扶贫：亟待调整思路——扶贫——世纪末的攻坚战，本文主要内容关键词为：攻坚战论文,世纪末论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代中期以来，国家在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作。经过多年的艰苦努力，到1992年底全国农村的贫困问题已经明显缓解，没有解决温饱的贫困人口已经减少到8000万人，占全国农村总人口的8.87%。为进一步缓解农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院决定“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间， 基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”。这是一场难度很大的攻坚战。为此，1994年国务院制定和实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，并强调“这是今后7年全国扶贫开发工作的纲领， 也是国民经济和社会发展计划的重要组成部分”。经过国家有效扶持，各方面艰苦努力，扶贫攻坚取得了历史性成就，5年解决了4800万人口的温饱问题。 目前尚未解决温饱的人口有4200万，且离既定的时间只有两年。扶贫攻坚进入了最后的冲刺阶段，思路决定出路，面对变化了的新情况，调整思路是非常关键的。只有这样，才能确保《国家八七扶贫攻坚计划》既定目标任务的圆满完成，进而为下一阶段的扶贫开发、稳定解决贫困人口温饱问题奠定坚实的基础。
首先，调整攻坚范围。国家“八七”扶贫攻坚计划实施之初的8000万贫困人口，主要集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区和少数民族地区。共同特征是，地域偏远，交通不便，生产生活条件极为恶劣。因而， 《国家八七扶贫攻坚计划》确定了国家重点扶持的592个贫困县（以下简称国定县），并以此为“扶贫攻坚的主战场”。这在当时，无疑是正确的，发挥了很好的作用，取得了显著的成效。现在情况发生了质的变化。首先，经过5年的扶贫攻坚， 国定县的贫困面在缩小，贫困人口大幅度减少。到98年底，592个国定县已有152个整体解决了温饱，尚未解决温饱的贫困人口已从当时的5700万人下降到1700万人，占贫困人口的比重已从当初的71.25%降到40.48%。其次，多年来非贫困县几乎没有得到国家的扶持，贫困人口下降缓慢，贫困问题日趋突出。扶贫攻坚之初，非贫困县贫困人口占小头，为28.75%， 而今则占大头，为59.52%，比例攀升了30.77个百分点。第三，扶贫攻坚计划确定的到2000年末应基本解决温饱问题的8000万贫困人口，不光是国定县的，也包括非国定县的。第四，《国家八七扶贫攻坚计划》对非国定县的扶贫问题，实行分级负责。这里有两种情况，一种是非国定县自身或其所在省区财力有限，扶贫攻坚力度没有达到应有的要求，另一种是国家扶贫的人、财、物力几乎没有覆盖到非国定县。这就使国定县与非国定县贫困人口受扶力度存在着极大的差异。因此，应调整攻坚范围，也即主战场。一是扶贫攻坚的主战场应从国定县彻底转移到贫困村。在贫困地区，一个县或一个乡，经济发展是不平衡的，不是所有的村所有的户都贫困。把贫困村都排列出来作为扶贫攻坚的主战场，是解决整体贫困的有效途径，实际上扶到村也就扶到了户。二是贫困村的范围应从国定县扩展到非国定县。凡属确定了的贫困村、贫困户，一律给予扶持。只有这样，才能解决好非贫困县日趋突出的贫困问题，也才能确保“八七”扶贫攻坚计划的如期实现。三是把贫困村作为主战场的同时，突出地抓好特困村核心是本着“扶贫到户”原则，不应再分国定县与非国定县（一些省区自行确定的省定县一并不提），一律以贫困村为单位进行扶持。扶贫到村，特别是要扩展到非贫困县的贫困村，就应对现有贫困人口底数和分布情况进行摸底调查，把还没有解决温饱的贫困村、贫困户挑选出来，建档立卡，作为扶贫的范围和对象。这样的调整，势必涉及到中央扶贫资金的分配问题。对这一问题，有两种方式可以考虑：一种是对原国定县实行“存量不减，增量不增”的方式。即作为与中发[1996]12号文件提出的扶持对象不变，扶贫政策不变，帮扶单位不变，扶持资金数量不变的“四不变”政策相衔接，对国定县以1998年中央扶贫资金分配额保持不变，1999年起中央新增各类扶贫资金以及省市区配套扶贫资金不再分配到国定县，而全部用到非国定县的贫困村和贫困户。另一种方式是中央扶贫资金及地方配套扶贫资金，均以新摸底调查筛选出的贫困村为单位，以贫困人口为对象，以革命老区、民族地区、深山区等特殊因素为参照系数进行分配。不论采取哪种方式，一是原有8000万贫困人口这个贫困面不能扩大；二是要做到规划到村（打破县的界限）、帮扶到村、项目到村、资金到村、效益到村，最终实现扶贫到户之目的。
其次，调整扶持对象。就是要从单一抓解决温饱转变为解决温饱与巩固提高两手抓。一手抓解决温饱。目前，尚未解决温饱的贫困人口尚有4200万人，若到2000年要百分之百地解决完，则每年要解决2100万，这是近年来每年解决温饱人口的两倍多，可见任务重；这些贫困人口主要分布在深山区、石山区、高寒山区、而且多为革命老区和少数民族地区，地域偏远，交通不便，生产生活条件极为恶劣， 可见难度大； 到2000年末，仅有两年时间，扶贫攻坚到了最后的冲刺阶段，可见时间紧。因此，必须切实加大解决温饱的力度，这是勿容置疑的。一手抓巩固提高。目前，全国592个国定县已有152个整体解决了温饱问题，8000万贫困人口已有4800万基本解决了温饱问题。总的看，已越温饱人口，仅是解决基本的吃饭、穿衣问题，基本的生产生活条件，仍然没有多大或质的改变，稳定解决温饱的条件多数地区和农户尚不具备，返贫的可能性极大。因此，在扶贫攻坚冲刺阶段，一手抓巩固提高，与一手抓解决温饱处于同等重要的位置。
第三，调整产业重点。就是说扶贫产业要从种养加、短平快转移到以改变基本生产条件和种养业为重点上来。过去一段时间，在扶贫产业选择上，多数地方把重点确定在短平快的工业项目上，往往是办一个亏一个甚至垮一个。1996年中央扶贫开发工作会议提出“把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业，作为扶贫开发的重点”。此后，办工业项目虽有收敛，但以“农副产品为原料的加工业”名义办一般化加工业或工业项目的情况并未得到根本改变。结果仍然几乎是办一个亏一个垮一个，背上一砣包袱。从根本上说，目前尚未解决温饱人口贫困原因，主要是生产条件恶劣：已经解决温饱而容易返贫的主要原因，仍然是生产条件没有根本改变。再则，国家扩大内需，加强基础设施建设，是贫困地区的一大机遇。抓住这一机遇，改善贫困地区和贫困人口的基本生产条件，不仅对加快攻坚进程，而且对发展区域经济都有着重要的意义；特别是对已越温饱的县和人口，加强基础设施建设，改善基本生产条件，更是巩固提高温饱成果的关键性措施和稳定解决温饱问题的先决条件。因此，不论是否解决温饱，都应把改善生产条件作为第一位的工作来抓实抓好。从多年的实践看，与其他产业比较，种植业和养殖业是最有效的扶贫产业。发展这些生产，不仅能够充分发挥区域资源优势，有广阔的市场，投资少，见效快，成功率高，而且覆盖面广，家家户户都能干，家家户户都受益。今后两年的扶贫攻坚，必须把改善生产条件和发展种养业作为重点，优先安排。国家的扶贫资金，也应集中用于这些产业，其他扶贫资金也要向这些产业倾斜与之配套使用。
第四，调整投入结构。一是调整规模。目前中央扶贫资金年总规模已达183亿元，但仍不适应攻坚的需要。 党的十五届三中全会《决定》提出“大幅度、多渠道增加扶贫投入”，从中央到地方都应按照这一精神，千方百计增加扶贫投入。二是调整比例。伴随扶贫产业重点转移到改善基本生产生活条件和发展种养业上来，扶贫投入的构成比例也应作相应的调整。中央应加大以工代赈资金、新增财政扶贫资金、支援不发达地区资金等无偿扶贫资金的比例。同时，还应增大中央信贷扶贫资金中贴息扶贫贷款的比例。三是调整投向。目前，扶贫资金的投向，一个是明投向，即是种养加工业；一个是暗投向，即明是投种养业，实是投工业。因此，今后两年扶贫资金的投向，应重点投向基础设施建设和种养业；各类无偿扶贫资金应重点用于改善贫困户生产生活条件。国家应明确规定，攻坚冲刺阶段，原则上各级各类扶贫资金不得用于加工业，包括一般性加工业；非贫困村、非贫困户和非扶贫项目原则上不得使用扶贫资金。四是调整信贷资金运作方式。信贷扶贫资金如何到户，是扶贫工作中的一个难点问题。近几年来信贷扶贫资金的比例越来越大，目前已达到55.6%。但入户率低，效益不理想，回收比例不高。为了改变这种状况，全国有400多个县开展了小额信贷扶贫试点。 小额信贷也叫GB扶贫模式，是本世纪70年代孟加拉国乡村银行创造的一种小额度贷款直接投放到贫困户、无须抵押和担保的一种有效的信贷扶贫方式。这种方式最重要的特点，是扶贫资金直接用到最贫困的农户，而且到期还款率很高，平均在95%以上。扶贫到户，GB先行。应加快推广步伐，使其提高整个信贷扶贫资金的使用效益；应积极探索创新，把GB扶贫模式的严密组织体制与我国“公司+农户”的高效经营机制结合起来，实行“公司+GB+贫困户”的新模式；还应配套其他措施，特别应搞好GB扶贫与现有扶贫体系的整合与嫁接，处理好GB扶贫模式与现行有效的扶贫政策措施体系的关系，做到相互补充，相互加强，相得益彰。
第五，调整措施手段。总的要求应是面向市场，依靠科技，走好开发式扶贫的路子。社会主义市场经济体制的确立，为扶贫开发带来了新的机遇和挑战，扶贫攻坚，从思路的确定到具体措施、途径的实施，都应面向市场，特别是资源开发更应以市场需求为导向来选择。“经济开发要同智力开发相结合，开展科教扶贫”。目前贫困地区的一个突出矛盾是贫困农民收入上不去，支出下不来。解决这一矛盾，核心是增大科技在扶贫中的含量，增加农民收入。因此，要加大对贫困地区干部和贫困农民的培训力度，广泛推广先进适用的农业技术。攻坚培训，要从内容、对象、方式上作调整，总的要求是适用、有效，学以致用。开发式扶贫是扶贫攻坚冲刺阶段以及今后都必须长期坚持的一项根本方式。当前特别应强调把贫困地区干部和群众的自力更生和国家的扶持结合起来，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累、自我发展的能力。这是稳定地解决温饱问题、实现脱贫致富的根本出路。