公民社会与全球治理，本文主要内容关键词为：公民论文,社会论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引子
10年前，权力走廊上很少有人谈到公民社会，但现在人们却对伙伴关系、参与以及公 民团体在促进可持续发展中的作用津津乐道。尽管人们对“新外交”、“软权力”、“ 复合的多边主义”等概念的理解不甚全面，实践应用中也并不理想，但这些概念已经将 公民社会置于国际政策讨论和解决全球性问题的核心位置(Edwards，1999)。虽然国际 关系中的这种显著变化预示着我们普通人的美好未来，但同时也还存在着激烈的争论， 问题很多而答案却无处可寻。事实上，“公民社会”是一个活动领域，而不是一件物品 ；虽然它经常被看作是未来进步政治的关键，但这一领域充满着各种相互冲突的不同利 益和议事日程(Scholte，1999)。就此而言，全球性组织仍然受制于以国家为基础的国 际谈判机制，而且在任何富有意义的层面上开启非国家参与都是异常的困难。我们可以 憧憬“全球共同体”，但我们还没有生活于其中，而且在很多时候“全球治理”意味着 一种弱肉强食的体系。解决这些缺陷将是一项在未来许多年内需要政府、政府间组织、 企业和公民社会共同参与的巨大而复杂的任务。在这篇文章中，我将提出三个问题：公 民社会为什么如此之快地提上了国际议事日程?我们面临的困境是什么?以及联合国怎样 协调那些塑造21世纪体制的不同行动者的各种需求?
二、公民社会的兴起
1.国际发展观的变化
至少有三个原因可以解释国际领域公民社会的复兴。第一个是国际发展观的变化。近 年来，人们明显偏离了所谓的“华盛顿共识”——相信自由市场和西方民主能为世界范 围内的发展和减少贫困提供蓝图。新兴的“后华盛顿共识”的核心是将公民社会置于发 展政策辩论核心的一系列概念。首先，一个强有力的社会和制度结构是增长和发展的关 键：“社会资本”——大量的社会网络、规范和公民组织——在实现其目标上与其他形 式的资本同样重要。其次，人们认为更加多元化的治理和决策形式在形成经济结构变迁 和其他关键改革的社会共识方面更为有效：共襄发展议事日程被认为是实现可持续发展 的关键。再则，公共部门、私人部门和公民的角色在经济学和社会政策中得到重新界定 和重塑，解决问题的最佳路径在于这些不同行动者的合作与联合。最后，国际组织需要 更强大的公众和政治支持者，否则，它们将失去其合法性，而这将具有潜在的致命后果 。
公民社会是所有这些理念及其成功应用的核心。虽然对一些基本假设来说其经验证据 尚不完整，但捐助方已经形成下述共识：“强大的公民社会”是取得成功的发展绩效的 关键。公民社会作为核心论题已经成为国际发展话语的主流。
2.新的治理概念
当我们超越国内领域来理解这些观念时，第二个主要转变就意味着国际关系概念上静 悄悄的革命。当科菲·安南谈到“新外交”时，他其实是在回应一种共识即全球治理的 特性——处理跨国的公私行为的规则、规范和机构——正在以新的、引人注目的方式发 生着变化(Annan，1998)。随着经济和文化全球化的发展，国家对治理的垄断正受到来 自营利和非营利部门私人行动者日益增强的影响力的挑战(Rosenau和Cziempel，1992； Archibugi和Held，1995)。公司和私人资本的流动对日益整合的全球市场所提供的机会 作出迅速的反应。相比之下，因为需要民主、需要在众多不同利益之间协调，国家与公 民社会的反应就必然缓慢、分散和凌乱。从理论上讲，公民社会是对日益膨胀的市场力 量和逐步衰落的国家权力的一种平衡力量，但在实践中，尤其是在全球范围内，几乎没 有什么正式结构来表达这种平衡的权威。跨国非政府组织网络很多，但却没有可与之对 话的世界政府，也很少有全球公民在全球公民社会更深层的含义上去建构它。其结果是 在全球治理过程中表现出日益明显的民主赤字。
尽管存在这些困难，但在下个千年中，治理不可能只意味着借助统一的全球性权力来 实施单一的国际法结构，这点已经很清楚了。更有可能出现的情况是作为一个不同权力 形式(国家、公民和市场)、不同调节方式(法律、习俗和社会规范)之间多层相互作用的 过程。它们齐心协力追求共同的目标，解决争端，在相互冲突的利益之间通过谈判进行 权衡取舍。我们可以在全球环境规制如《蒙特利尔议定书》、以及国际上各种针对地雷 、债务、童工和其他问题的运动中发现这种治理的早期模式。有些人(Kaul，1999；Rei nicke，1998)将其描述为“全球公共政策”，其他人(Smith et al，1998；Waterman， 1998)则称之为“多轨外交”。公民团体在这些运动中发挥了关键作用：全球范围内行 动起来的15000多个跨国公民网络中，有90%是在近30年间形成的(O'Brien et al，1999 ；Edwards et al，1999)。这种治理形式是混乱的、难以预测的，但它最终将是更有效 的——通过赋予普通公民在主导世界政治问题上的更大发言权和解决问题时更多的责任 。
目前，全球规制中的公民社会参与倾向于通过利益集团网络(尤其是非政府组织)而不 是通过正式的代表制结构来发挥作用(Keck和Sikkink，1998；Higgott和Bieler，1999) 。这就提出了关于公民团体及其未来，尤其是结构、治理和责任等重要问题，而这些问 题可能会在逐渐出现的全球秩序中腐蚀其作为社会角色的合法性基础。正如我随后在本 文中所示，准确地说，评论者正是在这一领域中提出了越来越多的重大问题。然而，随 着全球治理变得更加多元化，更少受制于按照领土主权界定的国家体系，公民社会的作 用必将不断增强。
3.企业受益
除了这些概念性争论外，联合国机构和国际金融机构变得对公民社会更有兴趣，而且 更坦率地与公民团体合作，原因更简单和更商业化——它于企业有益。国际组织发现业 务上的伙伴关系与广泛的政策对话有助于更有效地实施项目和减少失败；有助于保持良 好的公众形象和更多的政治支持，尤其是在北美和西欧的主要政府出资者；有助于研究 和政策的形成，后者获取信息更加充分并不再局限于国内的正统观念。考虑到这些实际 利益，任何国际机构要想背离更广泛的公民参与这一趋势都将是很困难的，实践的和政 治的代价也将是高昂的。
相对地讲，这种积极的评判也是新近才有的现象。1980年前，公民团体与多边机构之 间几乎没有什么结构性联系，而且在全球体制中几乎没有正式的非国家参与。到了80年 代中，这种联系逐渐频繁同时也更有组织，它包括服务于联合国专门机构的非政府组织 顾问或咨询机构地位的巩固，1984年世界银行中非政府组织的工作机构，以及早前围绕 债务、结构调整和民众参与的全球运动(Wlletts，1996；Weiss和Gordenker，1996；Fo x和Brown，1998)。冷战以后，全球公民组织急剧增长，国际非政府组织在不到20年的 时间里增长到2万个，是原来的4倍，其他的公民组织(像国际劳工联盟和专业社团网络) 也开始崭露头角(Runyan，1999)。联合国关于性、人口、环境、社会发展与生态问题的 连续讨论为这些公民联盟提供了检验其技能的工具，而联合国和世界银行开始与主要的 非政府组织如森林保护与可持续开发全球联盟、世界水坝委员会实行战略合作。这种合 作的基本假设是“全球公民社会”能通过为民众参与、责任、协商和讨论创造额外的渠 道而扩展民主实践，进而改善治理质量，促进协议延续。世界银行和许多双边援助机构 已经开始着手系统地了解公民社会及其在这种背景下的作用，并在国家——通过像世界 银行“综合发展架构”这样的计划过程——和国际两个层面提高它们与公民团体有效合 作的能力。
然而，到了90年代末，在国际机构内部对这种现象尤其是对作为公民行动者的一个子 类的中介性(推促)非政府组织的角色提出了质疑。因为我们最初把公民社会描绘成挽救 国家和市场失灵的“魔弹”，所以，当现在人们的注意力转移到公民社会本身的失败( 实际上或想像中的)时也就没什么好惊奇的。我们越来越多地听到高级职员、学者和记 者附和有些政府(特别是南方国家政府)的抱怨，即非政府组织是自命的、不负责任的， 而且缺少社会基础，并因此质疑其在全球讨论中作为参与者的合法性。这并非是公民参 与的基本原则受到质疑，更多地是因为公民参与的实践受到扭曲，它更有利于那些位于 首都的拥有更多资源和更加接近决策者的组织，基层支持者在这一过程中或许已被边缘 化了。联合国体制的当前趋势清楚表明了有关承诺的这种模糊性：秘书长和其他人关于 公民参与重要性的强有力声明，但与之相伴的却是非政府组织进入讨论和决策的正式机 制被形式化——有些人说是限制——的努力不断加强，这一点在纽约尤为明显(UN，199 8；Rosenau，1998；Paul，1999)。因此，在新千年伊始，就存在着各种既支持也反对 公民社会在全球体制中深度参与的力量。这种情况引发的困境为未来几年内公民团体和 政府间组织就此展开对话和提出行动计划提供了有用的议程。
三、从理论到现实：全球治理中非国家参与的困境
作为近10年来政治开放的结果，公民团体逐渐感到它们拥有参与全球治理的权利。但 人们却较少注意到它们在负责任地寻求这种角色过程中应该承担的义务，或者很少注意 到这些权利在国际组织操行和全球规制的治理中得以表现的具体途径。对于政府和公民 社会来说，这都是敏感而困难的领域。这种紧张状况至少表现在四个方面：
1.合法性、责任性与代表性
第一组问题同时也是最容易引起争论的问题就是合法性与责任性：谁维护非政府组织 联盟或网络中成员的利益，参与者在力量与资源相差悬殊的情况下怎样解决分歧?谁享 受和承受运动带来的利益与代价，尤其是在基层这个层级?为了在全球运动中传达一个 简单的信息而过滤掉不同声音时，谁的声音受到关注，哪些利益被忽视?特别是，民众 声音怎样通过各种不同的机构——各种网络及其成员、北方非政府组织和南方非政府组 织、南方的非政府组织与社区团体等等——表达出来呢?
90年代中期，北美的非政府组织以社会和环境保护过于软弱为理由，宣称代表南方舆 论反对国际开发协会(世界银行软贷款部门)。与之相反，南方非政府组织(主要来自非 洲)坚持认为，不论这些保护怎样软弱，国际开发协会都应该继续下去，因为即使其条 件不完善，外国援助也是迫切需要的(Clerry，1995；Nelson，1996；Edwards et al， 1999)。关于这一问题，我们可以看看1998—1999年发生的“香蕉战”。非政府组织支 持中非的小规模香蕉生产商，而加勒比的生产商发现自己处在世界贸易组织中著名争端 的对立位置。在有些问题(如债务或地雷)上，为了保持协调的游说立场，南北方舆论惊 人的一致，而在其他领域(特别是贸易和劳工权利、环境保护)中，却不存在这样的一致 ，因为人民与他们的公民代表在世界不同地区可能存在相互冲突的短期利益。随着全球 化的发展，这些领域将变成国际体制反应的中心内容，所以，非政府组织网络形成一种 表达不同地方和区域公民社会内部不同意见的更复杂机制就是非常重要的了。只有很少 几个网络存在民主地解决此种分歧的机制(Covey，1995)。
在这些情况中，讨论往往集中在让人头疼的代表性问题上，虽然事实上有疑问的只有 这样两个问题：第一，代表性是全球治理中非政府组织合法性的惟一路径吗?第二，一 个组织必须怎样才有资格作为“代表”坐在谈判桌前呢?这些问题经常是混在一起的， 而其结果是使关于政策选择的明智对话变得不可能。
合法性通常被理解为社会中是什么和做什么的权利，即一个组织行动路线的选择是合 乎法律的、得到承认的和正当的，但也存在其他获得合法性的途径。会员组织的合法性 是通过内部规范的民主选举程序和正式的许可获得的，后者确保该机构代表其支持者并 向他们负责。工会和一些非政府组织联盟属于这一范畴，虽然这些过程能否有效和民主 地运作是另外一回事。在这方面认可某些最低标准是未来议事日程的一个重要部分。一 小部分中间性非政府组织也拥有这种会员基础(大赦国际就是一个很好的例子)，但大多 数都没有，而且几乎没有什么国际非政府组织网络具备民主的治理体制和责任。这就在 通过代表性获得合法性时产生了明显问题，作为捐助方的信托中介机构拥有财政收益使 问题更加恶化了，因为捐助方想资助非政府组织的倡议但却不能直接给每一个参与者资 助。这就形成了一种不健康的动机，因为华盛顿、伦敦和布鲁塞尔的非政府组织在维护 其中介地位而不是鼓励以南方为基地的组织直接代表自己时有着自身的既得利益。失去 这种尊贵地位的财政后果是合法性批判在北方非政府组织中引发激烈反应的原因之一， 这是非政府组织最为敏感的一个神经。
在他们的辩护中，中介性非政府组织不需要以民主方式维持其合法性，因为他们的合 法性是由法律认可来界定的，受到信托方的有效监督，以及得到其他合法机构的承认， 因为他们拥有有价值的知识和技能来参加政策讨论。鉴于全球治理不可避免地将成为一 个正式和非正式政治过程的结合，所以，非政府组织完全有可能合法地参与全球讨论而 不必成为代表性机构，只要它们清楚获得合法性不同途径的不同含义。例如，没有人希 望牛津饥荒救济委员会(Oxfam)成为第三世界舆论的真正代表，只要它关于债务和其他 问题的建议完全建立在研究和经验的基础之上，并对其第三世界合作者的观点和愿望反 应灵敏。然而，即使牛津饥荒救济委员会符合这些条件(挑战自身的条件)，它们也没有 参与全球决策的正式权利，因为这是一个合法性需要通过代表来获得的领域。非会员组 织也许有发言权，但是没有投票权。在这个意义上，公民社会的最佳代表就是民主选举 的政府，并由非国家成员组织(如劳工联盟)和各种压力集团提供的制衡机制作为补充。 虽然这种混合非常混乱，但它是国家政治中标准的做法，而且看起来它也在着手塑造全 球范围的更民主的体制。世界永远不可能是完美地民主的，但它可以越来越多元化，而 且如果这种多元化允许所有利益都被代表和讨论，那么，一个较好的决策体制将逐步出 现。
在非政府组织真正开始在国际上产生影响的时候提出合法性问题，这绝非偶然。在某 种意义上，它们是自身成功的受害者。当非政府组织被挑出来与那些比它们更缺少责任 的企业(和许多政府)相比较时，在批评者中也不乏伪善。然而，如果非政府组织准备利 用后冷战世界开放的政治空间的话，那么，这些批评就是真实的且必须予以解决。最低 限度上，它意味着不再空洞地宣称“代表人民”，而是要作出更多具体的、创造性的努 力以改变全球公民联盟中的力量对比。这往往是困难的。但是，当获得合法性的不同路 径混淆在一起时，问题就不可能以任何切合实际的方式得到解决。
2.非政府组织：从地方到全球
全球化要求政府和非政府组织将其在不同层面的——地方的、国家的、区域的和全球 的——活动联系起来。就政府来说，这种挑战有点过于简单，因为它们像联合国一样有 一套政府间结构，借助这种结构就可以将讨论与决策联系在一起，至少在理论上是这样 。而对非政府组织来说，这是很大的挑战，因为它们没有相应的结构来促进超国家的公 民参与，而且也没有公民代表参与政府间组织。
纵观全球，政府、非政府组织和企业已经在地方上试验“对话政治”、共享计划和决 策以产生更好更持久的结果。这些试验是未来全球治理的地方建筑基石。通过为劳工标 准、环境污染和人权奠定坚实的谈判基础，它们为联系普通公民和全球体制提供了潜在 的可能性。但是，只有地方结构与世界体系更高层次上的民主结构联系在一起时，它才 能发挥作用，这种民主结构能保证在一个地方作出的牺牲不被其他地方缺少良知的对手 所利用。最近关于孟加拉服装厂童工问题的三方协议就是这方面未来前景的一个征兆， 其中非政府组织、政府和企业在国际劳工组织公约中规定的全球最低标准框架内达成了 互利的地方协议。其他规制仿效这种做法，将地方协议置于现成的权威体系中，以实现 必要的灵活性同普遍原则的核心之间的适当平衡。在现有体系基础上做好事情比引入缺 乏地方根基的新的全球机构重要得多，后者类似于空中楼阁。在这种联系变成常规之前 ，非政府组织将继续努力在其地方和全球范围活动之间建立联系。
下述趋向无助于这些问题的解决，即某些非政府组织关注全球推动而排斥国家层面上 国家—社会互动过程，而这一过程支撑着国家在一体化经济中追求进步目标的能力。“ 跳过”国家领域而直接进入华盛顿或布鲁塞尔的诱惑始终存在。在那里，往往很容易有 机会接近高级官员并得到回应，这是可以理解的。但从长期来看，这是个严重的错误。 它增强了多边机构在国家发展上的影响力，腐蚀了国内联盟建设的过程，而这种联盟建 设对于倾向穷人的政策改革的形成是必不可少的。另外，非政府组织持续出现在国际论 坛上，以及来自北方非政府组织的声音居于主导地位，强化了第三世界政府的怀疑，即 它们不是真正的全球联盟，而只是富裕国家垄断全球讨论的又一案例。非政府组织也许 将自己看成是维护穷人的利益，但实际上仍然是局外人——而不是政府自己的选民—— 决定着议事日程。这些批评的大多数都是自私的，但非政府组织网络的不对称使这种批 评变得不可避免。例如，与联合国公共信息发展部有联系的1550个非政府组织中，只有 251个是来自南方，而且在联合国经济社会理事会中拥有咨询身份的非政府组织比率甚 至更低(Kendig，1999)。
解决这样的问题需要不同的路径来建构非政府组织联盟，以及更多地强调平等主体之 间的横向关系，地方、国家和全球行动之间更加强有力的联系，以更民主的方式选择战 略与信息。2000年的纪念活动提供了关于这些变革的典型案例。例如，在乌干达，一个 地方非政府组织网络已经开始与其政府就消除债务问题进行对话，并受到来自像牛津饥 荒救济委员会这样的北方非政府组织的技术支持。随后，这种对话就融入了国际债务减 免运动。研究表明，如果非政府组织从一开始就有意识地打算这么做并准备放弃速度和 便利以通过谈判实现更民主的结果，那么，它们就能够实现自己的政策目标，加强南方 非政府组织的能力，以及对基层支持者负责(Covey，1995；Fox和Brown，1998；Edward s和Gaventa，2000)。可悲的是，很少有北方非政府组织似乎愿意遵循这样的路径，虽 然像牛津饥荒救济委员会这样的非政府组织已经开始循着这一方向重新定位其资源—— 就像早先提到的乌干达债务网络一样。如果考虑到形象受损和决策变得更复杂，也许成 本似乎高了点。正如我们即将看到的那样，政府能够帮助非政府组织解决这些成本并鼓 励它们转向不受北方控制的联盟。
3.从运动的口号到变革的支持者
全球化的后果之一是解决社会和经济问题的传统方法变成了多余的，或者至少问题变 得更加复杂，而答案却更加不确定。例如，支持和反对自由贸易的理论基础势均力敌， 我们不可能提前知道是否一种行为方式优越于其他途径，无论理论预测的结果如何。但 这远非一个理论问题：如果事实表明在西雅图会议上高声抗议的非政府组织在其关于从 不同贸易战略中获得未来收益的假设是错误的，那又怎样呢?再回到责任性问题上，谁 将付出代价呢?不是非政府组织本身，而是第三世界的农民，他们将有几代人承受相应 的后果。当然，这样的指责也适用于自由贸易支持者，但非政府组织不能以此为自己辩 护。所有核心人物都必须面对同样的问题：在一个不确定的世界，负责任地拥护一种先 定的立场意味着什么?
谦恭将是一个起点，这本身是对习惯于占据道德制高点的组织的挑战。更多地投入研 究和学习同样也很关键，这样，非政府组织正在游说的各种选择方案就能够建立在适当 的基础上并接受人们的检验和评判。非政府组织说“不，这是错的”很在行，但它们并 不善于说“是的，这是切实可行的选择”。然而，纯反对派的政治不可能对未来体制有 多大贡献。这种困境的后果之一可能是从“转变”(conversion)战略(传统非政府组织 推促的观点)到“参与”战略的转换，其目标是支持对话过程而不是为实现一套固定的 结果简单地游说。这将使非政府组织进一步介入看起来更为根本但其议事日程中却非常 缺乏的领域——为政策改革建立公众支持的基础。
工业化世界中强有力的公众支持是更平等的全球规制、新的治理形式取得成功的前提 条件，同时也是为改变全球消费和贸易模式所要付出的牺牲的前提条件。例如，管理多 国公司的行为准则是毫无用处的，除非这些行为准则得到消费者的大力支持，迫使多国 公司执行它们。虽然政府和企业能够在培养这些支持者的过程中起到重要作用，但主要 的责任可能还是要由非政府组织来承担，因为后者享有公众信任和国际联系，能够坦率 地、令人信服地谈论全球公正问题。虽然非政府组织经常谈到建立支持者基础的必要性 ，但更多地是关注第三世界的问题而不是本国的生活方式变革问题。许多非政府组织最 近几年大幅度削减公众教育经费，而政府这方面的支出在撒切尔/里根时代之后开始重 新缓慢增长。更深入地从事建立支持者基础的工作并不意味着放弃运动或放弃抗议的权 利。但它的确意味着在非政府组织传统的推促形式与针对不公正的原因而做的更为缓慢 、更为长期的工作之间取得更好的平衡。为支持这种转变，非政府组织需要在公众沟通 上培养出一系列新的技术和能力，并同学者、思想库、工会以及其他方面一道工作，后 者可以帮助它们确立并表达对贸易和劳工市场问题的微妙立场，从而适应不同国家的背 景。
四、前景：联合国将发挥什么作用?
全球治理中公民社会的参与不可能由立法来实现或者由上面强加。然而，联合国在促 成这种历史性转变中发挥着关键作用。在确保自身结构和机制开放并为国际共同体其他 成员提供范例方面，它既是“催生婆”又是“东道主”。目前这远未实现。因为上面提 到的许多问题涉及到治理和责任性的两难处境，所以，联合国作为负责谈判达成全球标 准并监督执行的机构，在这一领域中负有特殊的领导责任。作为“催生婆”的角色，它 有许多行动路径。
首先，公民团体、政府和企业需要一个“安全空间”以交流关于全球治理实践的思想 和这种参与对于不同参与主体的含义(“安全”意味着讨论是自由的、不受谴责的)。大 量的研究与思考将继续关注全球公共政策的新试验，但它们是分散且没有广泛传播的， 公民团体本身也是如此。一般来说，与国际金融机构或世界贸易组织相比，联合国是更 加可信的召集人，而且适合在世界新千年大会上主持这种实际讨论。只要有可能，这样 的讨论就应该以详细分析变革实践(像可持续发展协会那样)为基础，而不是去谈论一般 的原则。公民团体在全球网络中创造新的具体的实现治理、责任性和交往的途径过程中 ，需要得到更多的支持(和更少没有根据地批评)。
其次，联合国可以在三个关键领域支持全球公民社会中的具体创新。
为公民参与平整场地，以便鼓励公民通过尽可能广泛的一系列组织特别是南方的组织 来参与。这意味着更多地支持南方团体发展起新的能力和技巧，并走向全球论坛(也许 作为国家代表团的成员)；(通过按国家、地区和部门分配名额)限制北方团体在谈判桌 上的数目；利用分权机制以改变纽约和华盛顿的中心地位。
调整公民参与全球辩论的“游戏规则”的结构与秩序应该进一步扩大，同时不能自上 而下强加官僚规则，因为那样会损害可以最好表现全球公民行动特征的创造性和自发性 。非政府组织自行创造和监督实行的行为准则提供了有用的促进方式。“非政府组织参 与可持续发展协会指导委员会指南”就是很好的例子，它设立了很高的有关透明度、责 任性、代表性的标准，并拟定了非政府组织未能遵从这些标准就会招致处罚的措施。亚 太经合组织的“合法性决定因素”是提供了另外一种选择非政府组织的方式，即基于其 为讨论提供“有用知识”程度来进行选择。目前，考虑到大多数政府间组织要面对共同 的难题，这些规则显得变化太大和不必要。还存在其他的方法来厘清进入和参与的权利 与责任——如仲裁公民团体和政府间组织争端、或者为在网络中感觉受委屈的非政府组 织提供帮助的独立监察官制度。例如，经过一段激烈争论后，人道主义救援机构开始自 愿引进这样的机制(Mitchell和Doane，1999)。然而，这种正式的机制也许不会受到普 遍的欢迎，而且也许在实践上用处有限：世界银行的检查小组在将责任制度化上也没有 取得什么成绩，虽然它无疑是一种进步。
全球治理中公民团体享有发言权而不是投票权。非政府组织必须认识到它们参与决策 还存在很多理所当然的限制，而这些限制是由它们的非代表性与民选政府的合法性设定 的。公民社会参与的关键是在全球讨论中的结构性发言权，而不是在安理会的正式投票 权。如何以适当的方式将这种发言权加以制度化将成为一个挑战，这些制度化的方式将 促进全球公民社会自身真正意义上的平等和民主。
再则，联合国可以使讨论更严格、更精确，消除目前占主导地位的奇谈、偏见和混乱 。这特别适用于困扰我们的合法性与代表性问题，在这里，人们常常将一般性论点应用 到各种截然不同的组织类型、参与形式、问题与要求上。这就妨碍了实践中多种选择方 案的讨论，并且使政府和政府间组织容易受到指责，说它们正利用实践的困难来阻挠理 论原则的发展。不远的将来将有许多关键的验证场合，可以更加创造性地用上面所提到 的原则来做实验，特别是2000年的千年峰会，以及其他随后在北京、哥本哈根和里约热 内卢召开的会议。联合国必须领导这一过程。
五、结论
不管还存在什么样的合法性与责任性、结构与关系问题，有一点是确定的：在总体水 平上，最近10年来，全球政策讨论中公民社会参与的不断扩展已经成为追求善治的重要 力量。禁止地雷运动、2000年盛典、妇女与环境运动以及其他活动已经为处于全球发展 边缘的人们争取到了真正的利益。非政府组织的行为很少是天使般的，但总的来说它们 站在天使一边，这个世界对于他们来说是一个更加美好的世界。
新世纪伊始，公民社会和政府间组织的相互关系已经到了一个历史关头。传统的对抗 已经大大减少，取而代之的是更复杂的图景，其中，不存在简单的答案，也没有产生直 接共识的问题。全球规制向公民参与更大范围地开放会增强其责任去有效地、灵敏地并 以真正代表穷人的方式发挥作用。这对所有公民团体和所有政府都是挑战，没有它们的 积极支持，就不可能巩固最近几年的成果。就政府间组织而言，它们必须支持公民掌握 这种新议事日程的努力，并在未来规制向全球公民行动开放方面履行其承诺。
本文选译自网站：http://www.unv.edu/millennium/edwards.pdf，中文翻译并发表获 得了作者授权，何增科校，作者为福特基金总部公民社会与治理项目官员、著名学者
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