民国时期民控官的途径与控案处置——以川政统一后的四川基层政权为例，本文主要内容关键词为：为例论文,途径论文,民国时期论文,基层政权论文,民控官论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1004—3926(2008)11—0256—05
1935年川政统一之后，民控官的事件频频发生。关于民国时期的民控官，学界从制度方面进行探讨者居多，尤以对行政诉讼制度的关注较为突出，也有从监察制度方面展开阐述的，①然多数止于对行政诉讼过程的讨论及监察院收受人民诉状办法的描述，而依具体事例予以探讨者不多，②可拓展的空间很宽。本文主要依据四川省档案馆的档案资料，对四川省民众控告官吏的途径、控案类型及处置情形进行描述和分析，以期对民国时期的民控官事件以及与之相联系的政治状况的研究提供必要的区域史素材。同时对于国民政府失却民心的深层原因作细部的探讨。
一、控告途径
1935年川政统一之后，政局趋于稳定，国民政府颁布的政策法令成为四川省政府的重要为政依据，使得民控官在制度上有了一定的保障，然而民控官是否就具备了有效途径呢？
从1932年到1937年，国民政府陆续颁布了《行政诉讼法》、《行政法院组织法》、《诉愿法》等法律规章，构筑了南京国民政府时期行政诉讼制度的基本框架，似乎为民众控告官员提供了较为理想的途径。但国民政府同时规定：“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定，或提起再诉愿三十日内不为决定者得向行政法院提起行政诉讼。”③这就是说只有官署才能成为被告，而且控者必须是受到了被控者的处分才能提起诉愿和诉讼，因此行政诉讼难以直接针对官员个人。此外，就实际情形来看，提起行政诉讼也并非轻而易举。因为行政法院为当时唯一的诉讼机构且设于首都，与地方交通不便，加上诉讼费用不菲，这就给诉讼者尤其是经济上较为拮据的民众带来较大的困难。而且，“不管有理无理，合法违法，总以维持行政院的决定了事”。[1](P.40)在此情况下，民众通过行政诉讼来控告官员很难实现。就四川省来说，从1933年至1947年6月的行政诉讼案只有11件。④行政诉愿亦难收实效，因为行政官署因利害关系，或因感情作用，往往互相包庇。更有甚者，对诉愿人加以非法之报复，民众“每慑于强权而不敢诉愿”。[2](P.218)司法系统中除了行政法院之外则为普通法院了，而民众向普通法院控官的情形又如何呢？
依据法律，民众可向地方法院自诉公务员，但国民政府对于法院讯办公务员被控案件有较多的限制。1941年初推广的“湖南省处理公务员被控及行政机关移送刑事案件暂行办法”规定法院受理公务员被控案件时“如认为犯罪嫌疑不足或不成立犯罪时，应即下不起诉处分”，1947年行政院又单独规定处理县长“应注意其身份及名誉”非有确实情形，“不得拘提或羁押”。⑤此外，1944年还规定特种刑事案件包括贪污、奸匪等案归军法管辖，法院无管辖权。这些规定，造成普通法院难以自主处理官员被控案件的局面。对于县长之被控，法院多受理调任或卸任了的县长被控案件，而受理在职的尤其是与法院据同一辖区的县长被控案则相当少，即便受理了也难以讯办。如1946年7月，成都县发生的县长王运明被控案，法院欲强行传讯王，结果掀起一场风波。[3](P.119-121)更多的情况是，县长被控之后通常借口不宜在当地供职的法院接受审理，要求法院转移管辖，藉以拖延时间，逃避法院的审理。
在国民政府的政治机构中，与司法机构平行的则是监察机构，而且，监察院及其派出机关是作为国民政府弹劾纠举违法失职官员的专职机构。然而民众向监察院控告官吏还是难以奏效。主要原因是其监察职能通常难以正常发挥，如许多案件经控告后，便无下落。更为严重的是监察院只有弹劾、纠察和建议的权力而无惩戒的权力，给人以“软弱无权”的印象。1935年以后在监察院收受的四川省县长被控案件中，经调查仅提起20例左右的弹劾案和1例纠举案。⑥相对于省政府民政厅所记录的124位县长因被控而受惩戒的情形，监察院的“成就”显然太小。
在走司法和监察等途径不通的情况下，而民众依《控告官吏递呈办法》控官却是一条通途。该“办法”源于1933年6月国民政府南昌行营颁行的《人民控告官吏须知》。自颁行之后，该“办法”逐渐成为民众控告官员的一个主要途径，其主要原因如下：一是手续简便，民众易知易行。⑦二是该“办法”未规定应受理的机构，这就意味着民众可诉求的部门相当广泛(因军事和行政机关拥有处置控案的实权，因此它们逐渐成为民众的主要诉求机关)。三是国民政府具有推行“办法”的决心和诚意。国民政府之所以坚持采用《控告官吏递呈办法》，除了认为法院审理控案程序繁琐，难以迅速结案之外，用严厉的特别法规来处置官员被控案，尤其是民众关注的贪污案件，以争取民心，也是一个主要动因。
因此，自川政统一之后，民控官虽有较多的途径，但于民众实用的却只有《控告官吏递呈办法》。可以说二十世纪三四十年代，四川省民控官的大多数案件便是依该办法进行呈控而来的。
二、控案类型
有大量的档案资料对这一时期民众控告官员的案件作了记载。在四川省档案馆的民政厅、秘书处等省政府机关档案中，仅民众控告县长的案卷就有一千多卷；另外还有大量控告区长、佐治人员以及乡镇保甲长的档案。据四川省民政厅统计，从1935年至1949年，县长被控且经调查已结的案件共923件(见表一)；从1940年4月到1947年4月，四川省各县(市)区长及佐治人员被控且经调查已结的控案亦有340件(见表二)，未结案件以及未予受理的案件则远远超出此数。从国民政府各机关对于县长等官员被控案件调查并结案的情况来看，川省民控官的主要案件类型及其具体情形如下：
1.贪污敛财。民国时期，官员贪污腐败的现象严重。国民政府不得不一再加强反贪的力度，除了颁布一系列惩治公务人员贪污的法规之外，国民政府同时还鼓励民众揭发检举，甚至密告官吏的贪污行为。从1935-1949年县长的已结被控案来看，该类控案占了大概将近一半左右(见表一)，在1940-1947年区长及佐治人员的已结被控案中亦占到了40％以上(见表二)。
2.枉法滥权。川政统一之后，县长草率断案，区长及佐治人员滥用权力的现象仍然层出不穷。国民政府虽然一再严禁，却禁而不止。从1935年至1949年县长的已结被控案件来看，该类案件约占总数的14％左右(见表一)。在1940-1947年区长及佐治人质的已结被控案中，该类控案则占到了16.4％(见表二)，在各种控案类型中均为第二位。
3.违反粮政和役政。抗战时期，国民政府要求四川的官吏要限时限量的完成征兵筹粮的任务，不然则予以严厉的惩处。在此高压之下，能奉令遵法的只是少数官吏，而浮派军谷、抽签舞弊，买卖壮丁等趁机发国难财者则为数众多，对此民众的抵触情绪尤为强烈。从1935-1949年县长的已结被控违反粮政案有72件，占总量的7.8％，被控违反役政的则有28件，占3.0％，二者共100件左右，占到了10％左右(见表一)。乡镇长的该类被控案也较高，如仅在1947年，乡镇长被控吞蚀积谷案就达24件，占了该年被控案总数的6％。[4]
4.违禁吸烟。民国时期，四川烟毒再度泛滥，危害民众甚深，人们对此恨之入骨。川政统一之后，为了保障粮食的生产和国民的素质，同时也为了削弱川省地方军绅势力，国民政府将禁烟列为一个施政重点。为此，国民政府不仅将禁政作为县长等公务员的重要考核科目，还制定了《禁烟治罪暂行条例》，对于有违反禁政行为的公务员予以严惩，此外还鼓励民众对公务员的违禁行为进行举报，[5]从1935年至1949年，据民政厅统计，已结的县长被控违禁案达76件，占所有已结被控案件的8.2％(见表一)。在1940-1947年区长及佐治人员的已结被控案中，该类控案有30件，占到了总数的8.8％(见表二)。
5.纵匪通匪。民国时期，四川匪患严重，人们不堪其苦。川政统一之后，国民政府为了稳定后方社会，将剿匪作为川省各级政府的要政，然而川省的匪徒和哥老势力的关系盘根错节，剿匪的难度相当大，甚至有“保甲不通匪，乡下莫有匪”之说。⑧对于负有剿匪主要责任的专员和县长来说，多因未能安靖地方，而获治匪不力的控诉。从1935-1949年县长的已结被控案情况来看，纵匪通匪案约有51件，占总量的5.5％(见表一)。在1940-1947年区长及佐治人员的已结被控案中，该类控案有8件，占总数的2.3％(见表二)。在民政厅1947年各乡镇长被控案件及性质统计中，乡镇长违法通匪案尤多，为36件，占总数的9％。[4]
此外，官员被控的案件还有数量相对稍少的纵赌参赌、违反防政和选举舞弊等类型。以下为被控县长、区长及佐治人员的已结被控案的数量及类型表。
值得注意的是，民控官居多的案件类型，恰与四川省对县长等官吏考核奖惩的一些主要项目，如征兵征工、征购粮食、禁烟和剿匪等基本吻合。(11)这在很大程度上表明了民控官的主要原因所在，因为官吏的“政绩”的好坏全赖奖惩项目的完成情况。尤其是征兵征粮，在抗战时期被视为第一要政，抗战结束后的情形依然。而国民政府对于负责征兵征粮一线工作的乡镇保甲长却没有什么经济上的保障，更遑论人身保障了，他们的主要收入来源就是靠中饱、盘剥和敲诈民众，国民政府的高级机关既不能解决其生活问题而又要保持其积极性，对他们的违法行为也就睁一只眼闭一只眼。民国时期，县为负担兵粮的基本政治单位，作为负责兵粮以及节制县以下各级行政机关的首要责任人的县长，无疑成为民众不满情绪的聚焦点，对其的控告也就成为民众反抗官府压迫的主要手段，因此在各级各类的官员被控案中，县长的被控情形无疑更为真实的反映了当时的基层政治状况。
三、控案处置
官吏被控案件的处置，须经调查这一重要的程序。而调查事务绝大部分为行政主管机关包揽的现象表明行政权力的显要，(12)也映衬了行政体系之外的机构如司法、监察等机关监督制约行政能力的虚弱。控案的调查结果如下表：
控案的调查结果尽管是调查者的单方结论，其可靠性还有待进一步的研究，但依此亦可以发现两个突出特点：一是控案虽多但查明属实者却不到两成。如违法失职属实者124件，占全部控案的19.5％；二是被认为“不实”者虽多，可被认为“挟嫌攻击”或“捏名诬控”者亦甚少。具体言之，被认为不实的控案共计452件，占全部控案的百分之71.4％，而讯明属“挟嫌攻击”或“捏名诬控”者仅4件，占总数的0.6％。从区长及佐治人员被控案的调查结果来看也可以发现类似的特点，如调查属实者为48件，占全部控案的14.1％，不实者210件，占61.7％，而诬控者仅6件，占1.7％。(14)以下是四川省县长、区长及佐治人员被控案件的统计情形：
从表中可以看出，县长被控案的处置方式以免议为最多，达473件，占总数的75％；其后依次为记过、申诫、撤职、有期或无期徒刑、死刑。区长和佐治人员被控案的处置方式亦相似。就性质而言，所作的处置绝大部分属于行政处罚。其中县长被处申诫、记过、撤职的共116件，在经调查属实的案件中占93.5％，被重处的如属于刑事处罚的仅8例；区长和佐治人员被处撤职、记过的为45件，在经调查属实的案件中亦占93.5％，受刑事处罚的仅2例。如此则难免给人以避重就轻的感觉，被惩戒的官吏，几乎尽是县长和县长以下的一些芝麻般的官吏；至于严惩的方式，几乎完全是一些不关痛痒的皮下注射，如“记过一次”、“书面惩戒”等。[7]而“贪污枉法之徒，仍然未得应有的惩治者亦所在多有”。[3](P.119-121)
国民政府从轻处置违法失职的官吏(情节严重者除外)其原因大致有三点：一是怕影响政务的推行。如对官吏的违法渎职行为严予追究，可能造成征兵、征粮等紧要政务无法推行，如王运明被控后，因被法院强行传讯，部分专员和县长便以不负责征实和治安要挟四川省主席张群；(16)二是基层行政官吏的待遇普遍不高，难以“养廉”。县长每月所得“一人吃饭尚不足，遑言仰事府蓄。县长之别有收入，县府之另有财源几乎成公开之秘密。上级明知而不敢问，问则政令即无法推行”。(17)县长以下的官吏的待遇比之县长则更不如，因此“其狡狤者，或身兼数职，或并营贸易而以本身职务为副业，甚或贪污舞弊，藉公肥私”。(18)对此国民政府一时也无能为力，尽管查有实据，但往往以罚代刑，予以薄惩；三是负有惩戒职责的司法、监察权弱化，而行政权坐大。县长等行政官吏的被控案件多由行政内部处置，难免会有所偏袒。“公务员果有贪污行为无，惟有其主管长官最易知情，然格于情面利害及其种种之关系，至多以‘失察’了事”。[8](P.34-36)尽管国民政府对于违法失职官吏的处置总体上趋于从轻，但对于某些违法犯罪情节严重，民愤较大者，国民政府亦难姑息。如1944年6月武胜县县长崔剀便因卖官贪污影响恶劣，而被处以死刑。(19)据民政厅统计县长因控案被判处有期或无期徒刑的有6位，处死刑的有2位(见表四)，数量较少。
与薄惩违法官吏以保持其积极性的意图相似，国民政府也未认真的追究诬告者的责任以保持民众检举控告官吏的积极性。国民政府之所以鼓励民众对官吏的违法失职行为进行检举，就是为了防止官吏贪赃枉法，造成局面失控。而少数人却趁机“捏造事实，无中生有”以“毁人之信誉”使得“严惩贪污之运动，反成政治倾轧之漩涡”。[9]虽然当时有不少官吏请求上级“保障县区行政人员严禁诬控虚坐以伸法纪”，(20)但国民政府显然并未满足官吏们要求严禁并严惩诬控的呼吁，如曾任四川省第十一区行政督察专员兼保安司令的陈开泗在回忆录中称当时对诬告者仅仅是“训斥”一顿。[10](P.137)对诬告者仅仅是“训斥”一顿，表明了国民政府的“宽容”姿态。国民政府的所为似乎可从蒋介石本人的话中得到诠释。1939年11月，蒋介石曾以四川省兼理主席的身份训令第三区专署：“人民检举各级行政人员违法失职行为，本府曾于一月训令通饬各专署县府，准其密告，即来呈未经具名或具名不实者，亦得酌予受理，此在本府切求吏治清明，原具苦心，即在被控人员，如经查明所控并非事实，自亦无伤清廉。……如必严格绳以递呈手续，殊失整饬吏治之道。”(20)蒋的意思很明白，为“切求吏治清明”，不能因民众有违规呈控的行为便加以限制。但这样的举措，并没有达到使“吏治清明”的目的。国民政府薄惩多数违法官吏，宽待绝大多数诬控者，体现了国民政府的一种政治平衡策略，国民政府显然既不想因此影响基层官吏的积极性，也不想失去民众的支持。但平衡并不等于公平，被控属实的多数违法官吏既然未能得到应有的惩处，对民众而言则意味着权益的被剥夺；而对诬告者的宽容也同样意味着官吏的权益没有保障。
四、结语
四川民众对于官吏的控告是在川政统一之后开始大量出现的，这既是四川省政治结束防区之乱逐渐走向正轨的反映，也是政府与民众的矛盾加剧的集中体现。这在抗战时期体现得尤为明显，随着抗日战争的全面爆发，四川省成了举足轻重的抗战后方基地，为此川省负担了战争所需的大部分粮食和兵源，国民政府为了筹集足够的人、财、物力，不得不倚赖县长等基层官吏向民众索取，这使得政府与民众的矛盾和冲突在所难免，官吏普遍而频繁的受到民众控告即其突出表现。在制度形态上，国民政府有多种民控官的途径，但实际上，民众通过法院、监察机关等常规途径控告官吏的渠道并不畅通，而通过《控告官吏递呈办法》这一特别法规向行政和军事机关控告官吏的途径却相当有效。这在一定程度上反映了军事和行政权坐大而司法和监察权趋弱的权力格局。二十世纪三四十年代，从民众到官吏普遍对国民政府的失望情绪，以及愈演愈烈的贪污腐败之风，表明在处置民控官案件中，国民政府的平衡策略并不成功，也反映了在战争和动荡的环境下，正常的民控官的机制是难以形成的。
注释：
①如赵鉌的《由行政诉讼联想到民主政治》(《法律评论》，十五卷，第五期，1947年复刊)、孟庆超等人的《官与民的平衡器——论中国近代行政法院》(《天津市政法管理干部学院学报》，2005年的2期，第73-76页)、周继中的《中国行政监察》(江西人民出版社1989年)等相关论文和论著。
②参见候坤宏的《抗战时期的税务控案》(《财政与近代历史论文集》下册，中央研究院近代史研究所，1999年6月出版)；黄源盛的《民初平政院裁决书整编与初探》。(《人文及社会科学》[J].1990年10月，10卷4期)
③参见《司法行政公报》，第22号，1932年2月15日，司法行政部公报处发行，第18-21页。
④依《行政法院判决汇编》统计，行政法院辑，上海法学编译社，1948年4月出版。
⑤参见《四川省政府公报》，成都四川省政府秘书处编印，民国三十六年(1947年)12月5日-10日，第6页。
⑥弹劾案数量依据《国民政府公报》(国民政府文官处编辑发行)和《中华监察执纪执法第二卷》(彭勃编，中国方正出版社，2002年出版。)统计，纠举案数量依据《监察院工作报告(一)》(1945年4月，四川省档案馆馆藏资料，编号：5)统计。
⑦“为据垫江县长呈报官吏被控遵办困难情形请转请规定上控机关等情转请签核示遵由”，四川省秘书处档案；全宗号：41，案卷号：2710，案卷名：控告官吏递呈办法，1935年5月—1947年12月。
⑧李天培：《抗战后防的严重问题—如何根绝土匪》，《县政资料汇编(一)》，四川省档案馆藏，旧资料，编号：。
⑨资料来源：四川省档案馆，民政厅档案，全宗号：54：案卷号：3003，案卷名：四川各县县长、区长、公务员被控姓名一览表及芟辙职查惩戒的有关文件与四川省府的训令，1936-1941年；案卷号：3003，案卷名：四川各县县长、区长、公务员被控姓名一览表及芟辙职查惩戒的有关文件与四川省府的训令，1936-1941年；案卷号：3003，案卷名：四川各县县长、区长、公务员被控姓名一览表及芟辙职查惩戒的有关文件与四川省府的训令，1936-1941年；案卷号：5534，案卷名：四川省各县县长被控诉纠举案件办案结月报表，1940年7月—1943年12月；案卷号：5535，案卷名：四川省各县县长被控诉、纠举案件办案结月报表，1944年1月—1947年6月；案卷号：7952，案卷名：四川省府关于各县公民呈控县、区长违法贪污、渎职、病民怠忽禁政、盗卖军谷及奉发各县肃清贪污提示七项的训令、代电，1939-1948年。
⑩资料来源：四川省档案馆藏档案：民政厅档案，全宗号：54，案卷号：5543，案卷名：四川省各县区长及佐治人员被控诉纠举案件办理已结月报表及未结月报表，1940-1947年。
(11)参见《四川省县长考核奖惩暂行办法》，载《四川省政府机构人事法规辑要》，西南印书局承印，1941年6月出版，第5页。
(12)“凡控案，令饬专署或视察员，或函托其他机关查阅，或自行呈复。”《省府民政厅拟定考核各县县长政绩办法各县长区长及公务人员被控于拟办后交统计员填一览表》，《新新新闻》[N].1936年7月4日，第4版。
(13)资料来源：同表一。
(14)四川省档案馆藏档案：民政厅档案，全宗号：54，案卷号：5543，案卷名：四川省各县区长及佐治人员被控诉纠举案件办理已结月报表及未结月报表，1940-1947年。
(15)资料来源：同表二。
(16)参见成都市档案馆藏档案，成都地方法院档案，全宗号：94，目录：行政1，案卷号：341，案卷名：《伪成都地院刑事法规法令卷》(1943年4月)。
(17)参见四川省档案馆藏旧资料，编号：5，《县政实际问题丛谈》，1944年3月。
(18)参见成都市档案馆藏档案，成都市政府档案，全宗号：38，目录：总类1，案卷名：《省政府会奉行政院令发国民参政会建议惩治贪污遵照一案令仰遵照由》(1945年)，案卷号：197。
(19)参见四川省秘书处档案；全宗号：41，案卷号：2710，案卷名：控告官吏递呈办法，1935年5月—1947年12月。
(20)四川省档案馆藏档案，民政厅档案，全宗号：54，案卷名：四川省政府处理铜梁县民旅外军政同乡会呈控县长藉势敛财、违法渎职，科长、承审员恃势滥权、包庇烟赌控案及三区专署查复及四川省府指令训令。1938-1942年，案卷号：5736。