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一、银行公司治理：存款保险制度的重要前提
银行的政府管制和信息不透明导致了银行的公司治理与一般企业有很大的不同。
(一)政府管制。Atkinson and Stiglitz(1980)认为，银行处于各经济组织资金交流的中心，为维护市场的稳定，规避源自外生的系统性风险，银行业需要特别地管制。由于私人往往缺乏信息、激励和能力来监管银行，而政府有能力和激励来减少信息和交易成本，因而由政府实施强有力的管制能促进银行公司治理的改善，强化银行经理人的激励，进而提高银行作为社会储蓄中介的效率。但政府管制并不能完全规避银行危机，银行系统性风险产生的原因在于风险在银行间的易传递性，个别银行的风险可能传递到整个银行系统，因此，银行的公司治理是内生化的系统性风险，银行管制对银行市场和银行本身都有显著的影响。管制的目的在于克服银行市场失灵，增强金融稳定性，不论是否达到了所预期的效果，管制都改变了被管制银行间的竞争关系，这种约束不同于市场，它同时作用于宏观层面(银行业)和微观层面(银行个体)。
首先，管制限制着新银行的进入、限制着银行间的收购兼并等，使银行市场不是一个完全竞争的市场，对银行的影响也就不同于市场竞争过程。大多数国家为防止银行股权过于集中，都对银行的股权集中度进行了严格管制，同时限制了外部人购买银行股权的比例，Barth等(2003)发现，在其107个国家的样本中，有41个国家规定单一公司拥有一家银行的股权不得超过50％，有38个国家规定该比例不得超过25％。对于外部人购买银行股份的管制反而进一步弱化了股权的竞争。
其次，银行管制的存在，揭示出存在不同于银行的利益。作为一种治理的外部力量，管制被认为是服务于公共利益，特别是接受银行服务的消费者的利益。更进一步，管制是通过公共利益的代理人——管制者来实现的，但管制者与银行、与银行消费者之间并不存在契约关系，甚至不同于市场与银行、银行的管理者和所有者的关系，因此它们之间更多的是体现着政治关系。同时，管制者为了维护其所代表的公共利益，对银行的经理人实施了外部管制以防止其行为危害公共利益，意味着对代理人而言存在另外一种外部约束，即银行经理人应在不危及公共利益的前提下最大化银行利益，否则管制者会将经理人逐出银行经理人市场。Hellmann等(2000)认为在银行的经营者受股东的控制条件下，对存款利率放松管制会降低银行的特许权价值，导致银行从事高风险项目以最大化股东价值，因此金融自由化会导致无效和脆弱的银行系统。但在政府对银行经理人任职资格和银行股权变动管制条件下，银行经理人关心的不是银行特许权价值，而是自身的经营者地位的稳固，对他们而言，限制竞争管制使他们因经营失败而脱离岗位的可能性大为降低，并不能对银行经理人的失误形成可置信惩罚，从这个意义上说，限制竞争管制降低了银行经理人审慎管理风险的激励，相反，Mishkin(1999)则认为，更少的管制限制会提高银行的特许权价值，这对银行家是一个正向激励，全方位的放松管制会使银行经理人因风险管理不当而失去相应的岗位，从而加大了银行经理人审慎管理风险的激励，银行也越趋稳定，银行从事的业务范围越广，对非金融部门提出的金融需求反应也越有效，从而提高了社会的效率和银行系统的稳定。因此，银行管制深刻影响着银行的决策以及银行经理人的行为，对银行的治理不仅要考虑所有者与股东的利益，还要考虑公共利益，这正是管制和存款保险制度所必需的内在要求。
由于银行管制的首要目标是有效地控制系统性风险，存款保险是防止系统性风险的一个主要手段。从公司治理角度，上述管制手段深刻改变了银行委托人和代理人之间的关系。首先，这些手段使外部机构分担了本应由银行自己承担的风险，银行可能更愿意从事高风险的借贷活动，因为如果没有出现风险，高风险所伴随着的高收益由银行独享，但如果出现可能导致银行破产的风险，银行股东却可将其转移给外部机构(如存款保险公司)，特别是对于那些“大而不破”(too big to fail)的银行更是如此。其次，从管制的对象上看，对于银行的股东和经理人的管制并不相同。对于银行经理人有诸如任职资格和行为准则等较多的管制，但对于股东，管制不仅使外部机构分担了银行的风险，而且限制了银行的竞争，实质上是给予了股东过多的保护。尤其值得注意的是，当银行的股东同时又是经理人时，道德风险更将加大，成为系统性风险的最大内生来源。可见，在没有良好的治理机制前提下，简单的管制和存款保险并不必然能降低银行的系统性风险。
(二)信息不透明。就一般意义上说，债权人是不希望所投资企业从事高风险项目，因为债权人获取的是固定收益，享受不到高风险所带来的高收益，但要承担可能伴生的风险，因而债权人成为了公司治理的重要力量。银行较其他企业而言有更为严重的信息不对称，贷款质量不易观察而且会隐藏很长时间，银行能更快地改变其资产的风险构成，使得分散的中小股东和债权人更加难以监督银行经理人。面对控股股东增加银行风险组合的动机，银行主要的债权人有效参与到公司治理的一个重要前提是有较为完善的保护投资者的法律制度安排，但大多数国家这方面的法律制度还不健全。另一方面，Calomiris and Powell(2000)的研究表明，银行主要债权人也会利用其内部人地位和信息优势扼取其他投资者的利益，La Porta等(2003)的研究进一步发现，在大多数国家，银行主要债权人在获取贷款数量、贷款利率水平和贷款期限上都能获得较普通客户优惠得多的待遇。
从银行经理人的激励报酬来看，信息的不透明使旨在制定将银行经理人利益和股东利益联系在一起的激励合约变得更加困难，银行经理人可以很方便地谋取符合自身的短期利益而不会顾及银行的长期利益。因此，信息不透明使银行的中小股东和主要债权人都难以在公司治理中发挥作用。
银行的信息不透明，使得外部接管变得困难，再加上管制机构对银行收购过程漫长的审批时间，即使在发达国家，对银行的敌意收购也非常罕见(Prowse，1997)。银行的股权不能快速有效地交易，使得作为公司治理的有效行为——接管不能高效地发挥作用，另一方面，也使银行的债权人丧失了行使其权利的渠道。
由此可见，银行公司治理作为内生化防范风险的重要手段，信息不透明是必须正视的重要问题，也是存款保险制度在维护银行稳定性需要克服的重要障碍。
二、制度环境差异对存款保险实施效果的影响
美国是世界上第一个引入存款保险的国家，但其目的主要是提高公众对银行存款流动性的信任，而非保护中小存款人(Golembe，1960)。从趋势上看，近二十年，发展中国家采取显形存款保险数目增加较多，但在发达国家起到良好效果的存款保险制度在发展中国家往往收效甚微，其原因并不在存款保险制度本身，很大程度上就在于制度环境的差异。存款保险政策效果取决于该项政策的成本与收益，建立存款保险最大好处的是固化政府因金融机构倒闭而对存款者所担负的责任，从而减缓金融危机的冲击。就其成本而言，直接成本是存款保险机构的成本，而间接成本则是制度本身引发的银行道德风险，为此，存款保险机构必须介入银行的监督，而该制度的实施效果又与存款保险人的风险控制手段以及与之相伴的外部信息披露环境和合约执行环境紧密相关。
基于银行公司治理的特性，造成存款保险制度在不同国家产生不同效果，主要体现在：1.银行信息的透明，即银行应将影响银行财务状况和风险承受的信息及时准确地让存款人、监管者和各利益相关主体获知；2.外部威慑，即存款人和监管者能迅速了解信息以及信息的内涵，并能针对银行出现不利状况时采取有效行动，保护自己利益不受牵连，从而形成了对银行的外部威慑；3.政府责任：纳税人认同政府面对危机所采取的行动，并承担由此产生的一切后果(Kane(2000))。事实上，存款保险是一个多方委托—代理合同，参与方包括银行、存款人、监管者、政府和纳税人，IMF的研究表明，在存款保险委托代理关系中一般会出现三种问题——政治冲突、监管机构的“掠夺”和代理机构内部矛盾(Carcia，1998)。对于政治冲突问题，应通过立法使存款保险机构成为独立机构，并明确规定其行为、经营和行政管理问题，从而限制政治干预；所谓监管者的“掠夺”，即指存款保险机构只为银行服务而不是为大多数存款人和纳税人服务，因此，在存款保险机构的公司治理中，不能允许投保银行控制存款保险机构的董事会，在业绩评价上应激励存款保险机构的管理者积极履行其公共职责而不是被银行所控制；在代理机构内部矛盾方面，解决的办法是明确存款保险公司与监管机构、货币当局的不同目标和职能。既然存款保险机构必须介入被保险银行的监管，Grossman and Hart(1980)以及Hay and Shleifer(1998)的私人权力理论都认为，对银行的监管并不仅限于合规性监管，更多地应该着眼于：(1)提高私人克服信息障碍的能力和激励，并能对银行的控制权施加影响；(2)要赋予监管者充分的权力来强制银行进行信息披露，这样私人就能方便、有效地监督银行，从而提高银行的公司治理。Caprio等(2003)也发现，具有较为完善的保护中小投资者的法律能有效提升银行的价值，降低银行危机的概率。Barth等(2004)以44个国家的244家银行为样本进行的实证研究发现：严厉的监管并不能消除中小投资者对银行经理人和控股股东扼取私利的顾虑，也没有证据表明，更有权力的监管能提升银行的稳健性。相反，银行的价值与赋予私人对银行进行监督的政策呈正相关关系，更强的对中小投资者的保护能提高银行的价值，通过法律赋予私人部门对银行的监督权利是一个比正规的监管更有效率的治理机制。Levine(2004)认为，私人债权人由于自身利益维系于银行，因而具有比公共监管者更强的激励，政府应推动严格的包括财务和审计内容在内的信息披露制度，还要完善破产法律制度，完善的破产法律制度能有效保护投资者的权利，从而提升银行公司治理的效果。
通常情况下，完善的旨在保护投资者利益的法律，能有效制止大股东对银行资源的扼取。但对于银行，仅有投资者保护法律并不能为中小股东提供强有力的公司治理机制，中小股东依然缺乏监督复杂银行业务的手段，银行监管者能在一定程度上防范银行内部人对银行资源的侵蚀，但与投资者保护法律并不矛盾也不能相互替代，政府监管强调的是对银行资本充足率的监管，同时赋予监管人员相应的权力以实施监管职能，而投资者保护强调的是赋予私人部门对银行进行监督的权利。市场对于公司约束的一个重要组成部分是私人投资者能很专业地评价公司的类型，私人会依据风险偏好的不同选择风险程度不同的公司进行投资，银行股票市场和债券市场的价格信号是市场对银行风险和业绩的有效评估，因此，专业化的自选择机制构成了银行公司治理的一个重要方面。韩国在1997年金融危机后市场的变化充分说明了这一点，韩国在经过银行公司治理的改革后，上市银行在涉及公司治理的变化都会引起证券市场的强烈反应，市场对银行治理行为的反应强化了外部市场对银行的监督，有助于银行风险的提前释放和危机的化解。
由此可见，正是私人和公共部门通过对银行的价值评判、风险评估和外部威慑相互补充、共同作用来规范银行的行为，防范银行的道德风险。具有较好的信息披露制度、监管制度、对投资者保护法律等制度环境，银行公司治理也就越完善，银行发生道德风险越困难，存款保险的效果越明显。但对于制度环境欠缺的国家，存款人在评价银行价值和风险评估越困难，监管当局对银行披露经营业绩和财务状况信息的强制要求就更显重要；银行公司治理越薄弱，对投资者保护越少，就应赋予存款保险人更强的外部威慑权力；政府责任越弱，存款保险机构的管理者则需担负更多的社会责任，特别在银行信息透明较差的情况下，私人参股和参与管理的存款保险机构更需给予经营管理者恰当的激励使其收益与存款保险机构的收益联系在一起。
三、存款保险制度对银行体系的影响
(一)稳定性。存款保险对银行稳定性的影响在理论上存在着争议。Diamond and Dybvig(1983)认为，存款保险是应对投机性挤兑的最优制度安排，存款保险制度能有效地提高存款人的信心，避免了存款人由于信息不对称而挤兑，从而保证了银行存款对流动性保险的最优配置。Kane(1989)认为，除了银行存在道德风险以外，监管者往往由于缺乏足够的激励来实施审慎监管。因此，存款保险能增加银行的稳定性，但从长期来看，银行的稳定性依赖于对其资本和风险承受能力的审慎监管。Demirguc-Kunt and Detragiache(2000)利用1980～1997年61个国家的数据对存款保险与金融危机的关系进行了实证分析后发现，在提供显形存款保险但存款保险对存款覆盖范围较大，存款保险机构由政府而非私人部门管理的国家，发生银行危机的概率较大，充分暴露了存款保险所带来的道德风险，另外，他们将外部制度环境通过几项指标来刻画，即法律法规的完善程度、合约执行质量、官僚主义程度和腐败程度，研究结果显示，在外部制度环境欠完善的国家，存款保险反而导致了金融的脆弱性，这也就说明完善的外部制度环境、有效的审慎监管能在一定程度上克服存款保险的负面影响。
设计良好的存款保险制度能提高银行公司治理，加强对银行所有者、管理者、存款人及其他债权人、借款人和监督机构的激励，并能通过控制业绩不良的银行，强迫有严重问题的机构尽早关闭，强制性成员资格以及按风险征收保费等方式来完善银行的内部控制，提高银行体系的稳定性。法律和监管框架应允许采取立即纠正措施以解决个别银行的危机，防止个别银行的问题传染影响到整个金融市场，设计良好的存款保险制度为金融市场的立即纠错提供了可能。
(二)市场纪律。在银行信息透明度较高的国家，当存款人发现银行风险加大，可以通过对银行提出更高利率要求或取款来约束银行的行为。但当实施存款保险后，降低了存款人对银行监督的激励，控制银行风险承担的职责转移到了监管机构和存款保险机构。Demirguc-Kunt and Huizinga(2000)研究了从1990-1997年间43个国家的数据，重点考察了存款利率和存款数量增长两项指标，实证研究发现，显形存款保险降低了银行的利息成本并使利息支出与银行的风险和流动性间的联系变得不敏感。存款保险条款设计的合适与否直接影响着市场纪律的功能发挥，如存款保险覆盖水平较高、对银行间存款进行保险、存款保险机构资金来源于政府并且完全由政府来管理等措施都会弱化市场纪律，而存款人共保条款、存款保险机构由私人或私人与政府共同管理则会强化市场纪律。在其他条件相同的情况下，制度环境好的国家其市场纪律约束更强。
日本存款保险制度的变化揭示了存款保险条款对市场纪律的影响。始于1971年的日本的存款保险刚开始实行的是对银行的存款人和债权人甚至股东的一揽子担保，存款人和投资人不认为银行经营的恶化会危及自身利益，这些措施除了保护了存款人外，并没有起到维护银行系统稳定的作用，需要借助存款保险公司来救助的银行从1991年的1家增加到2002年的146家。随着政府对存款保险范围的压缩，投资者(包括存款人)对政府的一揽子担保产生了怀疑，自然地积极监督银行的经营，此时，资本市场开始发挥市场约束的职能，资本市场能在银行危机发生之前通过其特有的方式予以化解。
(三)金融发展。大多数国家实施存款保险的最主要的目的之一是提高存款人对银行系统的信任，使金融系统能更多地动员金融资源，但对于所动员的金融资源是否增加了投资进而促进了经济发展这一问题在理论上并不明确，需要实证结果的支撑。Cull等(2000)将金融发展广义地定义为金融活动的水平、银行系统的稳定和反映到实业领域中资源配置的质量，通过对58个国家的时间序列数据进行了实证分析后认为，存款保险在具有较好外部环境的国家确实起到了促进金融发展的作用，在一个没有良好的监管体系作为保证的国家中，存款保险制度反而会使金融体系更不稳定，并阻碍金融发展。Cecchetti and Krause(2000)考察了49个国家的情况发现，存款保险阻碍了非银行金融机制的发挥，存款保险覆盖范围较大的国家，资本市场规模也较小。由此可见，从长期来看，不改善法律制度环境和审慎监管环境，存款保险制度不仅不会促进金融发展，反而会适得其反。
四、结论与启示
概括以上分析，可以看出，随着对于存款保险制度与银行公司治理研究的深入，对银行公司治理特征的认识也越来越清晰，对存款保险制度与银行危机之间的关系在实证基础上也有了全新的认识，存款保险制度并不必然能降低银行发生危机的可能性。显形存款保险的一个重要前提是：建立良好的银行公司治理，提高银行规管水平，强化产权保护和法律执行，在这个前提下，存款保险才可能有一个稳定的体制。否则，存款保险制度最多只能在短期内有助于金融发展，从长期来看，该制度只会弱化市场对银行的约束、加重银行道德风险并增加银行的脆弱性。一个有效竞争性的银行体制应该能保护和促进好银行的发展，更重要的是还应具有强迫资不抵债的银行尽早退出市场的功能，质量低劣银行的存在将扭曲市场竞争。
在具体制度安排上，各国情况都不相同，不存在适合于全球的标准版本，各国在损失覆盖、外汇存款保护、银行间存款保护、存款保险资金来源、管理方式、保险费收取标准等具体条款安排上各不相同。对于我国即将推出的存款保险制度建设方面，应该建立有效机制以控制道德风险、逆向选择和代理问题。具体条款上应采取的措施包括：1.建立有限额赔付的保险。高承保额甚至全额承保，只可能增加财政负担并鼓励了道德风险，而有限额赔付制度，能激发存款者对银行的监督，以增强债权人和大额存款人对银行的风险识别和市场约束；2.就存款保险机构属性上，应吸引私人机构的资金和人员参与管理，这样可以避免形成纯官方机构容易形成的官僚作风，更重要的是在中国纯官方机构极易形成公众对存款保险的错误期望，即形式上的显形有限担保而实际上的隐性全额担保，存款者会在危机爆发后要求政府为其存款提供全额保证，这同样会产生道德风险；3.成员资格的强制性。存款保险制度同样存在逆向选择问题，即状况较差的银行选择自愿加人存款保险制度，而状况较好的银行却排除在该体制之外。为克服逆向选择问题，首先，应该保证的是存款保险制度中对成员资格应该是强制性的，即所有境内内资存款类金融机构都必须强制性参与而且不允许退出，其次，在条件成熟后，在保费收取上采取按风险调整的制度，使在强制性存款保险业务中业绩良好的银行获得正向激励；4.重视存款保险公司的公司治理，建立独立于投保银行的董事会，避免投保银行对存款保险公司的控制，同时，在明确存款保险公司、货币当局和监管机构的职责和分工基础上实现信息共享与互通。
另外，应充分发挥资本市场作用，改进银行业公司治理水平。我国银行的上市过程，是股权分散化和提高资本充足率的过程，更重要的是完善银行公司治理过程。资本市场不仅是企业融资的市场，更重要的是信息交汇的市场，资本市场强制性的信息披露要求，会集聚相关利益方进行信息的甄别和判断，由此形成的对银行的风险和业绩的预期必然反映到二级市场，形成了对银行的市场制约，有助于完善银行公司治理。经过近几年资本市场的发展，我国几家主要大型银行和部分中等规模银行都已成为了上市公司，为通过资本市场完善银行公司治理提供了条件，也为存款保险制度的推出提供了较好的制度条件。银行公司治理的改善能显著提高存款保险制度的有效性，因此，在存款保险制度即将推出的同时，强化银行公司治理具有同等重要的意义。
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