我国户籍制度改革的历史追溯及展望，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项重要职能，它直接关系到政治、经济生活秩序和广大人民群众的切身利益，是一项政策性、法律性很强的工作，历来有着极严格的规定。据悉，一部由有关部门拟定的县以下小城镇户籍制度改革方案，已经呼之欲出。多年来一成不变的户籍制度，将开始松动。
一、户籍制度的历史演变
我国的户籍制度经历了三个时期的变化：一是计划体制的弊端尚未显化的时期——建国初期至57年。这一时期，户籍管理逐步制度化。户籍制度基本上还能体现新中国第一部宪法的精神：“公民有居住和迁徙的自由”。二是计划体制僵化、发展战略失误、政治运动频繁的时期——58年至78年。这是二十年曲折的历史时期，也是户籍管理非常态时期。这一时期，根本上默认了城乡隔绝的户籍制度具有合法性。三是市场化取向的改革时期——79年至今。先是70年代末，几千万知青与干部返城“农转非”，接着是始于79年的农村改革和始于84年的城市改革，一方面农民获得相当的自主权以及农业剩余劳动力急于寻找出路，另一方面城市经济发展，产业结构变化以及劳动用工制度改革，致使大量农业劳动力流入城市。二元化的户籍制度开始动摇。这期间，1984年是户籍改革的转折点。到了1989-1991年治理整顿时期，在城里的农民工又因打上“农业户口”的烙印被赶回农村。随着邓小平南巡、十四大和十四届三中全会的相继召开，新体制的基本框架已经明晰化，户籍改革的时机也已经成熟。这就是由计划体制向市场体制过渡的以市场为取向的改革而引发的户籍改革。
二、近年各地改革户籍制度的举措
我国户籍制度的第一次较大变革出现在1984年。1984年中央1号文件明确指出：允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮在集镇落户。同年10月13日，国务院发出141号文件《关于农民进入集镇落户问题的通知》指出：在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民和家属，公安部门应准予落长住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口；粮食部门要做好粮油的供应；工商部门要做好工商登记管理工作；乡镇政府要为他们建房、买房、租房提供方便，依法保护其正当的经营活动。
各地也开始了户籍管理制度改革的探索性实践。安徽省滁州市天长县的秦栏镇于1986年初形成了“绿卡”户籍证制度，凡获得“绿卡”户籍证者即取得了在城镇永久居住的权利。取得“绿卡”户籍证的条件是：进镇的农民必须具备务工务商的一技之长，并经有关部门考核认定；每人缴5000元建镇费，镇政府取其年息378元，用于居民的福利补贴，房地产公司用建镇费搞活动开发，统一规划、设计，建造新城镇。优惠向进镇农民预售商品房，供其开店办厂。仅两年时间，该镇新楼林立，街道纵横，全镇人口从1000多人增至近万人，成为皖苏边界号称“小扬州”的商业城。
温州市于1992年11月开始推行绿卡制，当时首批21户42位农民从温州市市长手中领到他们盼望已久的“绿卡”。凡持绿卡者，除不发放正式城市户口证、不予统一安排就业外，其他方面同温州市民享受同等待遇。
1993年12月23日，上海市政府颁布了《上海市蓝印户口管理暂行规定》，对某些外来人口通过验定施行“蓝印户口”制。该制度规定，只要在上海投资20万美元或是100万人民币，或是购买居住面积100平方米以上的外销住宅的，都可以向市公安机关申请蓝印户口。取得该种户口后，经过一年的年限或者按规定要求即可申请上海市常住户口。据规定，对取得蓝印户口的或合法来沪务工的，均给予法律保障，其配偶、子女符合条件的，也可以申请蓝印户口。
此外，还有涉及全国多数省份、引起较大争议的集资性“农转非”（即买卖非农业户口）。这一做法始于安徽来安县和全椒县，两县以每办一个城镇户口集资5000元的标准公开“招商”，短短几天内，两县各收入300多万元。到1992年上半年，几乎每一个省都出现了交钱办户口的现象。全国各地的收费标准互有差异，按平均推算，地级市多在一万元以上，县级市（含县城）在五千至一万之间，县城以下的集镇不足五千元。于是，在很短的时间内，全国共售出三百多万个非农业户口，收入约250亿元。
如何看待户籍改革中出现的集资性“农转非”形式呢？反对者认为，这样做一是影响城市发展。城市人口猛增，给住房、就业、教育、交通、邮电等增加巨大压力，超过了城市的承受能力，将重蹈某些发展中国家都市恶性膨胀的覆辙。二是影响社会安定。在农村将刺激大批青年农民不安心务农，在城市将滋生各种犯罪，扰乱社会秩序。三是影响人口控制，计划生育工作开展困难。四是把政府部门管理户口的正常职能变成金钱交易。五是公开标价拍卖城镇户口，不是淡化户籍观念，而是强化户口的商品价格，阻碍户籍制度的改革。
赞成者则认为，集资性“农转非”是改革开放和经济发展到一定程度后的必然反映。首先，从现代化建设的总体要求看，它能够促进生产力要素的合理流动，从宏观上起到协调社会发展、优化经济结构的双向效果。其次，从我国人口众多的基本国情看，无论是降低人口增长速度，还是提高人口的综合素质，增加城市人口的比重都十分必要，集资性“农转非”不失为一种实现人口城市化的有益尝试。第三，目前我国面临建设资金短缺和消费资金膨胀的双重困境，集资性“农转非”有助于将消费资金有步骤地导入生产建设领域。第四，农村人多地少的矛盾日益突出，分离出一部分人员去城镇从事第三产业，有利于缓解人口对耕地的巨大压力。第五，在购买户口的农民中，很大一部分是近年发财致富的个体户和私营企业主，将他们手中聚集的现金变成国家建设资金，一方面可以壮大国有经济实力，另一方面也可以进行社会财富的再分配。
经过多年探索，关于户籍制度的改革终于提上了党和国家的重要议事日程。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。”据此，国家有关部门正抓紧制定户籍制度改革方案，近期可望出台。
三、现行户籍制度的弊端
大家认为，我国的户籍制度对于我国人民民主专政国家的建立和巩固，对于我国的社会主义经济建设，对于我国人民的安居乐业，发挥了重要的积极作用，是有其历史功绩的。但是，随着我国经济体制的改革，特别是我国经济的模式已从高度集中的计划经济向社会主义市场经济过渡，这种户籍制度已经暴露出其严重的不适应性，因而在发展社会主义市场经济的今天，其弊端日益显露出来。
（一）从户籍因素对社会生活中的全面渗透，如户口与身份，户口与就业，户口与分配，户口与教育，户口与公用设施的关系来看，现行户籍制度具有浓厚封建色彩。它的政策指向，是把人与土地紧紧拴在一起。由于不同的土地等级具有不同的级差利益，便形成了事实上的户口等级制。户口等级制又反转过来，给人们带来不同利益。于是，户口的人口登记注册功能异化为利益分配功能。
（二）现行户籍制度弊端突出表现在以下几个方面：(1)劳动力的自由流动是市场经济的基本要求，而现在的户籍制度限制了这种自由流动。(2)人口的城市化是商品生产发展的必然趋势，而现在的户籍制度阻碍了这种趋势。(3)准确的城乡人口分布是国家经济发展的衡量器，而现在的户口制度不能作出准确统计，从而反映不出我国经济发展状况。(4)现行户籍制度把城乡公民人为地划分为两个利益不平等的阶层：市民和农民，从而导致了城乡差别越拉越大。我国城乡居民的收入差距由1984年的1.72∶1，扩大到1993年的2.6∶1，是世界上城乡收入差距最大的国家之一。在这种户籍制度化，城乡居民在体制上被人为地分割为两个在发展机会和社会地位均存有差异的社会集团，城乡差别被人为地制度化。
（三）现行户籍管理制明显落后于经济的发展，有些方面甚至直接妨碍了经济发展。主要表现为：(1)从非农业户口增长情况看，由于长期以来严格控制非农业户口的增长，使得在工业化迅猛发展的同时，人口城市化却进展缓慢，严重滞后。(2)从人口迁移情况看，由于长期以来严格控制农村人口流入城市、小城镇人口迁入大城市，以致客观上影响了劳动力转移的先进科技辐射。(3)从户籍管理情况看，由于现行户口管理政策与住房、就业、就学等管理措施不配套，因而形成了大量人户分离。(4)从户口登记情况看，由于受到计划生育等有关政策的影响，近年来人口隐数大量存在。
（四）现行的户籍制度不仅阻碍着农业人口的流动，而且还带来了一系列问题：(1)束缚社会生产力的发展。在现行户籍制度下，人口不能按照社会分工和商品经济发展的要求进行劳动力的合理流动和生产要素的优化组合，造成劳动力资源的浪费。(2)对城镇居民的价格补贴成为国家财政的巨额负担，财政的包袱越来越重。(3)现行劳动就业制度严格限制农村劳动生产力进城进厂就业，把农村剩余劳动力滞留在农业，不利于城乡社会经济的发展。(4)按现行户籍制度划分农业与非农业人口，不能反映已变化的农村产业结构和城乡劳动力的职业构成，模糊了城乡人口的界限，不利于正确判断我国城镇化的发展进程和未来趋势。(5)城乡利益分配关系扭曲，社会经济利益向城市倾斜。(6)阻碍了城乡人才交流，不利于农村人才的脱颖而出。(7)阻碍了全民族人力资源素质水平的提高。严格的户籍管理制度将农村人口世世代代封闭在农村里，使封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守等思想意识，在相对封闭的地域中得以延续。这就是为什么新中国成立40余年，农村的封建思想意识仍然比较普遍的原因。(8)现行户籍制度已成为一些户籍管理人员腐败的诱因。有出售城镇户口从中谋利的，有走后门、拉关系转户口的等等。(9)限制了城乡居民的通婚。在现行户籍制度下，城乡男女结婚，女方是农村户口，则不能进入城镇定居就业，其所生子女只能随其母申报农业人口；若男方是农村户口，则更不能迁入城镇定居就业，客观上限制了城乡居民的通婚圈。而且由于通婚范围不大，造成了人口素质的下降。(10)现行户籍制度还引发一系列社会问题，影响社会的安定。据估计，目前全国常年外出农民有5000～6000万人，其人与户口长期分离，这一方面使进城农村人口的子女教育、住房、社会保险等诸多权利无法保障；另一方面，这些人在现行户籍制度下，实际上又处于管理的“真空”状态，很容易造成一些社会问题。深圳市外来人员犯罪，1980年占刑事案件总数的26%，1993年已经占到93%。
总之，只有进行改革，才能克服二元户籍制度所带来的上述弊端，保证我国社会经济的健康发展。
四、我国户籍制度改革的新思路
思路一：目前可以依照“保留‘两类户口’，放宽户口迁移”和“分散决策”的原则进行。即农业户口和非农业户口暂时保留不变，但户口迁移政策先放宽一些。可以试行建立以公民住房、生活基础（稳定的职业、收入等）为落户标准的户口迁移制度。其优点主要是：第一，维持现有“非农业户口”即得利益，不再增加财政负担。第二，可以适应经济社会发展的需要，有利于公民依据自身的智慧和才能选择职业和地点，增强社会发展的活力。第三，没有副作用，不会增加接收地的负担。各地经济发展水平不同，在放宽户口迁移政策上要把握好“度”，做到“四个有利”，即有利于发展经济和社会秩序稳定；有利于控制大城市、发展中小城市、大力发展小城镇；有利于农村人口的合理流动；有利于依法保障公民的合法权益。
思路二：应从以下两方面入手：一是恢复户口的本来面目和功能，使户口与利益脱钩，逐步做到户口面前人人平等。人们获得利益的大小，不再决定于户口的等级，而是决定于才能和事业的成败。户口不是竞争的前提，而是竞争的结果。不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。二是必须逐步实现户口的刚性管理到弹性管理的转轨。在造成了必要的竞争环境和利益约束机制的前提下，在劳动力市场不断完善起来之后，逐步放松对户口迁移的种种限制，简化户口迁移的审批程序，最大限制地做到尊重居民选择居住地的志愿。这是一个长期的目标。在实现最终目标之前可分阶段采取一系列过渡性措施。比如使用临时户口，科学界定临时户口的功能等。
思路三：应从三方面着眼：(1)修改宪法，重新确立公民有“居住和迁徙的自由”权利，恢复户口自由迁移制度。(2)取消“农转非”审批制度，运用经济规律引导户口的迁移。实行“农转非”审批制度，实际上是使用行政手段代替经济规律，显然是不科学的。同时，把农转非作为一种奖惩手段更是对其本来意义的扭曲。(3)加强户籍管理科学研究，促进户籍管理工作的科学化。户籍管理和国家经济建设与公民生活密切相关。我国是一个拥有12亿人口的大国，可是没有一个研究户籍管理科学的专门机构，这是一个缺陷。建议公安部在适当时机组建一个户籍管理科学研究专门机构，加强户籍管理科学的研究和指导工作，积极探讨出一条适合商品经济发展规律，促进我国经济建设发展的户籍管理工作的新路子。
思路四：要变二元户籍制为三元的设想：首先全面放开农村城镇户口，采取农民集资建城的办法，允许农民进城落户；其次较大幅度地放开中小城市的户籍管理，提高这些城市的规模效益；第三，有限度地放开大型、特大型城市的一些产业领域，吸收部分农民填补这些城市的一些基础产业、服务行业存在的就业空缺。农民进城落户，要走自我发展、自我循环的道路，不重复国家包下来的老路。
思路五：户籍改革应从小城镇为先导。放宽小城镇的户口迁移政策，能够比较好地解决农村剩余劳动力的转移问题。如按现有的5万个小城镇计算，今后每个城镇只要吸收2000名农民进城，就可解决1亿劳动力的转移问题。如果单靠60多个大中城市来安置，平均每个城市需要吸纳150万人才能完成1亿人的转移，显然难以办到。转移农村剩余劳动力要从多方面入手，进入城市补充第二产业和第三产业的只能是一小部分，更多的将依托乡镇企业进入小城镇，这是我国国情决定的。同时，放开小城镇的户口迁移政策，疏通农村人口向城镇转移的渠道，促使城镇人口不断增长，也是我国现阶段加快城市化进程的重要决择。除了放宽户口迁移政策，还应考虑如何解决过去控制城镇户口的遗留问题。首先应废止婴儿随母落户的政策，给孩子以自由选择的权利，把城镇与乡村通婚引起的出入视为正常的户口迁移。其次，对小城镇“常住户口待定人员”进行一次普遍登记，本着从宽的精神逐个予以解决。第三，要逐步取消严格限制农民进入小城镇务工经商的有关禁令和政策。
思路六：根本办法是：(1)争取在不太长时期内逐步取消政策性的比较利益差别，实现城乡平等。(2)实行“五色通卡”和“四色循环”的开放性的动态户籍管理。所谓“五色通卡”，就是取消目前的城市户口（非农业户口）和农业户口，把户口分为“常住户口”和“暂住户口”两大类，并分别记入五种不同颜色的户口卡片上。公民凡是在国家一定的行政区域之间改变工作或生活居住地，必须持有原工作或生活居住地的户籍管理机构签发的“五色通卡”和准予迁移的证明，根据迁移者需要居住的时限，到迁入地办理“暂住户口卡”，尔后才能在迁入地居住或谋业。(3)积极探索和创立一种“一步到位”的具有中国特色的户口城市化新模式。所谓“一步到位”，就是农村人口不采用到城市暂住的方法，而直接成为城市常住户口的一种形式。其途径：一是国家在国土和资源开发中，依靠国家财政拨款或地方筹资等形式建立新型城市。二是在一些乡镇企业发达，或一些具有特殊地理位置、发挥特殊社会功能的区域，可以自发实现农村人口城市化，使农民“离土不离乡”中的“乡”逐渐演变和发展成具有一定规模的产业特色、经济特色、文化特色的城市。
思路七：户籍制度的改革关键集中在两点，其一是对人口双向流动的认识与理解，其二是对改革方案的选择与评价。在确定户籍改革原则时，应当真正把推动城市化进程、促进社会人口的双向流动作为预期达到的目标之一。当前最为重要和急迫的事情是制定一部与市场经济体制相适应的《户籍法》，就新形势下我国户籍管理的总原则在国家大法的层次上作出明确规定，成为户籍管理既维护社会稳定又积极推动现代化进程的法律依据。《户籍法》的出发点不是限制社会人口的合理流动，而是要在法制的轨道上促进、引导和规范这种流动。政府在加快制定适应市场经济规律的《户籍法》的同时，可以由点到面地放开农村集镇的户口管理，实现镇与镇之间的自由流动和自由择业，取得经验以后，再审慎地向县城及县级市铺开。这样，即使大、中城市由于问题复杂而慢走一步，在不长的时间内，全国也能达到近十亿人口的自由流动的目标。与此同时，户籍管理工作的重点将由区分与限定人的社会角色和生活群体逐步过渡到确认与掌握人的现实职业与居住地点。
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