美国、日本国有铁路改革的社会经济条件分析及其思考，本文主要内容关键词为：日本论文,美国论文,社会经济论文,铁路论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1987年3月，美国国有货运公司──联合铁路公司(CONRAIL)的股票在纽约证券交易所上市成功。1987年4月，日本原国铁(JRN)将大一统的行政公司分割为七个公司，实行“民营”。美国、日本国有铁路改革有其深刻的社会经济条件，把握这些背景条件，对我国铁路运输企业从实际出发，建立现代企业制度有一定借鉴意义。
一、美国、日本国有铁路改革及其特点
由于美国政府长期对铁路实行运价管制等原因，致使二战后铁路企业经营困难甚至出现破产。1973年，美国政府将东北部7个已经破产的私有铁路公司收购归国家所有，重新组成联合铁路公司，并依据《地区性铁路重组法》、《铁路复兴和管理改革法》和有关公司法规进行上市股份公司改造。国家为了控股，投资30亿美元作为支持，公司本身也进行一系列经营管理体制改革。1980年美国制定了《斯塔格斯法》，对铁路货运运价进行根本改革，内容包括：(1)对运价的控制只限于铁路处于控制市场的情况下，即缺乏有效竞争的领域；(2)允许铁路与货主签定合同，不再限定按公布的运价水平提供服务；(3)州际商务委员会可以在符合法律的前提下，免除对某项运输价格水平的控制。放松对铁路货运运价管制，使改革后的联合铁路分司创造了较好的经营业绩，1987年至1993年，营业利润提高了42%；同期，史丹德·普尔500家上市企业综合指数和联合铁路公司股票指数分别上涨50%和350%，后者为前者的7倍。因此，美国金融界有关人士认为：“联合铁路公司是股份化的成功典范”。
日本国铁“民营”，从目前看实质是实行国家控股的股份公司制。二战后，日本政府长期对国铁实行行政控制，加之其他运输方式竞争，导致铁路1964年由盈利转为赤字，政府在1970年以后给予财政补助，亏损额仍日益增加，1980年以后每年亏损超过1兆日元。国铁设备投资和运营资金不足，只得向财政部门和银行贷款，1986年末，债务累计超过30兆日元。1986年日本政府颁布了《日本国铁重新组织法》、《铁路企业法》和《特定城市推动铁路建设的特别办法》等法规。改革内容有：(1)1987年4月，日本国铁分割为六个客运股份有限公司和一个货运股份有限公司；(2)设立国铁清算事业团，承受国铁约2/3的旧债；(3)实行复合经营体制，发展多角化的相关事业；(4)采取正常的投资决策机制，努力提高投资效益。国铁民营化以后，建立了正常的投融资体制，改造新干线的建设费用国铁各公司和政府（包括地方政府）各投资50%；多种经营蓬勃发展；各铁路公司运量增加，服务质量改善，经济效益普遍提高。占国铁运量51%的东日本铁道客运公司，1993年与1987年相比，运输收入增长26.5%，实现利润增长60.7%，偿还积累债务1.2兆日元。
美国、日本国有铁路改革的特点是：(1)都是在国家控制过死，铁路企业经营处于困境的前提下，走上股份公司道路的。(2)国家在保持必要的宏观管理的同时，放松了对铁路企业的管制。(3)国家拥有达到控股程度的股份数额，以股东身份派出相应名额的董事，参与公司战略经营决策。(4)企业在经营管理体制和组织管理方式上，实现了资本所有权与法人财产权相对分开的“两权分离”；客运、货运分别设立公司的“客货分开”；美国还实现了固定设备和经营分开的“上下分离”。(5)依法改革。(6)改革以后铁路企业取得了较好的经济效益和社会效益。
二、美国、日本国有铁路改革的社会经济条件
美国、日本国有铁路改革有其深刻的社会经济条件，可以说是多种条件综合作用的结果。美、日已经建立了市场经济体制，商业、金融、信息等产业发达，科技转化为生产能力快，市场经济的法律环境较好。对国有铁路改革产生重要影响的社会经济条件有：
1.运力已不是短缺资源
美国和日本在进入工业化社会之前，都曾经历过铁路的大发展时期，铁路在社会经济发展和现代化建设中起了重要作用。二战后，随着科学技术的迅速发展，航空、公路、水运、管道等运输方式崛起，铁路运力已不是短缺资源，甚至出现了运力过剩、运量下降、亏损增加，陷于“夕阳工业”的窘境。运力过剩，运输市场竞争日趋激烈，铁路在“长、大、重”运输市场中的优势弱化，垄断地位发生动摇，为国家逐步放松对铁路的管制，国有铁路企业经营管理体制改革，创造了前提条件。
2.通货膨胀压力减轻，宏观经济环境相对宽松
美国自30年代大危机以后，日本在50年代和60年代，都曾经奉行以凯恩斯主义为理论基础的宏观财政赤字和通货膨胀政策。这一政策对利用美国过剩的生产能力，刺激日本战后经济起飞的确起过积极作用；但也造成70年代经济“滞胀”的危机，使国民经济深受通货膨胀之害。进入80年代以后，美、日都抛弃了赤字通胀政策，加强宏观调控。由于通货膨胀率控制在比较安全的范围之内，宏观经济环境相对宽松，在运力过剩的前提下，放松铁路和管制，不会影响物价水平；相反还对美国联合铁路公司股票上市并取得较好的股市业绩，对日本国铁改革后，迅速扭亏增盈，提供了契机。
3.完善的社会保障制度
美国从30年代开始，日本起于50年代，逐步建立包括失业、医疗、养老保险等在内的社会保障制度体系，这种制度体系在70年代已经形成。虽然它本身存在许多弊病，而且在不断改革，但是这种制度体系为市场经济运行和社会稳定创造了内在的稳定器，尤其是为大型公司制企业的创立、兼并、改组、破产、发展起了重要的保障作用。对铁路的作用表现在：一是政府可以从容安置铁路改革精减下来的富余人员，保持社会稳定。日本原国铁分割时共有职工27.6万人，而新的各铁路公司只需18.3万人，多余的9.3万人安排退休2万人，由各铁路公司开展多种经营安置3.2万人，其余4.1万人由国有铁路清算事业团负责在3年内找到新的工作。美国联合铁路公司改革过程中，职工由最初的10万人减少到1993年底2.6万人，精减职工的相当一部分由政府负责安置。如果没有完善的社会保障制度，铁路股份公司化是不可想象的。二是由于社会保障制度建立较早，美、日等发达国家的铁路没有企业办社会负担，铁路企业易于实行股份公司制，从而加快了国铁改革的进程。
4.证券市场发育成熟，运作规范
美国和日本证券市场发达，形成时间早、证券交易量大、法规健全、组织结构合理、技术处理手段先进。在纽约证券市场上，大量的基础产业股票、债券上市交易，被列入美国道·琼斯股票指数统计系统的交通运输企业的股票就有25种，为国有铁路企业改造为上市的股份公司提供了可资借鉴的经验和规范，也是联合铁路公司股票顺利上市的重要条件。日本原国铁分割以后，东日本铁道客运有限公司股票1993年10月26日起上市交易，也取得了较好的股市业绩，为下一步其它六家铁路股份公司股票上市奠定了基础。
三、几点思考
1.一定的社会经济条件是铁路企业改革顺利进行的重要保证
从美国、日本国有铁路改革分析看出，铁路企业实行股份公司制，明晰产权关系，政企分开固然重要，但是国家放松铁路运价管制和妥善安置富余人员也至为关键。一是运价水平决定铁路企业盈利状况。美国在本世纪70年代以前，各铁路公司基本采取私有制，不能说产权不清、政企不分，然而自从1887年以后，美国制定《商务管理法》等一系列旨在控制铁路运价的法律，由于政府不允许铁路企业放弃亏损营业线路，铁路又无法自行调整运价，致使铁路行业投资回报率一度降至1%，连贷款利息都无力支付，债务越来越重，出现破产。二是失业不仅是经济问题，而是涉及政治、人权、道德等方面的社会问题，因此成为政府是否允许铁路改革决策的初发点之一。
放松运价管制和妥善安置富余人员需要一定条件。放松运价管制，就是在有效竟争的运输市场上，铁路企业根据运力的供求决定运价水平；在缺乏有效竞争的领域，政府仍对运价实行必要的控制。有效竞争只有在多个市场主体和运力供求基本平衡或运力过剩的条件下才能形成。由于运价属基础产品价格，进入企业货主产品成本，具有影响面大的特点，往往被列入政府经济干预的范畴，在通货膨胀压力较轻、宏观经济运行相对宽松的条件下，政府放松运价管制才有可行性。妥善安置富余人员，就是国有铁路股份公司改造过程中，为降低企业运营成本，增加盈利，无不大量精减富余人员，富余人员一部分安排退休，需要解决养老、医疗费用；其余大部分重新就业，需要有新的就业岗位和失业期间的基本生活费用，解决这些问题不引起过多社会纠纷，不影响社会稳定，即为妥善安置。妥善安置国有铁路富余人员，不是铁路企业所能单独承担的，只有在完善的社会保障制度建立以后，在国家的帮助下才能解决。
此外，公路、水运、航空、管道以及电力、电讯、天燃气、钢铁等基础产业的公司制搞得好，也可为铁路实行公司制提供必不可少的经验借鉴。
2.我国铁路运输企业公司制只有在创造条件过程中逐步实现
铁路适应市场经济需要，建立现代企业制度是铁路企业改革的方向。为此，学习和借鉴发达国家国有铁路改革的经验十分必要。但是，中国铁路企业改制和美、日等发达国家国有铁路改革条件不同。(1)我国还处于工业化初期，交通运输是国发经济的“瓶颈”，运力在相当长时期内是短缺资源；其它运输方式处于发展阶段，与铁路只存在有限竞争，铁路是客货运输的主力。铁路在承担繁重的指令性运输任务的条件下，进行公司制改造没有先例。(2)改革开放以来，我国经济在保持较高增长速度的同时，也承受着高通货膨胀的压力。在低通货膨胀下实现经济持续、稳定、快速增长，还是没有解决的难题。宏观经济环境较紧张，全面放开铁路运价不客观，难以形成根据市场的定价机制，只能争取局部的、结构地调整运价体系。(3)我国适应市场经济的社会保障制度有待建立。铁路企业办社会负担十分沉重，要将其所承担的社会职能剥离出去需要国家和铁路共同努力。(4)我国证券市场尚处于发育期，法规不健全，交易市场容量小，运作不规范。基础产业的企业股票上市很少，铁路企业实行上市的股份公司缺乏必要的参照系，大多数企业只能改造成国家控股的有限公司和不上市的股份公司。因此，与美、日国有铁路改革相比较，我国铁路运输业实行公司制的社会经济条件相对不足，建立和完善铁路现代企业制度将是长期的、艰苦的、探索的过程。我们既不能走美、日等发达国家那种铁路衰落了才去改革的道路，也不应因暂时大多数铁路企业还不能搞公司制丧失信心。美、日国铁是在困境中产生改革动力的，我国铁路企业目前经营困难也理应成为公司制改革的动力。不过，我国铁路只能走边创造条件边建制的道路，而创造条件只有通过改革来实现。我们必须切实抓好“转抓练增”工作，提高管理者的素质，加强铁路改革的社会宣传，积极搞好社会保障制度、住房制度等改革，为建立铁路现代企业制度创造条件。
3.搞好试点，积累经验
以美国和日本国铁改革为鉴，对搞好我国铁路现代企业制度改革试点具有重要意义。一是搞好列入国家和铁道部试点的大连分局等11家单位的公司制改革，可以积累经验，为建制打好基础。改革中应严格按有关方案和政策去做，处理好政府创造必要条件和坚持企业自己去试的关系。根据美、日国有铁路改革经验，政府可适当放开铁路运价，实行成本运价、协议运价、最高限价、区域运价、季节运价、优质优价等多种定价方式；或者拓宽试点企业的经营领域，大力发展多种经营。但是试点的主体应该是企业，通过改革，要实现经营机制的转换和制度创新。政府也必须加快转变职能，与试点企业的关系严格按《公司法》的要求处理。只有这样，试点企业的经验才有推广价值，也可为进一步制定和修改铁路公司制改造的法规提供可参考的依据。二是要防止把试点企业搞成“翻牌”公司，日本国铁的历史教训值得吸取。1949年日本原国铁已从政府直接管理转为公司化的组织，但国铁公司没有高级主管人员选任、预算编制、扩展业务范围、运费变动、新干线建设计划的自主权，这种行政公司的结果是国铁机制不活、严重亏损和87年的重新改革。如果我国铁路试点企业步其后尘，将贻误建立现代企业制度的进程。
4.坚持多种经营发展先行
与美国和日本原国有铁路相比，我国铁路企业冗员过多、使社会负担沉重。解决这一问题的办法是“剥离”，都剥离到社会上去需要漫长的时间。从日本原国铁改革后，发展多种经营的经验看，我国铁路多种经营发展先行至少可起到以下作用：(1)用多种经营的利润改善运输主业的财务状况；(2)安置、消化主业精减下来的大量富余人员；(3)改善主业的客货服务质量；(4)造就一批具有创造性思维、懂管理、会经营的铁路企业家队伍。
5.尽早建立我国铁路的法律体系
美国和日本国有铁路改革都是在法律的基础上进行的。我国铁路改革中，建立完善的法律体系，及时把适应市场经济需要的铁路投资、定价、运输计划管理等政策纳入制度安排，对规范铁道部和铁路企业行为，保护铁路企业改革成果，加快铁路转机建制具有重要意义。现有《铁路法》具有浓厚的行政管理色彩，虽然在第七十二条规定：“国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局”，但并没有赋予路局、分局以企业法人地位，更没有给予相应的法人财产权。《铁路法》若不及早修改，铁路实行公司制操作必陷于《铁路法》与《公司法》某些条文的矛盾和对立之中失去依据，加大改革成本。同时还必须尽早制定铁路国有资产监管、运价制定及管理、投资建设和铁路企业重组等专项法规，使之与修改后的《铁路法》共同构成我国铁路的法律体系。没有法律规范的制度安排，就不能诞生中国铁路的现代企业制度。