中国民主化改革的困境与路径选择——“党内民主、基层民主理论与实践”学术座谈会综述，本文主要内容关键词为：座谈会论文,中国论文,路径论文,困境论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年12月，中共中央党校政法教研部政治学教研室牵头召开了“党内民主、基层民主理论与实践”学术座谈会，来自北京大学、民政部、中共中央组织部、北京行政学院和中共中央党校的专家学者20余人，就当前党内民主、基层民主发展过程中存在的突出问题，进行了深入探讨。与会者一致认为，中央对推进民主的愿望是非常积极的，从民主实践的效果来看，近年来国家民主、社会民主和党内民主都获得长足发展，形成了比较成熟的经验。在座谈中，与会者主要围绕以下几个问题展开讨论。
一、政治体制改革的整体设计与发展路径
（一）中国的政治体制改革要不要整体设计、通盘考虑
有学者建议，中国的政治体制改革应该有一个通盘考虑政治框架的设计问题，需要有通盘的政治改革、政治向前推进的框架，甚至有一个政治体制改革设计的机构，以此整体推进改革。有学者甚至主张，中央要设计政治体制改革“路线图”，绝对不能“零打碎敲”。但也有人认为，中国政治体制改革类似于经济体制改革“摸着石头过河”的过程，先从边缘地带外围作战，比如村民自治，再到乡镇民主进入政权末梢，不断试错，不断纠错，慢慢地形成一个总体改革的态势。
在进行政治体制改革通盘考虑时，有学者建议，改革要按照“阻力最小原则”进行制度设计，要根据中国的整体政治生态制定民主发展战略。有学者认为，党内民主改革是一场“体制内的自我革命”，这种自我革命在很大程度上是调整原来的权力布局，改革目前的双重权力结构，改变执政党权力的国家化、行政化，将原来不执行的制度规则执行起来，将原来集中的权力转让出去，其目的是强化执政的合法性基础。在讨论中，有学者主张发展党内民主要在实质性问题上下工夫，要通过严密程序来保证党内民主的具体操作。还有学者认为在进行制度设计时要充分利用现有制度资源，而不能完全撇开现行体制①。
（二）发展路径问题
政治体制改革有激进和渐进两种思路。像前苏联的戈尔巴乔夫的“休克疗法”，属于激进的改革；中国是属于渐进的改革。在激进的中国式的政治体制改革过程中，突破口选择在哪儿？这是我们开展政治体制改革研究不得不面临的首要问题。突破口选择的不正确不仅使我们枉费大量的政治资源，而且由于选择的不正确，容易使我们丧失对改革的信心。有的学者主张应该从基层做起，一步步向上推动；有的学者则主张应该从党内做起，以党内民主推动人民民主。笔者认为，目前民主改革的路径也就是从基层做起，从党内做起，并且现在已经形成较好的氛围②。从党内民主的发展来看，选举制度改革是党内民主的突破口，党内基层直选是党内基层民主改革的一个亮点。对基层来说，党的选举制度改革就是扩大直接选举的范围和差额选举的比例。
二、民主的功能与限度
（一）民主的功能
在当代中国推动的政治改革既是一种价值性民主，也是一种工具性民主。有学者认为，首先它是一种价值性民主，是我们党首先要确立的一个现代文明政治的理念。其次，民主也是一种工具③。有学者认为，民主是比其他方式更能促进经济发展的方式。另一种意见则认为民主是一种政治范畴，是一种根本利益，不属于具体利益，不能代替经济问题。但反驳者说，利益单纯指物质利益吗？难道不包括精神方面的利益？不包括超物质的政治利益？
（二）基层民主的限度
有学者认为，基层民主能够教育、训练基层群众民主参与的技术和能力，提高参政意识，为国家民主、党内民主奠定坚实的社会基础。但在一些学者看来，民主只是解决冲突的一种方式，民主在基层更多的是一种治理方式和利益分配机制。如果赋予民主过多的政治功能，民主能不能承受得住这么多的政治使命？很多人关心村民自治什么时候能够提升到乡镇、到区县、到地市？作为基层民主的重要组成部分，村民自治确实遇到了深层次的、体制性的难题，甚至有学者认为，如果包括两委关系和乡村关系④ 在内的瓶颈性问题在现有体制下难以突破的话，将有可能导致中国基层民主陷入困境。
三、民主创新及其动力问题
目前湖北、四川、云南、重庆、陕西、江苏等地都推行乡镇党政领导班子选举制度改革，形成了各具特色的选举模式。与会人员介绍了湖北、四川、浙江等地乡镇党委政府领导干部选举方式改革的情况，对一些地方采取的“两推一选”、公推直选、设岗定位交叉任职、司法参与、选举观察员、党代表直选以及乡镇综合配套改革的做法进行了点评，与会人员就此问题展开讨论。一些学者认为，改革过程中一个十分有意思的现象是强人在推动着民主创新。一位在基层工作的同志曾经讲过，“要推进基层的民主政治，有时候光民主不够，要强人政治来推动民主政治。”是不是推进民主政治要由强人政治来推动？强人推动制度创新的动力在哪？有人说，动力在于利益，有人说动力来自于自上而下和自下而上的双重压力，是当地官员在追求政绩过程中，对来自下面的民主压力的积极回应，是压力和回应共同推动政治体制改革。一些学者认为，制度创新或者说民主改革需要强人的第一推动，但强人推动型改革不能成为日常的政治生态，也就是说，民主制度一旦创新出来，就要及时地进行制度化、规范化、程序化，使民主依赖于制度和程序，而不能单纯依赖强人；否则的话，强人推动型改革不仅不能从根本上改变权力集中的体制，相反只会强化一把手体制。
四、党内民主问题
（一）民主集中制的内涵
学术界对党内民主集中制的通常理解是民主基础上的集中，集中指导下的民主。有学者认为，这种解释在一定程度上把民主和集中隔离开了又对立起来。从实际动态运行的角度看，党内民主是党内关系的基本生态，这种党内政治生态包括党内权力授受关系、党内民主对党内权力的制约与监督关系、党内的主仆关系。政党从内到外是三层结构，最深层结构是党内关系，民主是基本要求，民主的对立面是意志的专断和专权；中间层次结构是党内的组织结构和制度运行，集中是它的基本要求⑤，集中的对立面是分散主义和无政府主义；外面层次结构是政党的活动，行动一致是其根本要求，其对立面是各自为政、各行其是。从对党内结构的三个层面剖析来看，民主和集中不在一个层面上，不存在一个所谓对立统一的关系问题。该学者主张，不能用线性的思维和等级的观念看待党内民主、党内集中、党的民主集中制。在该学者看来，民主集中制的归宿是形成具有普遍约束力的权威意志，任何个人的意志不能凌驾于党员共同意志之上。不能把党内民主理解为（自上而下的）上级领导意图指导下的下级组织的民主，也不能把党内民主集中看成是民主的集中，要实行民主生活的制度化、程序化，防止和反对党的活动当中可能出现的无序现象。该学者指出，“把书记看成组织，把服从书记叫做服从组织，这是违背党内民主原则的，也是违背党内民主集中制的原则的”。所谓“服从组织”是讲党员的个体意志服从党组织的整体意志，不管是普通党员还是党委书记，如果说书记发表的意见超出党员共同意志的范围，只能叫个人的意志，不能挂在组织的名义上。
（二）一把手体制问题
有学者认为，当前党内民主的政治生态中事实上存在着一把手权力体制，一把手体制也是当前党内民主健康发展的体制性障碍。根据有关规定，党委会应该实行委员会制，书记与副书记、委员“一人一票”，每张票、每个人都是平等的。在行政机关则实行首长负责制，行政首长不以人数的多寡为决策的依据。一把手体制的核心和本质是将委员会制混同于一长制，把行政机关的一长制引进到了党内，造成党内名义上的委员会制、事实上的一长制。甚至有学者认为，一把手体制是发展党内民主的根本性障碍，提出要彻底废除一把手体制。在他看来，一把手就是一长制，恢复党的领导体制——委员会制，摒弃一长制。
（三）党代表常任制问题
对于党代会常任制问题，与会者存有争论。多数学者认为党代会常任制为保障党员行使民主权利、彰显党代会最高权力机关性质提供了一种强有力的制度平台。但仍有学者从实践的角度提出自己的看法。有学者认为，党代表常任制应该慎重推行，他主张人大代表应该实行常任，如果党代表常任的话，人代会的作用如何体现出来？他建议党代会和人代会合起来，开成联席会议。另外的学者赞同在区县搞党代会常任制试点，但是他们在调研中感觉到，党代会常任制的试点工作并不能使当前一把手书记推动型决策模式向民主集体决策模式转变。
（四）党内选举问题
与会学者在座谈中认为，党内选举在操作过程中遇到以下几个难以解决的问题。1、什么是选举，哪些职位需要选举？什么是直接选举？哪些职位不需要选举。这是当前党内选举首先需要解决的问题。有学者认为，选举一般只适合选任制官员，但现在一些地方将专业性、技术性的岗位拿出来跟党员干部一样直选，是不是合适？2、乡镇党政领导班子产生的次序如何安排？目前农村村委会和村党支部的两委换届选举过程中，一般是先选主任，后选书记。那么乡镇选举是先选党委班子，还是政府班子？现在各地推行的“双向进入、交叉任职”，如何“进入”？如何“交叉任职”？这都需要实践的探索和理论的回答。3、乡镇选举的组织者、领导者是谁？在村级选举中，由村民选举产生选举委员会主持选举，但在乡镇一级选举中，则延用过去的办法，由上一届党政领导实施、组织，而他们又是当然的法定参与者，既是指挥员、裁断员，又是运动员，由他们制定的规则如何体现公平竞争？4、党代表直选如何实现组织意图与党员意愿相统一？有学者介绍了一些地方的做法，即一方面是适当减少党员领导干部党代表的比例，以体现党员意愿；另一方面，通过对竞选资格和选举程序的制定、代表名额的分配、素质资格的审查以及组织培训来体现组织的意图。5、书记选举方式与其负责体制有待理顺。有学者认为，旧体制虽然存在一些问题，但相对来说是比较顺的，比如党员授权给代表大会，代表大会授权给委员会，委员会授权给书记等等，倒过来也是层层负责。现在的问题是，党员直选了书记以后，直选上来的书记与党员大会、党代会、党委会的关系也复杂化了。比如书记由党员大会选举产生而不是由党代会或党委会选举产生，按照“谁授权谁负责”的原则，书记要不要向党代会负责，要不要向委员会负责？如果委员由党代会产生，那么书记与委员会的关系如何处理？书记向党代会做报告吗?向党委会做报告吗？书记能否否决党委会的意见？党委会能否否决书记的意见？这在现实的党内生活中都是需要理论加以说明的。6、选举的细节问题。比如说，在“两推一选”过程中，党员推荐票和群众代表推荐票怎么确定比例？候选人是不是可以允许跨乡镇？村主任能不能竞选乡镇公务员？候选人怎样竞争才不算违法？如何界定，由谁来界定？允不允许退选？⑥
（五）正职提副职的“组阁”问题
一些地方搞了乡镇党委书记直选后，由书记来组阁，包括副书记、乡镇长、副乡镇长、武装部长等五个人选的组阁名单提上来，然后交上一级党委审批，上级党委出于工作协调、解决“几个人一条船”的问题，如果没有原则问题基本上都同意，这种做法当地叫“正职提副职”。这些由党委书记提名产生的乡镇长、副乡镇长、党委副书记、武装部长等，对党委书记负责，出了问题，书记要负连带责任。在调研过程中，当地党委政府觉得这种做法很管用，为什么管用？这需要在理论上加以说明。有学者认为，这种做法实际上是把党的集体领导制度和政府首长负责制相混淆了，是把党的集体领导集体负责制转变为书记个人领导个人负责制，即党委书记负责制，其实质是一长制，实际上强化了一把手体制。有学者指出，一把手负责制，以前是潜规则，现在是明规则了，制度化了；而其他一些地方的做法不是这样，他们是当选的党委书记由党委提名作为候选人推荐到人大去当乡镇长，一旦当选，就形成党委书记和乡镇长一肩挑，这个时候，乡镇长以行政首长的名义而不是以政党领袖或党委书记的身份组阁，提出副乡镇长等人选，提交人大通过。这符合现代民主执政、科学执政、依法执政的理念，是在现有的宪法制度框架内活动。甚至有学者反对单独选书记，不管是组阁的，还是不组阁的，书记直选本身就必然把书记个人单独突出出来，强化了个人体制，因为权力来源上他就是特殊的人，其结果就是将党内的委员会制变成了书记一把手负责制，直接违背党内领导体制。
（六）党内民主的政治原则与党内管理职权权力的悖论与博弈问题
有学者指出，这种悖论和博弈表现为两个方面：一方面党员把权力委托出去以后，权力所有者与权力执行者分离。这样一来就有可能使权力执行者凭借委托之权脱离党员的控制，甚至反过来控制党员；另一方面，党内形成了纵向、横向的组织体系、组织网络，党员管理权实际上是党员权利委托后派生出来的，由党内的职能部门拥有和行使。在实际操作过程中，少数地方的党内职能部门极有可能将党员管理的工作职权演变为政治特权，再以党的整体名义，控制限制党员的民主权利。在该学者看来，如果执政党的党内权力和国家权力结合起来，谋取某些职能部门和某些个人利益，把少数人和少数部门的不正当利益行为合法化，甚至神圣化；如果党内权力没有一整套有效权威制度约束，有可能出现事实上的寡头统治，这样一来，民主集中制就有可能蜕变为以集中为名义的权力意志专断。
（七）选举制和任命制干部的提升问题
有学者在调研中发现，尊重任期制就会产生一个问题，“这期间你不得提升了，因为你任期没满，无法提升；但是任命制的干部反而提升了。虽然我干得好，大家拥护我，但要提升就小得小等着任期满了，等任期满了，那个职位也就没有了”。因此，有学者强烈建议严格限制任命制干部的比例，严格限定任期内不得随意调动干部，如需要调动必须得到党代会或党委会认可。
五、民主改革与党的执政能力建设问题
有学者认为，当前党内民主、基层民主发展本质上是从革命党向执政党转变的问题，是执政党如何摆正在现行政治体制中的位置的问题。该学者指出，当前向执政党转变的过程还没有完成，有待我们进一步探讨执政党与政府、执政党与民众的关系问题，研究的落脚点在于提高执政党的执政能力，为此建议，要提高按科学规律办事的能力与规避危险的能力，不能使执政党当成矛盾的焦点。为了实现这个目标，就要讲究方式、方法，从执政党思维，即先立后破的建设性思维入手。
另外，与会者还围绕党内民主与基层民主的核心概念及其功能、政治民主与政治稳定、乡镇体制改革等问题展开讨论。在座谈过程中，与会者对以下几个问题达成共识：第一，当代中国大多数人都是赞成搞民主的，这是一个趋势。第二，民主不是免费的午餐，它是需要条件和代价的。第三，与会学者认为对原有体制弊端的批判很重要，但对新体制的设计、对原有体制的改进更重要，因此提倡用建设性的思维来推动党内民主、基层民主的发展。第四，中国的民主发展是上下合力推动的结果，关键是寻找上下合力的结合点。有学者认为，理论目标和政策目标有差距，不能将理论目标当作政策目标，要努力找到理论界和政府部门的结合点，使二者能够良性互动。与会学者一致认为，根据中国的国情，提出适合中国国情、党情、民情的民主发展道路，既是时代赋予新一代中央领导集体的历史使命，同时也是时代赋予中国的理论研究工作者的历史使命。
注释
① 与会学者在调研过程中发现，个别地方进行制度创新时，往往没有开发利用现有的制度资源，而是另辟蹊径。比如一些地方推行基层直选，允许党员参加党委直选，允许选民直选基层政府领导人，这样一来，现有的党代会、人代会的选举功能如何体现？这是我们不得不考虑的现实问题：笔者认为，在进行制度创新时，不能轻易抛开党代会和人代会正式框架而“另起炉灶”。
② 但也有人认为，对于民主改革，既不能用自上而下的推动来否定自下而上的改革实践，也不能用自下而上的提升来否定自上而下的示范和推广，关键是上下怎么结合的问题 民主改革离不开中央的努力和支持，离不开中央的率先垂范，离不开中央对地方的推动，这种推动是一种自上而下的推动。另一方面，民主实践的主体是人民群众，在党内是广大党员，特别是基层党员和群众。基层群众如果没有对民主的基本认同和共识，即使有来自上面的推动和压力，也不会有积极的回应。另外，作为身处中央与基层的中间地带，地方党委政府的态度十分重要，他们的心态也是比较复杂的，首先作为官僚体制下的一员，他们必须服从中央对民主改革的制度安排；同时他们又是这场民主改革的当事人，他们的政治利益有可能在这场民主改革中受到影响。因此，笔者认为，中国的政治体制改革或者是民主改革是中央、地方、基层三者良性互动的结果，是上下结合的产物，离开三者中的任何一方，民主改革都有可能搁浅。
③ 有学者认为，民主在基层更多地体现为一种工具性民主。该学者指出，民主在知识分子那里是一种理念，在地方政府那里是一种程序，在基层群众那里则是实实在在的利益。对老百姓来说，有没有实际的利益满足他？如果他们看不到基层民主有什么好处，可能在将来的基层民主改革中成为一种障碍或阻力。
④ 所谓两委关系是指农村村委会与村党支部的关系，它是党政体制在农村的一个缩影。所谓乡村关系是指乡镇与村委会的关系，根据村委会组织法的规定，乡镇政府与村委会是指导和被指导的关系，但是实际操作过程当中，却往往变成领导与被领导关系，从而引发乡村之间的矛盾和冲突。
⑤ 集中分为两种：一种是权力意志的集中，一种是共同意识的集中。权力意志的集中就是专制的集中，通过权力达到集中，以权力意志限制和取代党内意志。共同意志的集中，是经过民主程序达到集中，产生共同意志。党内集中的含义是充分民主以后的党内多数人的同意，形成党内多数人同意的整体意志。政党要统一行动，必须形成整体意志。集中的实质是个人意志对党内整体意志的服从，集中的权威来源于全党全体意志的权威，整体意志对全党都有约束力。
⑥ 退选问题在一些地方比较突出。之所以出现退选，是因为两个候选人实力相当悬殊，在这种情况下，处于绝对弱势的一方面极有可能要退选，如果退选的话，等于是等额了；但是如果你不同意他退选的话，又违背他真实的意愿，因为他觉得比不过比他强很多的竞争对手。如何解决退选问题，从党内法规上如何规定，从理论上如何进行说明？这是我们需要解决的现实难题。
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