高科技产业的财政支持研究，本文主要内容关键词为：高科技产业论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高科技产业财政支持的状况及存在的问题
为促进高科技产业发展，过去财政政策的核心是确保政府投资的不断增长，因此，国家用于高科技产业的投资额保持逐年增长的态势。从实际上看，我国政府对高科技产业的财政支持呈现为以下两个特征：一是政府直接投资占主要地位，占高科技产业资金来源的41.65%，再加上财政借款，比重达到54.25%。二是政府贴息贷款也是现在普遍采用的财政支持方式。据统计，在高科技产业资金来源中，财政贴息贷款比重为20.1%，成为高科技产业财政支持的主要来源。与政府直接进行项目投资的方式比较，利用有限的财政资金以拨动商业银行贷款是个进步。不过，由于科技产业创业资金来源主要为财政资金，也由于财政对科技产业财政支持体制的不完善，我国政府对高科技产业的财政支持出现了一些问题。
（一）高科技产业融资渠道狭窄
与西欧发达国家相比，我国高科技产业的创业资金来源明显不足，融资渠道狭窄。我国高科技产业的创业资金主要来自财政投资（占74.35%），财政资金对社会资本化为风险投资未能起到引导与放大的作用，致使我国高科技产业的发展一直受到风险投资不足的限制。从R&D方面来看，目前美、日、德、法等国的科技研究开发投资大约为国民生产总值的2～3%，新加坡、台湾和香港等地也在2%左右。尽管我国政府加大高科技产业的投资力度，但始终未能满足需求，总投资额占当年国内生产总值的比例仍然处于一个较低的水平（1998为0.69%，1999年为0.83，2000年为1.00，2001年为1.09），要达到科技投入占当年国内生产总值的2%显然是一个十分艰巨的目标。这是我国高科技产业创业资金来源不足的见证。
（二）政府是高科技产业投资的主体，不利于完善企业法人体制
目前，在我国高科技产业的创业资金来源中，政府投资、财政借款以及财政贴息贷款合占高科技产业投资来源的74.35%，这表明政府是高科技产业风险投资的主要或唯一的投资主体，这与我国政企改革的目的相悖，是不符合建立现代企业制度要求的，使得高科技企业内部体制股权过于集中，缺乏分散，有效的管理体系难于形成。政府作为高科技产业投资主体就意味着政府将对高科技产业的投资机会进行直接评价和选择，而大量研究都表明政府常常并不具备这种能力。因此，当高科技企业发展与政府利益发生冲突时，政府控股的局势极大地制约企业发展。另外，政府是高科技产业投资的主体也导致高科技产业发展愈来愈受到政府财力的约束与限制。由于高科技产业的投资资金大部分来自政府投资，当政府遇到财政困难时，高科技产业发展将陷入停滞。
（三）财政资金支持的覆盖面小
国家各级科技计划通常由中央与地方政府的直接资本支持与科技专项贷款两个支持手段进行支持。财政支持的资金来源主要包括国家直接投资、各种科技计划配套的专项科技经费与地方财政的三项科技经费及一些地方性科技专项拨款。不过，财政支持通常与各级科技计划保持高度的一致。这表现在政府资金的支持对象被严格限于各级政府科技计划的项目，受到资助的项目只占有全部科技计划项目的小部分。大多数科技计划项目，还有更多的没有列入科技计划的项目而被置于政府财政支持之外。其中民营科技企业得到的政府财政支持的可能性甚微。因此，实际上的政府财政支持的覆盖面十分狭小，存在着大量的真空地带。而且政府资金支持的重点通常放在科学技术的基础研究阶段，至于科技成果的产业化则在长时期内被忽视。
（四）政府资金支持使用效率低下
由于财政资金采取向科技项目直接投资为主的方式，使得财政对社会资本转化为风险资本的引导效应和倍增机制也难于实现。从西方国家的经验来看，政府对高科技产业创业投资的支持，主要通过直接投资（如投资组建风险投资公司）和成立风险投资担保机构来实现，政府投资对社会资本投资起到引导功能和实现放大机制。但是，我国由于体制缺陷，财政对社会资本的引导功能和倍增机制难于实现，社会资本进入高科技产业的比例较低。另一方面，有限的财政资金采取以直接投资为主的方式，无论是无偿还是有偿使用，均由于大量的政府寻租行为以及严重的科研经费浪费现象，使得应用领域内能够转化成商品、形成产业的很少，投资回报率很低（技术创新成果转化效率长期徘徊在15%～20%幅度内，实现产业化的约为5%）。这是由于政府资金使用方式的变化没有伴随着一个合适的投入机制与资金管理机制，导致其资金使用效率没有多大程度的改善。
（五）政府贴息贷款在一定程度上提高了财政投资的使用效率，但其也存在一些问题
直接资金投入无论是有偿或无偿均未能起到对社会资本的引导与倍增功效，反而带来的其它许多的负面效应（如政府寻租行为）。为增强财政投资的使用效率，政府改变过去的直接的资金投入方式，贴息贷款成为政府为高科技产业发展提供财政支持的重要手段，财政贴息贷款得到了迅速发展。从高科技产业的财政贴息贷款的实际情况来看，虽然贷款贴息方式对引导银行资金支持高新技术企业发展起到了积极作用，使科技贴息贷款成为继财政拨款、企事业单位自筹之后的我国科技投入的第三支柱。但是，科技贴息贷款也存在一些问题：一是贷款对象分散，一些贷款项目技术含量低，有的用到老产品、铺摊子上，甚至有一部分用去搞房地产；二是贴息贷款所起作用有限，大约只能起到税收优惠政策的作用，而对银行贷款的杠杆作用则并未达到期望的效果。三是这种贴息贷款，受到银行逐步加强的市场化信贷机制的制约。高新技术企业正处于创建期，企业既无良好的财务状况，也无足够的固定资产作抵押，风险系数又如此之大，与商业银行稳健经营原则不一致，从而使其资金需求的满足受到较大制约。尤其是现实中高回报的机会不很多，各金融机构出于资产保全的需要，也不愿主动向高科技产业提供贷款，更别提向处于风险较大的开发和试点阶段的高科技产业提供技术创新贷款。
新财政支持政策的思路
如上所述，长期以来，财政政策对高科技产业的财政支持，突出地表现为财政直接投资为主，财政借款与财政贴息贷款为辅。虽然财政贴息贷款较之财政直接投资是更进一步，但由于体制的限制，其发展趋势受阻，所起的作用甚微。因此，财政资金缺乏对社会资本的引导功能和倍增机制，致使高科技产业发展所需资金严重不足。同时，由于财政投资以直接投资为主，缺乏对财政投资的成效评估和监督机制，导致重复投资严重，政府寻租行为盛行，使本来就有限的财政资金浪费严重，效益低下。因此，必须改变现有高科技产业财政支持政策的不足之处，确定新的财政政策支持高科技产业化发展。
如何改善我国目前高科技产业财政支持的现状呢？据统计，我国居民储蓄目前已超过6万多亿，再加之大量的企业存款，我国的社会资本是比较宽裕的。这些资金之所以难以转化为高科技产业的创业资本，主要在于体制上的原因。因此，我们认为，调整高科技产业财政支持政策的核心是弱化政府的直接投资功能，把为社会资本进入高科技产业创造条件作为财政支持政策的出发点。具体地说，国家财政政策应该在以下四个方面加以改进：一是引导功能，即增强财政对社会资本向高科技产业转移的引导功能，使得财政的有限投入能引导大量的社会资本进入高科技产业；二是倍增效应，即财政支持要实现放大效应，政府直接的资金支持要逐步被间接支持所替代，以风险投资担保为核心，使政府的财政支持更加富有效率和发挥更大的杠杆作用；三是彻底改变现有的科技经费的传统运作机制，即政府将从直接投资者的角色中逐步淡出，以“政府风险投资种子基金”作为直接资金支持的主要形式，使财政资金的导向作用得到充分的发挥。四是减少国家对风险企业的高比例持股，实现股权分散，完善企业法人机制。
国外对高科技产业财政支持的成功经验
比较研究西方各国政府对高科技产业的财政支持政策，我们总结出下面三种支持措施。(1)直接提供风险资本。即直接提供高科技产业创业资金，这种形式可分为两种方式：一是政府直接对风险资本管理公司或中小高新技术企业进行权益性投资，如日本政府针对中小高技术企业信用薄弱而资金需求迫切的情况，设立三个金融机构：中小企业金融公库、工商组合中央公库、中小企业信用保险公库。二是政府向风险资本管理公司或中小高新技术企业提供长期低息贷款。例如在芬兰，为增加对高科技创业投资，1983年成立政府“技术开发中心”，负担起对高风险的技术产品企业以风险基金形式给予扶持的职能，芬兰政府对高新技术企业的支持很少依靠特殊的优惠税收政策与行政管理，而是依靠政府风险投资基金为核心的激励机制与相应的服务。(2)提供担保，即政府出资组建贷款担保公司与风险投资担保基金，为中小企业的银行贷款提供担保和为风险资本的投资损失提供担保。风险投资担保能实现引导大比例的银行资金顺利进入风险企业，也就是通常说的倍增机制，从国外实践来看，其放大能力一般为10～15倍，如美国成立的中小企业管理局，为高科技中小企业的银行贷款提供担保。在大多数OECD国家中，政府都为金融机构提供给中小高科技企业的某些特殊贷款提供担保，从而鼓励银行对那些有可行性项目却不能提供抵押担保的企业提供资金。(3)实行优惠的高科技产业税收政策。鉴于高技术产业的高风险、高投入特征，投资者的资本收益率和风险成本很大程度上取决于政府对高技术产业资本收益税的高低，因此，对投资者的税收优惠成为政府降低高技术产业投资风险的一种普遍方法。美国1981年通过《经济复兴税法》，对高技术开发研究投资税从49%降至25%；1986年，美国国会又通过对该法的修正案，将投资税减至20%。此外美国对长期投资的资本利息所得税实行差额税制，允许高科技企业资本所得税与资本损失相冲抵，若基本年度损失部分大于利得部分，可以冲抵前三年和后七年的资本利得部分。英国的企业投资项目(Enterprise Investment Scheme)中，对高科技企业的投资额达到10万英磅的投资者，将给予20%的减税。日本政府于1976年制订了《增加试验研究费税额扣除制度》。该制度规定：当试验研究开发经费的增加部分，超过过去的最高水平时，则对增加部分免征20%的税金。1985年又制定了《促进基础技术开发税制》，对购置用于基础技术开发的资产，免征7%的税金。新加坡规定：投向高技术产业的风险资本收益在最初5～10年完全免税；凡是向得到政府批准的新技术工业项目投资的本国公司，如果投资项目赔本，可以从本公司收入中免交相当于投资金额50%的所得税，并允许风险投资公司从所得税中扣除从被批准的高技术企业购买股票而造成的任何损失，而且企业可以从以后的所得税中扣除损失金额。
财政支持政策的调整措施
结合西方发达国家成功经验以及我国的实际，我们认为，可以采用以下四种措施来改善财政支持体系：一是成立风险投资种子基金；二是担保高科技企业的信用贷款；三是补偿风险投资损失；四是税收优惠政策。
（一）成立风险投资种子基金
政府组建风险投资种子基金是指由政府利用三项经费或者由财政拨出专款组建风险投资种子基金，专门投资于实验室阶段的项目与初创阶段的企业。政府直接投资转变为组建风险投资基金，这并不意味着政府完全从投资领域中退出，而只是政府直接投资作用的淡化，是财政对高科技产业投入机制的转变。事实上，在我国的风险资本市场体系中，政府组建风险投资机构尤其组建种子基金的意义是十分重大的。国外的成功经验表明，政府向高科技企业注入种子基金是吸引社会资本的关键，对一些具有良好市场前景的项目或企业，政府可以通过少量种子基金进行先期启动。而国家投资的参与，大大增加社会投资者的安全感，吸引大量的民间资本跟进投资。可见，由政府出资组建投资种子基金，能有效的发挥财政资金对社会资本的引导和倍增的效应，拓宽了高科技产业的融资渠道，有效地缓解我国当前高科技产业发展资金不足的现状。
（二）为高科技企业贷款提供担保
对高科技企业信用贷款给予担保是指政府利用财政资金组建高科技企业贷款担保基金，这是一种世界各国常用的财政支持方式。由于在过去的几十年间，我国高科技企业发展所需的资金主要是通过政府直接投资和专项科技贷款来支持的，而且科技贷款的信贷风险被政策性地由国有银行所承担，这使得银行出现许多不能消化的呆账、坏帐。近几年来，随着国有商业银行信贷政策的改变，商业银行将信贷风险的防范置于首要的位置，高科技投资的巨大风险使银行对之贷款慎之又慎。但是，在目前的情况下，银行贷款仍然是高科技企业发展的主渠道。而高科技企业在发展初期，又受到银行贷款要求资产抵押的限制，融资能力不足，迫切需要政府为风险投资对象的贷款提供担保。为此，可以由政府组织建立高科技企业投资公司，或者设立贷款担保基金，由其为高科技企业向银行提供贷款担保。贷款担保的主要对象是，风险适中、市场前景较好的创新项目。目前，上海、广东、北京、深圳等地已经进行了这种尝试，取得了一定成效，对于当地高科技企业进行融资发挥了较好的作用，应当加以推广。
（三）税收优惠政策
世界许多国家为了鼓励风险投资，都对风险投资实行税收优惠政策。如新加坡政府规定，风险投资最初5～10年完全免税；马来西亚也规定，对从事尖端技术领域的制造企业，5年内全额免除法定公司所得税，或者5年期内资本支出的60%可以从纳税额中扣除。我国台湾省对于个人投资于风险投资公司或风险企业，实行个人投资抵扣（相当于减税）制度，而对于投资于一般公司或行业的个人没有此项优惠。我国对于高新技术企业虽然也有一些优惠政策，但是，与其他优惠政策相比优势不尽明显。应当加大优惠政策的力度，将更多资金吸引到风险投资领域。可以考虑：一是进一步降低高技术企业的所得税税率，由一般所实行的投产后两年上交15%的所得税向零税率过渡，同时延长免税年限。二是对于高新技术企业投入研究开发新产品、新技术、新工艺的费用，年增长幅度超过一定比例的（如10%），可以按实际发生额的50%抵扣所得税。
（四）建立风险投资补偿基金
政府利用财政资金对风险投资机构的投资损失给予直接的政府补贴，其目的在于减少这些机构的投资风险，提高风险投资机构的盈利能力。这项投资风险转移政策对风险投资机构起到积极的刺激作用，能大大提高风险投资机构对高科技产业的投资力度，满足高科技产业发展的资金需求。政府对风险投资进行补贴的核心是为社会资本转为高科技产业创业资金提供支持。通常在创业期，税收优惠政策对这个阶段的投资所起的作用十分有限，无法减低风险投资者对这个阶段的投资所承担的巨大风险，因此需要借助于直接的政府财政资助。至于补偿基金的来源，我们认为，可以在地方财政支出中拨出一笔专门的资金来设立该项基金，也可以从每年的科技三项经费中划出此项专款。
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