构建环境审计绩效评价指标框架体系的思考，本文主要内容关键词为：绩效论文,框架论文,评价指标论文,体系论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、环境审计绩效评价指标体系的构建原理及其目标
浙江省环境审计绩效评价体系研究的出发点是基于对区域环保工作取得成效的客观全面评价，以期为各级政府领导干部经济责任审计中的环境责任评价提供科学依据，是结合浙江环境保护工作的主要任务和环境审计的特点，构建的一套适用范围广、代表性强、稳定性高的能准确反映和评价一个地区环境质量、污染控制状况、经济社会和生态建设情况等四个方面内容的综合指标评价体系。不仅为客观评价一个地区领导干部的环境保护责任提供了依据，还有利于对市、县（市、区）乃至浙江省节能减排、生态省建设考核、新“811”环境污染综合整治等一系列环保专项工作取得的成效进行时间上的纵向比较，和空间上的横向比较。由此为各方面环境信息的需求者提供系统的、确定的和客观的评价意见，尤其是为环境审计、环境管理及政府有效决策提供科学依据，为浙江省经济社会又好又快发展提供强有力的环境保障。
具体在选用环境绩效评价指标时，应当充分考虑“系统、重点、现实和可行”。“系统”是指指标能涵盖反映环境绩效各个方面的内容，对环境绩效有一个较为全面的概括，使各项指标间既有联系也有区别，构成了政府环境绩效审计评价的整体系统。“重点”是指在选取指标时要抓住环境问题的实质，选取影响环境较大的、代表性、综合性强的指标，以确保环境绩效评价的本质特点。“现实”是指指标的设计必须能够结合当前实际，反映现阶段政府环境保护的政策目标和导向，并且能够满足政府环境保护的战略目标服务。“可行”就是在指标设计时要确保评价体系中的指标有可靠的、连续的且权威的数据来源，有的指标较重要，但无数据来源，就是不可行的，总体上环境绩效评价的指标主要应来源于政府统计、环保、建设等权威部门较合理可行。
（一）环境审计绩效评价指标体系框架构建原理
应用关键绩效指标（Key Performance Indicators）原理，通过对影响社会环境的关键要素的提炼和归纳，转化为可量化或可行为化的指标体系。其目的是以关键环境绩效指标为牵引，强化一个地区在某些关键环境领域的改善能力，使得政府部门的行为能够聚焦在环境改善的关键行为和重点上。具体分析步骤为：一是确定鱼骨分析图，明确环境审计绩效评价的目标，寻找决定环境绩效目标的关键要素，即确定环境绩效的KPI（关键绩效指标）维度；二是进一步分解，对环境审计绩效进行解析和细化，即确定KPI（关键绩效指标）要素；三是确定KPI（关键绩效指标）指标。对于一个要素，可能有众多用于反映其特性的指标，但根据KPI（关键绩效指标）考核方法的要求和便于审计人员的实际操作，需要对众多指标进行筛选，以最终确定KPI（关键绩效指标）指标；四是汇总形成《环境审计绩效评价表》；五是确定各项指标的权重；六是对环境审计绩效评价指标进行可行性测试。
（二）建立环境审计绩效评价目标体系
由于环境审计绩效评价指标体系的研究还在不断探索中，因此，目前可视具体情况，循序渐进，以确保环境审计绩效评价工作的顺利实施。评价指标体系是一个多层次的复杂系统。环境绩效审计涉及的领域众多，形式也是多种多样。主体不同，所站立场不同，评价的目的不同，评价所关注的内容就不同，评价的结果也不一致。因此，无法设计具有普遍适用性的评价体系，应当按照环境审计所涉及的领域为标准，设计每个领域的相应的评价体系，才能保证评价标准的切实可行。
现借鉴历年浙江省生态省建设和浙江省“811”环境污染整治工作考核、城乡一体化考核及城市环境综合整治定量考核等各类考核指标体系的构建方法和经验，结合环境审计特点，构建环境审计绩效评价体系。由于评价和考核内容的多样性决定了环境审计绩效评价必须建立一个多层次的评价指标体系，在指标的选择上主要考虑能准确反映出各地区生态环境保护和和污染控制两大目标作为维度，通过对生态环境保护这一维度中的关键绩效指标研究后，确定生态质量状况和环境建设状况是决定生态环境保护的关键要素。通过对污染控制这一维度中的关键绩效指标研究，确定污染控制能力和节能降耗能力是决定污染控制的关键要素。根据国家节能减排实现一票否决的意见，将节能减排作为否决要素纳入其中。鱼骨图分析图框架如图一：
（三）建立环境审计绩效评价指标体系
环境审计绩效评价体系指标的计算上借鉴了平衡计分卡理论。平衡计分卡是一种着眼于组织发展战略有效性的管理理念和系统管理方法，融合了战略管理、标杆管理和平衡理念。它是相对于以往关键绩效考核指标体系评估方法导致的以偏概全、以局部代整体的情况而言的，强调从整体上进行评价，既有整体思想，又有局部概念。环境审计绩效评价使用平衡计分卡，就是以环境绩效的科学评价为出发点，从生态质量、污染控制、节能降耗和环境建设四个角度设置绩效目标与指标以及节能减排否决指标，同时赋予了各个指标不同的权重，以增强评价的科学性、系统性和有效性，真正发挥审计在环境保护中的积极作用。按照平衡计分卡综合考虑相关因素的原理，4个要素中既有治标的污染控制，节能降耗指标，又有治本的生态建设和环境质量治标；既有需要长期努力才能实现的环境保护指标，又有年内不能实现则一票否决的约束性指标等等。
具体指标体系框架如图二：
①生态质量指标。环境质量指标侧重于对生态环境状况、水环境质量、空气环境质量、声环境质量的考核。共设生态环境状况、水环境质量、空气环境质量、声环境质量四大二级标体系，并将四大指标具体细化成6大三级指标。最后确定具体的评价标准和考核指标。其中生态环境指标选取生态环境质量指数作为评价指标。依据国家环保总局颁布的《生态环境状况评价技术规范》（HJ/T192-2006）进行的，选取生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数和环境质量指数5项评价指标，各指标分别赋予不同权重，最后计算生态环境状况指数，确定从优到差五个不同级别的生态环境状况。
②污染控制指标。主要对区域环境污染整治成效进行评判，主要考核污染物的排放强度，以每万元生产总值中主要污染物（指化学需氧量和二氧化硫）排放总量确定为4项指标。
③环境建设指标。目前环境设施建设主要体现在污水处理设施建设，垃圾填埋场、垃圾焚烧厂建设，垃圾中转站建设等，因此环境建设指标主要围绕城市污水集中处理率、工业固体废物处置利用率以及生活垃圾无害化处理率三个指标进行，其中城市污水集中处理率是指城市市区经过城市污水处理厂二级或二级以上处理且达到排放标准的污水量占城市污水排放总量的比例，工业固体废物处置利用率，是指各地区工业企业当年处置的工业固体废物量之和占当年各工业企业产生的工业固体废物量之和的比例；生活垃圾无害化处理率是指城市生活垃圾无害化处理量占生活垃圾产生总量的比例。
④节能降耗评价指标。节能降耗指标主要考核万元GDP能耗及单位工业增加值新鲜水耗两项。
⑤减排指标。当前，污染减排任务相当艰巨，环保工作必须紧紧围绕减排这一中心任务来抓。近年来，浙江省委、省政府把污染减排作为全面贯彻落实科学发展观、检验环境保护和污染治理成效的重要标尺。因此，将按期完成COD和二氧化硫总量削减任务作为区域环境审计的否决性评价指标是必要的。考核指标为2项，即辖区COD和二氧化硫年度减排任务完成情况。“十二五”期间如果国家增加减排考核指标，则考核指标相应增加。
综上，本文设计的环境审计绩效评价指标体系整体框架如表一：
二、环境审计绩效评价指标体系的测试
在建立环境审计绩效评价指标体系之后，研究人员首先应与有关专家一起选择部分有代表性的县（市、区），进行进一步的实测、统计、计算和比较，并进行横向和纵向的指标评价应用研究，对选取指标和权重的适用性进行检验并予以相应调整，以筛选出合理的指标和权重，并进一步征求有关各方的意见，以形成公认的绩效评价指标体系。并在此基础上，将各指标数据同国家、地方政府制定的有关标准指标值进行对比评估，分析差距和存在的主要问题。适时将浙江省环境审计绩效评价指标体系运用于市、县长经济责任审计实践。尝试开展对市、县长环境保护责任履行情况的审计评价。通过审计实践，进一步完善评价指标体系，促使市县长经济责任审计不断满足省委、省政府宏观管理决策的需求，实现市县经济社会的又好又快发展。
（二）权重确定测试
不同的权重，得出的评价结果也不同，因此确定权重将是衡量环境审计评价指标是否科学合理的关键。确定权重大小，应考虑以下因素：
一是要考虑自然和经济发展状况确定权重。广义上讲，一个地区的环境状况同该地区土地面积、人口、经济发展和财政收入均有直接或间接的关系，因此确定权重比例应考虑自然状况和经济发展水平。如：一个地区土地资源多，人口少，经济不发达，生态环境就比较好，如果一个地区，土地面积少，人口多，经济发达，其环境污染程度相对较高。反之，一个地区财政收入少，相对投入环境治理的资金就少，环境改善的能力就弱。
二是要围绕国家一个时期内环境治理重点确定权重。一般而言，环境保护和污染控制的权重确定为50∶50。“十一五”时期，由于我国环境治理的重点是节能减排，为了确保“十一五”期间如期完成节能减排任务，因此环境保护和污染控制的比例确定为40∶60。今后，随着节能减排任务的完成，国家将加大生态环境保护的力度，因此将提高生态环境指标的权重比例。
在具体指标权重的确定上，一是要根据国家规定的环境标准确定权重，如：生态环境指标权重，依据国家环保总局颁布的《生态环境状况评价技术规范》（HJ/T192-2006），生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数和环境质量指数5项评价指标的权重分别确定为0.25，0.2，0.2，0.2，0.15；二是根据影响环境的程度确定权重，如在确定环境质量权重方面，根据水环境质量、空气环境质量、噪音环境质量对自然环境的影响程度，分别确定为15、10、5的权重比例；三是对影响环境质量均较大的项目权重，按50：50的比例确定，如在确定能耗和水耗权重方面，节约能源和节约用水对建立资源节约型社会意义重大，即按10、10确定权重比例。
权重比例确定后，根据不同的权重，对全省环境绩效进行测评，以便选择较合理的权重分配方案。
三、环境审计绩效评价体系的应用
（一）环境审计绩效评价体系是审计立项的重要依据
环境审计绩效评价体系确立后，明确了审计目标和审计重点，为浙江的环境审计评价提供了重要依据，被广泛应用于全省同步环境审计项目、区域、流域环境审计项目、经济责任审计项目中，取得了明显成效。
2007年以来，浙江省审计厅紧紧围绕环境审计绩效评价体系确立的两大主题和六大要素开展环境审计工作，先后开展了生态环境保护和污染控制方面的审计和审计调查，取得了明显成效。根据浙江省2007年环境审计绩效评价表分析，浙江省在生态环境保护和污染控制方面距离目标值还有较大差距。为此，在2008年组织了以改善生态环境质量为目标的全省重点生态公益林建设资金的使用、管理和绩效情况的审计调查。以整治水污染为重点的全省“811”环境污染整治行动建设资金的投入、管理、使用情况审计调查，以改善空气质量为重点的全省二氧化硫减排实施情况的审计调查。根据2008年浙江省环境审计绩效评价表分析，浙江省重点污染区域在杭嘉湖地区，特别是杭嘉湖地区的水环境和工业废水得分，在全省处于末位的实际情况，组织了对杭州市、嘉兴市、湖州市及部分县（区）审计机关2008年度太湖流域水污染防治情况审计调查。同时为了如期完成国家的节能减排任务，针对节能减排的否决指标，开展了浙江省节能减排专项审计调查。2009年针对金华衢州水环境和工业废水指标偏低的实际情况，组织开展了钱塘江流域环境保护和污染整治的审计调查。
（二）环境审计绩效评价体系是审计评价的依据
1.环境审计绩效评价体系与国家环境标准相结合，评价一个地区环境标准执行情况。环境审计绩效评价体系指标中，涉及到地表水、饮用水、空气质量、污水处理、生活垃圾等指标，同时在环境保护方面有一套完整的国家标准，如：环境空气质量国家标准，地表水国家标准，饮用水国家标准，污水处理厂出水标准，生活垃圾填埋标准等等，这些标准技术要求较高，通过环境审计绩效评价指标与国家标准对比，评价一个区域执行国家环境标准情况。如对嘉善县太湖流域水污染防治和金华市钱塘江流域水污染防治审计中均运用对比分析的方法来评价一个区域的环境质量。
2.环境审计绩效评价体系与浙江省节能减排目标完成情况、“811”环境整治行动目标完成情况、生态省建设目标完成情况结合，评价一个地区环境治理完成情况及其治理绩效。就浙江省而言，各级政府对环境保护方面有一系列目标要求和考核，如：生态省、市、县（市、区），全国优美乡镇、省级生态乡镇建设目标和考核，浙江省环境保护“十一五”规划执行情况和考核。
3.环境审计绩效评价体系与具体的审计项目结合，评价环境保护项目的绩效。近几年来，围绕环境审计绩效评价指标，分别与污水处理厂审计项目结合，评价污水处理厂水质达标情况和处理情况；与垃圾中转站和垃圾填埋场审计相结合，评价生活垃圾无害化处理情况和工业固废处理情况；与饮用水保护项目结合，评价饮用水水源保护和饮用水安全情况；与二氧化硫减排项目结合，评价全省空气质量状况，起到了良好的成效。
4.环境审计绩效评价体系与市县长经济责任审计相结合，通过任期前后综合指标对比，评价一个市县贯彻落实科学发展观、落实环境友好型社会、执行国家环境保护基本国策情况。
（三）环境审计绩效评价体系是审计提出建议的依据
围绕环境审计绩效评价体系，运用各项指标的对比分析和不同地区不同指标的对比分析，通过查找影响环境质量的关键因素，有针对性地提出改善环境的建议。近几年来，浙江对水环境薄弱的地区，生态环境薄弱的地区，城市污水处理不达标的地区，饮用水保护不达标的地区，有针对性地提出了审计建议，对改善区域环境和项目绩效起到了积极作用。
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