农村土地制度创新的“主动力”，本文主要内容关键词为：制度创新论文,农村土地论文,主动论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以农村改革的进一步深化为契机，农村土地制度创新近来成为引人注目的课题。但对于创新的动力机制，时下的解释尚有不能令人满意之处。从创新的动力资源来看，在我国现行条件下，政府、社区、农户扮演着“创新者”的角色。在实际运作中，三者是相互作用的，制度创新及其制度化是这三重动力的合成。在理论反思层面上，由于政府制度化功能一再凸显和扩张，政府作为动力资源往往被抽象化和夸大了，社区、农户则被视为配角。我们认为，在当代中国农地制度创新过程中，农户（家庭）作为最活跃的、首创性的资源应是“主动力”因素，社区（村民自治组织）应是“次动力”因素，政府则应为“助动力”因素。反观20世纪历史，我们发现，“主动力”的创新功能大致处于非正式的、初级的潜伏状态，“助动力”的创新功能虽有盛衰波动，但大体处于亢奋状态，而在这二者之间，“次动力”层的创新功能和绩效显得疲软。在农地制度创新的非常态发展期，上述偏转或错位是难以避免的。但市场经济体制的建设和完善必将带动制度创新从非常态转入常态发展期，因而也将使主动力、次动力、助动力诸载体的关系恢复正常化。认识到动力结构转移的趋势，重视农户与社区的创造力，将有助于探求和逐步实现真正意义上的农地制度创新。
农地制度创新动力的错位有其复杂的历史原因。解放前，我国旧土地所有制关系结构是以地主所有制为主体，以小农个体土地所有制为补充。其弊端是有目共睹的，即便是国民党政府，在理论上也承认土地改革的必要性。一方面，少数土地所有者拥有大量土地，靠地租满足较高水准的生活所需，没有土地资源优化配置的动机和激励，土地资源浪费严重，土地生产关系、土地经济长期凝固化、停滞化。地主阶级将土地视为“达则兼治天下，退则独善其身”的保险装置，根本谈不上对土地资源的工业化、现代化经营。另一方面，广大农民，无论是拥有一小片土地，还是全无土地，其经营仅仅停留在维持简单再生产水平上，他们当然有改革的愿望，但无力干预土地制度的变迁，更不可能主动去充当经济工业化、现代化的主体。这种历史的扭曲，只能由历史的变迁来摆平。在这个意义上，中国共产党领导土地革命，废除旧土地所有制度，建立农地集体所有制度，实现耕者有其田，的确是一项历史性功勋。
此后，农村土地经营制度的创新和发展，我们经历过曲折，吸取了沉重教训。合作化运动实现了农地集体所有，但从中并没有找到科学的土地经营制度。人民公社化，是关于社会主义农地经营制度创新的大规模尝试，但指导思想却是极“左”的。“文化大革命”强调“政治挂帅”，经济体制、经济效益等问题受到冷落，在这样的背景下，农地制度创新不可能提上议事日程。党的十一届三中全会以来，中国农地经营体制适应农村多层次生产力水平的要求，三重动力初步形成合力，不断创新、完善，终于酿就“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制”。这一制度创新，给中国农村、中国农民乃至全国人民、社会主义事业带来前所未有的实惠。
毫无疑问，当代中国农地制度创新的绩效是在党和政府的坚强领导下奠立的。但我们不应忘记，究其根本动力，不论是土地革命战争时期的“打土豪，分田地”，抗战时期的“减租减息”，解放战争及建国初期的“土改”，还是合作化至70年代末不绝如缕的基层创新试探，以农户为单位的利益权衡于其中都起着初始驱动力的作用。即使在人民公社制度鼎盛时期，也出现过1959年（豫）、1960年（川皖桂）、1964年（云贵）、1970年（闽赣粤）等数次较明显可辨的“包产到户”农地制度变迁实践。这说明，尽管得不到政府承认，尽管其合法性最终要受到政府权威自上而下的裁决，但农户自下而上、自发的修正、抗争、变更和创新的冲动从未止歇，并使政府与农民的关系始终维持一定的紧张度，政府出于某种考虑，可能暂时化解这种冲动和紧张，但要长期实施强制性制度停滞，其代价必然是高昂的。一般来说，为维持停滞，须容忍一些替代性疏缓途径，那怕是暂时的、局部的。70年代的边缘、半边缘农村，几乎随处都可隐约窥见“包”和“分”的影子。这不仅为以后的农地制度创新埋下伏线，积累了张力，也足以证明农户的需求事实上是创新的力量源泉。当然，强制性制度变迁的力度之大确实给人留下深刻印象，但那毕竟是大变动时代的特殊性所致，而且这种强制多少也折射着农户的多种利益需求。因此可以说，不论承认与否，农户所承载的动力，一直有形无形地驱策着农地制度创新的车轮。
随着改革开放的深化，市场经济的培育和发展，农村经济关系和经济结构的变动，改革后的农地制度又暴露出一些新问题，如：土地零星分散，不适应规模经营之需；土地承包和转包方面的纠纷日益增多，不利于明晰产权及企业化经营；土地撂荒普遍发生，致使土地资源严重浪费等。面对这些问题，中央制订了一系列新政策措施：为稳定土地承包关系，鼓励农民增加收入，提高土地生产率，在原定承包期到期后，再延长30年不变，对从事开发性生产的，承包期可以加长；为避免频繁变动，防止经营规模细分，提倡承包期内“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许使用权依法有偿转让；少数二、三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，“尊重农民的意愿”，对承包土地作必要调整，实行适度规模经营。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进而规定：在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，“允许继承开发性生产项目的承包经营权”，允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，“本着群众自愿原则”，可以采取“转包、入股等多种形式”发展适度规模经营。
确立集体和家庭在中国农村土地关系中的主体地位，是农地制度创新的关键。十几年来农村经济实践为解决好这个问题创造了丰富经验。上引文件概括了这些经验，表现出将其制度化的强烈意向：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并继续完善。”延长承包期的规定，当然反映了来自农户的经验和愿望。因为土地承包期的延长，实质是家庭土地经营权或者家庭土地使用权的期限的伸展，是对家庭作为土地经营主体的再确认。有关文件载明“尊重农民的意愿”，“本着群众自愿原则”，这不仅是对农地经营主体意愿的尊重和确认，而且意味着对其在农地制度创新程序中首创性动力地位的肯定。
至此，造成动力错位的历史病灶基本上得到了诊治。但这并不等于宣告中国农地制度创新的终结。我们认为，在新的农地制度安排出台不久的时机下，政府的创新动力需要重新累积、调养，家庭和社区的创新动力应格外受到尊重。政府应为之供给更大的试验和施展的时空，并对其作出审慎、稳妥而又积极的回应。
退居助动力地位的政府，担子不是轻了，而是重了。更准确地说，它的职能“转换”了。在农地制度创新中，它不再直接“担纲”，而是在真正尊重主动力的前提下，协调主次动力以及主次动力与自己的关系，把好制度化（比如制订相应的、必要的政策法规）这一关，推动制度创新的民主化、科学化、理性化，扶助农户及其所在社区不仅成为农村土地经营的主体，也成为农地制度创新的自觉动力，最终使其成为自身命运的主宰。针对近期农村涌现的两田制、规模经营、四荒拍卖、股份合作等创新现象，当前政府行为尤应注意以下三点：
第一，要切实遵循自愿原则，尊重农户的土地承包权。沿海发达地区和一些大中城市效区，大量劳动力稳定“脱农”，具备了土地适度规模经营的初步条件。在这些地区，抓住机遇，引导推广土地规模经济，是顺理成章的，也是符合农民要求的。但就大多数地区而言，规模经营条件尚有待创造。超越客观条件，违背农民意愿，用行政手段强行或半强行收回承包土地，人为造成虚假的规模效应，会引起农民的疑虑和不满。从较长远的眼光看，这种做法只能挫伤他们的农地制度创新热情，导致农地分割现状的凝固化。还应看到，土地对于农民具有特殊的物质、文化、心理价值。中国农地不仅具有经济功能，也是一种生活保障，至少是这种保障的象征符号。即使在经济发达地区，对于许多农民来说，土地仍是他们的感情寄托，轻易放弃土地并非他们所愿。可靠的口粮来源，等待增值的预期，留条退路的潜意识，都使他们难以割舍自己的“份地”。应当说，这些顾虑不是毫无理由的。在相当长的历史时期内，家庭承包责任制仍然是我国农地制度创新的蓝本。激进的变迁诱导不仅风险太大，也将导致创新动力的流失和失衡。
第二，要处理好公平与效率的关系，保护社区成员的机会公平。两田制是继均田承包制之后最普遍推行的农地制度创新之举。“口粮田”自然承袭了均田原则，“责任田”则表现出优化土地资源配置的取向。社区在界分两田时，显然考虑到公平与效率的平衡，但从实践来看，也出现了谋求更多“承包费”，掌握更多集中分配的土地资源，以高价招标或出租部分余额的行为偏差。此类偏差如不及时制止，就会过速扩大不公平，其所获的效率不可能持久，农民的创新动力势必紧缩。再就四荒拍卖来说，客观地看，这种制度安排有效地利用了闲置土地资源，于政府、社区、农户皆有获益。作为农地制度创新，对使用权的一次性“买断”，其制度安排成本最低，风险亦最小。但是，正是由于这种“买断”的特征，提醒我们要慎重对待，增大试验面，严格拍卖程序，确保参与拍卖的广泛性、普遍性和群众性，落实区内成员的机会公平平等权利。作为政策建议，我们认为在这类拍卖场合，适用的原则与其说是效率兼顾公平，倒不如说是效率与公平相兼。在这个问题上，如果目光短浅，那就不仅在农户层次上丧失农地制度创新的动力，更重要的是，将来有一天我们要为纠正农地“占有”的悬殊付出太大的代价。
第三，要加强村民自治组织建设，规范农村社区行为，进一步发挥和改善社区的制度创新潜力。前面曾指出，社区作为次动力，在农地制度创新中却呈疲软状。80年代后，情况有所变化。近来，在农地问题上，学术界对社区承担的角色提出两种看法。一种认为，扩大农地经营规模要求社区经济“再集体化”；另一种认为，无论如何，家庭仍是现阶段农地经营的稳定的基本单位。我们倾向于赞成后者。其实，以家庭为基本单位非但不排斥社区的融合作用，反倒能够赋予社区经济组织以新的有机品格。不过，社区要担当此任，村委会等机构本身也须制度创新。根据山东平度、安徽滁州等地的经验，村级政治、经济组织如能在民主自治、经济民主等方面作出改进，凭靠土地集体所有之优势，将能有效推动农地制度创新过程。村组规模上的农村股份合作制，主要就是社区创新动力机制的产物。