部进行试点，在实践中不断完善，取得成功经验后再逐步推广。
3.转变理念
对于干部来说，必须解决片面发展观、片面政绩观和片面和谐观的问题。要建立一种科学、综合的干部考核体系，促使干部处理好经济发展与社会和谐的关系，牢固树立科学、正确的理念。要促使干部树立正确的和谐观，即以竞争和多样性为基础的和谐观，实现社会和人的全面、自由发展。
对于群众（指非理性上访者）来说，必须解决好错误的思想观念问题。要宣传、教育、引导群众正确对待发展了的时代，正确对待竞争，正确对待个人和国家、社会、他人的利益关系，以宽容、平和、理性的心态融入现代社会。同时要建立完善相关的法律法规，对极少数不听劝导、扰乱社会正常秩序的非理性上访人员依法进行处理，以维护他人的正当权益和社会的和谐稳定。
4.强化责任
胡锦涛总书记明确指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”要抓好信访工作，必须强化两方面的责任，即信访工作机构的责任和有权处理信访问题责任机关的责任。作为信访工作机构，是代表党委和政府处理信访问题的，按照构建社会主义和谐社会的要求，必须强化以下职能：一是畅通和拓宽信访渠道。确保群众诉求渠道的畅通无阻，确保群众合理诉求的及时有效解决。同时要尽快建立开通全国信访信息系统，方便群众投诉、查询和方便领导及时掌握全面情况。二是强化监督。明确监督职能，树立监督权威，创新监督手段，提高监督效能。三是加强协调指导。对涉及多部门、跨地区的信访事项，信访工作机构要加强协调，明确各方责任，指导、监督信访事项的妥善处理。有权处理信访问题责任单位的责任：信访问题是由哪个部门、哪个地方产生的，就由哪个部门、哪个地方或其上级机关和政府负责解决，对不负责任、推诿塞责、激化矛盾的，要进行责任追究，建立信访问题处理责任制和责任追究制。同时，各级各部门都负有对群众宣传、教育、引导的责任，要教育群众理性、有序、依法信访，对涉法事项，要引导群众走司法渠道。
（课题组成员：张彭发 国家信访局副局长；章国荣国家统计局党组纪检组长；孔令鉴 国有重点大型企业监事会主席；郭庆生 解放军第二炮兵后勤部政委；管国忠 云南省政协副主席；执笔人：张彭发）