从“公共性”到“行政公共性”——基于共同体视角的阐释，本文主要内容关键词为：共同体论文,视角论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2013)04-0025-08
对于公共行政学而言，“公共性”问题是一个“元问题”，是进行学科理论建构的基础和起点。然而，从研究现状来看，尽管学者们频繁地使用公共行政、公共管理、公共事务、公共服务等学术术语，对“公共”、“公共性”、“公共理性”等理论范畴的关注也日益增强，但是，对“行政公共性”这一概念本身的界定与解析，却一直显得苍白薄弱。概括来讲，这种不足表现在以下方面：(1)内涵界定的不科学，比如学界流行的公共物品说、公共需要说、公共事务说、公共领域说等，实际上是将行政公共性得以实现的载体或途径当作了概念本身；(2)概念的误用与混用，不少学者倾向于泛而无界地谈论行政的公共性问题，比如将公共行政的产生起点置于封建社会、奴隶社会，甚至在原始社会的氏族活动中去寻找公共行政的起源；(3)概念探讨缺乏学科意识，不少学者在回答什么是“行政公共性”这一问题时，倾向于直接引介阿伦特和哈贝马斯的观点，却没有意识到政治社会学中“公共性”与行政学领域中“公共性”之间的差异。导致这些问题的原因主要是：一方面，由于公共行政学作为一门年轻的学科在基础理论积淀上尚不厚重；另一方面，也因为“公共性”本身是一个极为复杂的概念，它不仅在历时态上具有极强的历史性，在共时态上也具有多重含义和多领域适用性，导致人们对这一概念的理解产生困难。由此可见，对“行政公共性”内涵的发掘，首先需要对作为其概念渊源的“公共性”进行考察。从本原来讲，“公共性”是一个哲学范畴，因此，从哲学层面对“公共性”进行理解，能够更好地祛除复杂的历史演变和繁多的“领域壁垒”对概念内涵的遮蔽，从而明晰“行政公共性”与“公共性”两个理论范畴之间的逻辑关系。
一、公共性：人类共同体演进中获得的属性
以理性、智慧的方式探索和解决社会公共性问题必须运用哲学思维，因为，只有在哲学的层面才能真正达至对人类存在的终极价值和意义的领悟。在一般哲学的意义上，公共性首先是人类生存的本体论条件，它表达的是“人是生活在一起的”[1]这一事实。那么，人是如何生活在一起的?这个“一起”是如何构造呈现的?马克思曾明确地回答：“人是有意识的类存在物”[2]。这实际上是说，人类是在各种各样的共同体中共同生存与活动的。从历史发展来看，单独的社会个体由于自身能力以及其他各个方面的条件限制，无力实现自己多方面的需要，因而，人们必须通过共同的生产实践来改变自然的自在形式以获得自身需要的满足。个体在这种共同的生产实践中形成了社会共同体，并在共同体的生产实践中被集体行动秩序所规范。可见，人类活动所具有的“普遍性”首先表现在：人类以群体或组织的方式，通过共同迁徙、共同劳动、共同分配等集体活动，结成共同体与共同体之间、共同体与个人之间的多样和广泛的社会关系。同时，人类在共同体中形成了共同习俗与行为规范，从而使得这些社会关系具有了规定性，也因这种规定性而使一个社会获得秩序。尽管动物界也时常以群集的方式协同繁衍、迁徙、觅食等，但是，人类在共同体规范的引导下，其社会活动所具有的内在属性则在根本上区别于动物界的自发的社会性行为。共同的习俗与行为规范既是为我的，也是为他的，它们不仅保障了人类社会活动的有序性，也使社会活动成为自我与他者不断互动的“利己性”与“利他性”取向相统一的过程。当然，社会秩序有自发和自觉之分。在人类社会之初，社会秩序是内生的。随着私有制和国家的产生，为了追求最大化的排他利益，统治者利用政治活动来专门供给外生的社会秩序。规范与秩序本身就是具有普遍约束力的，可以说，正是自发和自觉的社会秩序的共同作用，才维系了人类社会的持续发展，并使人类所具有的公共属性得以维系。
社会共同体包括一定的实体、关系和运行机制，这些因素的共同作用使共同体呈现出某种属性，而这种属性又赋予共同体以独有的特征，使不同的共同体相区别。在历史的维度中，我们看到，共同体是在人类社会发展中不断演进的，在不同的历史阶段，社会共同体的主体性质、关系形态和运行机制也会呈现出很大的不同，相应地，其内在属性也会发生变化。因此，对公共性的分析，需要建立在对各种历史类型的社会共同体及其它们之间的联系和区别的考察之基础上。在人类社会之初，为了更好地解决人类所面临的共同问题，人类祖先不仅创造了部落组织，而且形成了相应的权威、规范等来调整人与人之间的关系，这种基于血缘或地缘关系而结成的共同体在整个农业社会的历史阶段中都发挥着基础性的作用，从而使农业社会这个历史阶段中的共同体在总体上呈现出“家元共同体”的特征。在这种家元共同体中，个人与共同体之间基本上是一种隶属或依附关系，谈不上有自我意识或私人利益。[3]因此，家元共同体中如果说也存在着主体的话，那么，这种主体在性质上则被哲学家们称作为一种“前主体性”。从社会秩序的角度看，在家元共同体的地域性熟人社会中，主要是由在“习俗”、“道德”等规范的基础上形成的“自然秩序”，这种秩序发挥着整合社会关系和维系共同体良性运行的功能。当然，在历史表象上，农业社会的秩序也是通过权力来加以维护的，存在着张康之教授所说的所谓“统治型政府”。但是，从总体上看，权力所维护的其实正是“自然秩序”，虽然我们从利益分析的视角出发会看到统治权力所维护的是统治阶级的根本利益，而实际上，“自然秩序”也是一种最合乎统治阶级利益的秩序。我们也看到，家元共同体的“自然秩序”也是具有“普遍性”的，但是，这仅仅是一种普遍性，而不具有“公共性”。公共性是一个现代概念，如果在与公共性相对应的意义上去理解家元共同体中那种自然秩序的话，可以用“共同性”一词去定义它。
在工业化的进程中，由于人的迁徙和流动，“家”的功能式微，形形色色的领域化的、专业化的族群逐渐形成，“人以群分”代替了“家庭背景”赋予人们的身份标识，“族群”代替“家元”而成为社会的基本构组单元。所以，工业社会可以被认为是一个由“族阈共同体”构成的社会，不仅社会中的每个族群都可以看做是一个共同体，而且整个社会也无非是这些分散的、个别的共同体的总和。工业社会中的“族阈共同体”是一种完全不同于农业社会“家元共同体”的新型共同体，它在诸多方面都呈现出与家元共同体截然相反的特征：从个人存在形态上看，族阈共同体中的成员摆脱了家元共同体中的依附型人格，成了独立的个人，并在与他人的关系中获得了主体性，这种主体性以人的自主性、主动性和能动性来加以表现；从共同体的治理方式看，不同于家元共同体下的集权治理，族阈共同体是以民主制度为组织运作方式的，人的社会生活在总体上体现为基于契约精神而开展行动；从社会整合机制上看，与家元共同体的自然秩序不同，族阈共同体所拥有的是以法律、制度为标识的创制性秩序。[4]这种“创制秩序”包含着法治理念，虽然它以“自然权利”和“社会契约”为基点的，但是，却通过限制国家、政府权力的方式而使民众的生命、财产和自由权利等得到实现，以求保障公共利益不受到公共权力的侵害。也就是说，族阈共同体的秩序并不是家元共同体中的那种自然的共同秩序，而是人为创制的。因为它是创制的，所以，就不可能建立在共同性的基础上，或者说，它的共同性已经流失了，为了弥补这种共同体的流失，就需要用公共性来加以填充。正是由于这个原因，族阈共同体必须突出其创制秩序的公共性。
表面上看，族阈共同体中出现了“公共性”问题，实际上，族阈共同体中的社会治理体系所具有的公共性还仅仅流于表面。这是因为，虽然族阈共同体建构起了民主制度和民主的治理方式，而且也将民主理念贯穿到了社会生活之中，但是，由于这个社会无法妥善解决社会中差异与共识的矛盾，使得民主理想只能流于形式而陷入困境。而且，族阈共同体在对“创制秩序”的追求中固然造就了以法律制度为基本内容的规则体系，却赋予这一规则体系以工具性的地位，让它从属于工具理性，不仅不能在实质上消除社会的不公正问题，反而加剧了社会矛盾，特别是到了工业社会后期，也使社会治理本身陷入了困境，甚至把整个社会引入了风险状态之中。所以，虽然在族阈共同体中所存在的是原子化的个人，但是，在个人之间却并没有可以真正把他们整合起来的所谓“公共性”。当然，族阈共同体能够借助于法律制度以及建立在法律制度基础上的社会治理方式而去证明自身依然是共同体，可是，通过这种方式而得到证明只是形式上的，所以，这个社会所拥有的仅仅是形式上的公共性，而不是可以把原子化的个人有机地整合在一起的公共性。
滕尼斯通过对工业社会共同体的考察发现，现代社会共同体不再是人们休戚与共、同甘共苦的组织化存在形式，而是一种“建立在个体及其意志基础上的‘机械的聚合’和外在的‘人工制品世界’，每个个体都基于预计到共同实现某一特定的目的会于己有利，才聚合在一起行动”[5]。马克思则进一步从政治层面将这种共同体称为“虚幻共同体”：“从前各个人联合而成的虚假的共同体，总是相对于各个人而独立的；由于这种共同体是一个阶级反对另一个阶级的联合，因此对于被统治的阶级来说，它不仅是完全虚幻的共同体，而且是新的桎梏。”[6]可见，存在于工业社会的族阈共同体作为“虚幻”的人的联合形式，只是人类共同体发展史上的一个阶段，在共同体发展的更高形式中，将体现出一种符合人的需要的联合体形式。马克思基于人的主体性实现程度将这种新型的联合体形式称为“自由人的联合体”，事实上，在共同体及其人关系属性等方面去认识它，可以称之为“合作共同体”[7]。因为，它将充分体现出共同体中的个人主体性，同时，一种以共同体为主体的“共同主体性”取而代之，共同体具有合作的特征和以合作为一切行动的基本内容，在合作中对共同体相对于个人的公共性加以诠释和付诸于实现。结果，共同体与人之间实现了高度的统一，真正成为自由的人的联合体。
总之，家元共同体、族阈共同体与合作共同体是在历史发展中依次形成的，历史的发展也就是后者对前者的替代过程，它们之间的属性差异可以用表1来表示：
上表可见，作为一个反映人类共同体实现平等交往的基本概念，“公共性”具有的是描述功能，属于历史范畴；作为发展与提升社会共同体平等交往和公共利益实现状况的目标与理想，公共性又具有规范功能，属于理想范畴。迄今为止，虽然人类共同体的社会活动随着时代的变迁而呈现出不断趋近公共性的发展趋势，但是，都只能说是在不同程度上体现了公共性的部分内容，并未充分地体现出公共性的全部品质。在此意义上，公共性更多的是作为共同体发展的一个目标而存在的。也就是说，公共性作为一个哲学概念已经被提了出来，而且在现实中人们也努力去按照公共性的理念去作出安排，但是，在我们的社会治理体系及其过程中，公共性并未得到充分的体现。所以，公共性是一个目标，是需要在人类社会的前进过程中逐渐地显性化的一种价值。只要人类的共同体进化没有终结，或者说，只要人类社会的发展还有着进一步展开的空间，就会向我们展示出公共性增强的趋势。
二、“公共性”向“行政公共性”的演进逻辑
如前所述，公共性是一个集描述性、概括性和评价性于一体的哲学范畴，它是关于人类工业化以来的共在和共处活动的基本属性和发展趋向的高度抽象与概括。哲学只有在实践中得到回应时才能体现出自身的价值，哲学对公共性问题的探讨也只有落实到公共行政模式的建构中来，才能收获思想成果。因此，在公共行政学领域，公共性的问题需要落脚于对“行政公共性”的理论构建与现实考量之上。显然，作为一个学术概念，“行政公共性”是“公共性”这一个哲学范畴在引入到行政领域时形成的理论成果，更进一步讲，这两个概念之间实质上是“种”与“属”的关系。从共同体角度来看，行政是政府的社会治理活动的现实展开，相应地，行政公共性则显现的是政府这一特殊的社会共同体在社会公共活动中的关系状态和价值。在我们的社会中，存在着各种各样的公共组织即共同体，其中，国家作为共同体是最具强制力的公共组织，也是每个人无法逃避的。国家作为一种公共组织，理所当然地要顾及到社会共同体中所有成员，但是，由于现实条件的限制，社会共同体成员往往无法同时直接参与国家事务的管理活动，这就需要由共同体成员的代表来参与政治活动、执行组织的决定。这样一来，共同体的成员就分化为两个部分：一部分为代表者，拥有决定权和执行权；另一部分为被代表者，成为接受治理的对象。这个时候，代表者所组成的共同体也就成为了政府这一共同体形式，政府及其机构的行政活动也被当然地理解为一种谋取“可共享利益”的公共活动。相应地，人们对社会共同体的普遍性要求，就演变成了公民对政府及其行政行为的公共性的期盼。所以，“行政公共性”的出现，正是整个社会共同体的公共属性随着社会结构的变迁而出现的领域化分类的结果。
从共同体演进的视角来阐述公共性的领域化，是需要以公共领域与私人领域的分野为起点的。在一般意义的社会生活中，近代以来人的活动实际上是划分为两个部分：一部分是公开展现的，往往是为他的；另一部分是私下进行的，往往是为己的。人的个人形象由此既得到展现，又得到隐藏，并由此形成自我的二重化，从而获得自我认识和反思的基本条件。可见，人的活动的二重性，为社会中公共领域和私人领域的划分奠定了前提，“从隐私而非国家的观点来看，公共领域和私人领域之间的区别如同要暴露的东西和要隐蔽的东西之间的区别”[8]。尽管人的活动从人类诞生之初就存在了，但是，社会的公、私领域的产生和分化却不是与人类活动的起源同步的，它们是近代工业化的历史产物。在农业社会，“公”和“私”界限模糊，也不存在真正意义上公共部门和私人部门之分，公与私的概念实际上只是一种对人的集合或规模状态的描述。在人类进入工业社会以后，虽然国家的本质转变为资产阶级的统治，但由于社会公共事务日益增多，国家、政府管理社会公共事务的职能日益增大。这时，人类生活开始分化为公共活动领域和私人活动领域两个部分。公共活动领域从内涵来讲也就是借助公共权力或公共资源谋取可共享利益的活动的存在领域，包括制度的确立和实施、改革和完善，宏观经济政策的制定与实行，基础设施及公共工程的建设与管理，义务教育、社会治安、国防、外交、医疗卫生、社会保障与福利、生态和环境保护以及气象预报、公共舆论监督、公共价值伸张、公共理性建构、公共道德塑造等活动。[9]而对于与之相对的私人领域，在不同思想家那里则有着不同界定。如哈贝马斯认为：“我们称市场领域为私人领域；称作为私人领域核心的家庭领域为私有领域。”[10]阿伦特则把除却公共领域之外的维持个人生存的领域统称为私人领域。综合来讲，我们可以将私人活动存续与开展的领域统称为私人领域，主要是指家庭和经济领域，而所谓私人活动，就是指凡是谋取排他性利益的活动，其基本特征为自利性，即为个人和社会提供私人物品。
从社会生活的发展过程来看，虽然公共活动领域随着时代的变迁会有不同的内容和方式，但其基本目标一直是解决公共性问题，即维护和实现社会公共利益。也就是说，在社会出现公共领域与私人领域的分离以后，公共性就集中体现在公共领域之中了。对于公共领域所蕴含的公共性，西方诸多思想家都进行了界定与探讨。阿伦特是政治哲学史上较早对公共领域及其“公共性”问题进行系统思考的哲学家之一，根据她的看法“‘公共’一词表明了两个密切联系却又不完全相同的现象，即一是‘公开展现性’，二是‘差异共存性’。”[11]哈贝马斯将“公共领域”与“公共性”看做是一对同质的概念：“公共领域是介于国家与社会之间进行调节的一个领域，在这个领域中，作为公共的载体的公众形成了，而就这样一种公共领域而言，它涉及公共性的原则——这种公共性一度是在与君主的秘密斗争中获得的，自那以后，这种公共性使得公众能对国家活动实施民主控制。”[12]罗尔斯则从“公共理性”的视角来理解公共性，认为公共性只能适应于公共政治领域，“尤须认识到，公共理性的观念并不适于根本问题的所有政治讨论，而只适于讨论那些所谓公共政治论坛的问题”[13]。弗雷德里克森强调“公共”一词关涉的是一种政治生活，它通常被认为是“政治”和“政府”的同义语。[14]而弗雷泽则认为，在现代社会出现了议会主权的背景下，公共性被涵盖在公共意志的形成领域中，并凸显出如下四个含义：其一，与国家有关的；其二，所有人都可以进入；其三，与所有人有关的；其四，与共同的善或者共享利益有关。[15]从以上论述中可以看到，人们对公共性的理解大致存在两种路径：一是从社会公共生活的角度来论述公共性的，如阿伦特、哈贝马斯和罗尔斯；二是从国家及其政府的公共属性来阐释公共性的，如弗雷德里克森和弗雷泽。
为什么会出现这样的分歧?其实是不难理解的，因为，上述西方思想家对公共领域的公共性的阐发是基于对公共领域的不同认识而作出的，由于他们对公共领域的边界没有形成一致意见，所以，他们在使用公共性概念时也就会表现出很大的差异。比如，阿伦特是将政治生活领域称为公共领域的，因而认为公共性蕴含在具有强烈政治性的公共空间之中，她实际上是把公共性与“政治性”相混同了。哈贝马斯将公共领域界定为介于国家与社会之间的“一个关于内容、观点也就是意见的交往网络”[16]，因而将公共领域与私人领域、公共权力领域区分开来。罗尔斯则从社会文化领域来界定公共领域，认为这一领域应该涵盖背景文化领域、公共政治文化领域和非公共政治文化领域，其中，公共理念存在于公共政治文化领域之中。针对这种公共领域界定上的差异，弗雷泽曾尝试着对其进行整合：“可以将以议会为主要代表的政治领域称为强公共领域，而把哈贝马斯所说的那种意见形成的公共领域称为弱公共领域。这种强公共领域还包括一些自治的团体——非政府、非营利的组织。”[17]但是，弗雷泽也并没有成功地构建一个理论框架来解决这种认识分歧。鉴于此，要想对学术界关于公共领域及其公共性的理论分歧进行整合，就必须首先对公共领域进行重新界定。
“公共领域”是由哈贝马斯加以复活并被广泛使用的概念，但是，这个概念在哈贝马斯的使用中，其意义是有着某种特定限制的。也就是说，哈贝马斯将公共领域看做是介于国家政治权力领域和私人领域之间的社会交往和文化批判领域，这属于对公共领域的一种狭义上的界定，并没有涵括公共性的完整内涵。有鉴于此，我们认为，采用广义的视野来认识公共领域则更能够具体地和合理地确定公共性的领域存在。这里广义的公共领域，是与私人领域相对而言的，从整体上分为公共权力领域和社会公共领域两大部分。从共同体发展的角度看，我们可以较好地论证这种对公共领域进行再界定的合理性与必要性。纵观人类历史，在人类步入现代文明以后，社会公共活动领域出现的共同体不外乎有两大类：第一类是强制性的共同体，指具有权威的国家和政府；第二类是非强制性的共同体，即介于权威的国家、政府和私人领域之间的社会共同体。从形式或法定职能上看，国家及其政府的活动是一种公共活动，因此，我们把强制性共同体开展活动的领域理解为公共权力领域，它类似于阿伦特所说的社会领域，其主体包括立法、司法和行政部门。另一方面，在政治国家之外，人们又自发组织了各种民间的或非政府组织，或自觉地聚集于公共场所而形成公众。这些组织或公众不仅进行自我服务，也为社会大众提供公共服务，并就各种公共事务表达意见而形成公共舆论，甚至通过请愿、游行等社会活动对作为公共权力代表的政府形成强大压力，促使其履行法定的公共职能。这种民间组织或非政府组织的活动也是一种公共活动，其活动的利他性也使之根植于公共领域之中。只不过，这是一种草根的或原初状态的公共活动和公共领域，因此，人们将其称为“社会公共领域”。从这个角度看，阿伦特、哈贝马斯等思想家所探讨的公共性，事实上是针对“社会公共领域”而言的。
在对公共领域进行重新界定的基础上，我们可以将公共性划分为国家及其政府的公共性和非国家及其政府的公共性。对于国家及其政府的公共性，哈贝马斯强调，在现代资本主义社会，“公共性成为国家机构本身的组织原则”[18]。这是因为，在任何共同体中，人们都需要面对和处理这样一个问题：共同体成员与共同体之间的关系问题，即共同体是顾及每个成员，还是只顾及部分成员，甚至只顾及共同体首领个人?这一问题实际上涉及的是共同体本身的公共性程度问题，却是更需要国家共同体关注的问题。这是因为：一方面，在国家产生以后，人类活动离不开组织、制度，人们需要服从组织的安排、遵守制度的要求才能使得交往与合作得以实现；另一方面，人们总是期盼组织、制度能够体现出其公共属性，即实现正义、保障安全、提供公共物品和服务、开放公共事务和职位等。因此，可以看到，当今现代国家在原则上都是允许其成员平等地参与公共活动，在法律条款上也始终是强调自己的公共性质。所以，从应然层面讲，政府机构的工作人员是以“公意”为导向的，他们不能以私人的身份来开展行政活动，也不能把私人利益作为自己的工作目标，而必须将整个社会的公共利益的实现与促进作为己任。这样一来，“行政公共性”就从普遍主义视野下的“公共性”中引申出来了。
但是，国家在本质上是阶级统治的工具，国家及其政府共同体所代表和实现的公共利益实质上是居于统治地位的阶级共同体的利益。这种共同利益对于其他共同体，特别是对于被统治阶级共同体来说，是虚幻的、不真实的。因而，就公共权力领域的公共性历史表现来看，政府及其行政的公共性总是展现出扭曲的，或者不充分的状态，其公共性程度总不能达到人们的期待和要求。在现代西方，为了使行政的公共性功能得以实现，人们采用了将公共权力进行分化并使它们相互制约的模式，通过分权制衡去造成一种最低限度的公共性。同代表型公共性相比，通过分权制衡去营造公共性应当说是更为可靠的和更为有保障的。但是，以权力制约权力的方式去营造公共性并不能达到理想的状态，至多也只能达到一种最低限度的公共性，而且，权力制衡也会把人们的注意力从公共性的问题上引开，使人们陷入对权力制衡本身的关注。从当今世界的政治实践看，要使公共权力领域的公共性得以充分实现，关键是要靠社会公共领域对它的参与和监督，即用社会公共领域的公共性来批判、补充和纠正政府及其行政的公共性。现代哲学所倡导的“主体间性”和交往理性也正是这一趋势的反映。可见，只有社会公共领域的各个主体都自觉自愿地相互支持和促进，才能结成对称性的和相互依赖的合作关系，才能真正营造出实质意义上的公共性。
三、共同体视角下“行政公共性”的意蕴
公共性是人类社会和人类历史发展到一定时期而呈现出的内在品质，它表达了人类根植于其生存条件和物种潜能基础上的一种自我超越。因此，从实质来看，所谓公共性，是自我在确认自己的过程中所体现的“为他”的属性。这里的“自我”，从微观上可以表现为公众、个人，在宏观上可以表现为群体、组织；这里的“为他”，既可以是利他，也可以是成就他人或满足他人的需求。国家及其政府机构作为一种特殊的共同体，是为解决公共利益与私人利益的矛盾而诞生的，它“有助于不同的群体在私人自律和社会总体的要求之间找到一种平衡，并解决位于自从古希腊时代就有的市民社会思想核心中的两难困境”[19]。然而，在千差万别的社会利益诉求面前，是什么因素能够保证政府做好这种利益协调工作呢?答案就是政府这种共同体的“利他性”，即公共性。也就是说，政府需要将公共利益作为“水平线”，来实现在不同的利益诉求之间的平衡，从而避免某个人或集团利益的实现以另一个人或集团利益的被剥夺为代价。可见，“行政公共性”正是政府行政活动中“利他性”的核心表达，只不过，这里的“利他性”不仅仅是利于他人、成就他人或满足他人，而更大程度上是指向集体意义上的公共利益的。可以说，正是在对公共利益的追求中，公共性成为政府这一共同体所追求的理想，其行政活动也由此而获得了公共性。哈贝马斯指出，“国家是公共权力机关，它之所以具有公共性，是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”[20]，这里的全体公民的幸福，显然指的就是社会公共利益。
对于政府及其行政的属性问题，阿伦特与哈贝马斯的著作都有所提及。阿伦特认为，一方面，现代政府与公共性之间具有内在的一致性，政府本质上是“公共的”，并需要通过“公共性”才能获取合法性；另一方面，由官僚机构和立法部门组成的国家又具有自身的独特诉求，因而在政治实践中具体的国家机构会通过一些机制来规制和塑造公共性。哈贝马斯在分析英国、德国和法国历史上的公共领域形成时谈到，经济和政治发展的结构的差异会导致不同国家在公共性的发展上持不同观点。可见，学者们对“他利性”是否是政府的根本与唯一的属性是存在质疑的。尤其是在利益分析、经济人假设等理论大肆流行的当代，不少学者在指责政府出现自利行为的同时，将“自利性”与“公共性”并列作为政府的内在属性来加以论证。其实，这种提法是混淆了政府与行政人员的区别。自利性的概念仅仅适用于在私人领域中活动的人及其行为的解释和描述，是不能将其放置于公共领域中加以运用的。如果说政府在其行政过程中确实存在诸多消极现象，那也是政府工作人员的自利动机使然。“从公共部门、政府中的工作人员具有自利性中是不能够推导出公共部门和政府的自利性的。因为，个人的群体性特征恰恰是其个体性特征的否定形态。在个人那里不存在公共性，而现代共同体却具有公共性的内容。正如现代共同体甚至集体的公共性内容是其成员自利性要求的否定形态一样，公共部门、政府不可能成为其工作人员个人自利性的聚合。”[21]因此，就政府的属性而言，是不存在“自利性”问题的，只有公共性是否充分的问题，而我们今天所看到的诸多行政改革也正是为了解决公共性不足的问题。
可见，从共同体的视角来看，行政公共性既是政府这一共同体的活动的本体论前提，也是其开展行政活动的认识论的反思条件，其关键与核心在于政府的利他属性。基于此，在哲学层面上，我们也可以从主体论、价值论和方法论三个层面对其概念进行分析。(1)从主体论上看，行政公共性体现了政府共同体与其他社会共同体之间、与公众之间以及与内部成员之间的关系状态，它要求的是政府在行政活动中基于社会公共利益的要求，对自身的主体性进行超越。(2)从价值论上看，行政公共性表达的是政府及其行政人员所秉持的一种基于“他利性”并具有普遍价值约束力的“公共精神”，是公共行政主体就维护并实现公共利益至上性而形成的价值判断标准。(3)从方法论上看，行政公共性可以看做是作为衡量政府活动公意性程度的手段，即判断公共行政活动的基本性质和行为归宿的重要分析工具。以此为基础，在公共行政学的语境下，我们可以围绕政府作为共同体在社会公共活动中的“他利性”而将行政的公共性意蕴解析为以下内容：
(一)行政公共性是工具理性与价值理性的统一
马克斯·韦伯将人类的社会行为分为理性行动和非理性行动，认为理性行动包括目的合理性行动和价值合理性行动，并将支配前者的理性称为“工具理性”，支配后者的理性称为“价值理性”。[22]公共行政作为政府这一社会共同体的实践活动，工具理性和价值理性是它的两个基本属性，工具理性强调公共行政的管理属性，重视经济与效率，而价值理性则强调公共行政的宪政属性，重视公平与民主。行政公共性的内涵，事实上是将工具理性和价值理性这两重属性进行了整合统一和结合。具体来讲，对于公共行政而言，强调公共性就意味着将公共利益置于核心地位，因而，在实现和促进公共利益这一目标的导向下，无论是工具理性还是价值理性都成为了实现公共利益的手段，即作为工具体系的手段。这样，行政的“管理性”和“宪政性”都在“公共性”的指引下前进，经济、效率科学等工具理性取向则被放置于民主宪政的框架体系之中，体现出鲜活的价值色彩。
(二)行政公共性的终极目标是“公共利益”的实现与促进
从实质来看，公共行政就是一种关怀和回应各种公共利益诉求和解决公共问题的人类活动，对公共利益深度关怀，彰显了公共组织与私人性组织的根本区别。可以说，正是对公共利益的追求与维护中所体现的“他利性”，成为政府及其行政公共性的实质所在。从性质来看，公共利益从概念到实现程度及衡量工具都具有明显的抽象性，然而在现实生活中，公共利益又是现实的和具体的，它是行政主体从社会本位出发在众多的个人或集团的特殊利益中进行公共选择的结果。因此，以公共利益为基点，行政的公共性可以看做是抽象的精神维度与现实的利益维度的统一体：在抽象维度，它是始终将公共利益作为公共行政的根本原则与必然归宿的理念原则和价值共识；在现实维度，它通过以公共利益为导向的具体制度安排和组织构建体现出来。
(三)行政公共性的首要任务是提供社会公平正义
在现代社会，公平正义作为社会共同体的基本精神和道德目标，其得以实现所依靠的最直接的力量就是政府。从社会契约论来看，政府这一强制共同体本身就是适应提供公平、稳定秩序的需要而出现的；从现实来看，由于市场经济的外部性可能会导致社会差异的扩大化，甚至把社会引向陷入矛盾丛生的境地，因此，为了纠正市场失灵，“当一个民主社会不喜欢自由放任的市场机制下用来对货币选票进行的分配时，它可以通过再分配政策采取措施来改变其结果”[23]。当然，政府对效率也应该重视，但是，效率必须建立在公平的基础上，从属于公平的目标并有利于促进公平实现的行政活动，这样公共行政才能突显出公共性。正如罗尔斯所说，“在一个由公众承认的政治正义观念加以有效调节的秩序良好社会里，每一个人都接受相同的正义原则”[24]，公平正义理念指引下的公共行政应当同时具有有效增进公共资源效益和公平分配社会公共资源的两大功能，并将这些功能以制度正义的形式出现。
(四)行政公共性的伦理内核是行政主体的“公共精神”
与家元共同体中的自然秩序不同，现代社会共同体所提供的创制秩序要真正发挥作用，是需要组织成员有意识地对秩序规范和制度观念进行内化的。因此，对于政府组织而言，行政人员自身的敬业精神、社会正义感、无私奉献精神等伦理良知的水准，都对行政公共性的实现有着重要影响。而这些，依靠强制性的外在性规范和规则是难以做到的。正因为如此，弗雷德里克森特别强调行政人员的“公共行政精神”：“具有‘公共行政精神’的人员，既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情”[25]。在公共行政理论视域中，公共精神的内容涵盖了包括民主、法治、平等、正义、服务、责任等具有普世价值的基本理念以及服务型政府应当具有的品质。对于行政人员尤其是领导者而言，只有真正具备了公共精神和信念，才能强化其责任意识和社会正义感，才可能在行政过程中自觉地维护社会公正，彻底排除“自利性”带来的价值干扰。也只有这样，公共性概念才能在根本上脱离哈贝马斯笔下所批判的那种“形式公共性”，得以赋予实质性的内涵。
(五)行政公共性的实现条件是公共生活的良序发展
如前所述，在现实中，公共权力领域的公共性总是不充分甚至是被扭曲的，因而，现代社会越来越强调社会公共性对国家及其政府公共性的补充与纠正。当代西方哲学对“主体间性”和“共同主体性”的关注为我们提供了去创造公共领域与私人领域间和谐互动的思路。我们知道，公共行政产生的前提就是政治生活中“代表性”与“普遍性”的实现，所以，良性的公共生活在推进民主价值的同时也能够为行政公共性的实现提供条件与保障。阿伦特指出，“公共”(public)一词，“首先意味着，在公共领域中展现的任何东西都可以为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性”[26]，可见，公共生活良性运行的基础和前提就是具有主体性的个人的公共参与，从而实现超越主体性的“主体间性”和“共同主体性”。在公共领域中，公民通过参与公共生活所形成的共识，体现着公共利益和公共价值，能够为政府的公共决策提供基本的价值前提和评估准则，从而保障行政公共性的实现。
四、结语
总之，行政公共性的发展是一条逐渐地向阿伦特、哈贝马斯对“公共性”理解靠拢的演进逻辑。正是政府这一共同体对公共性的追求，使得行政获得了公共性，也正是公共生活的良性存续，保障着行政公共性的实现。如果以上述“行政公共性”的规范意蕴作为历史坐标来回顾政府行政活动的发展，我们就可以发现公共行政的发展显现的是一条与社会中个人的发展和共同体的进化紧密相连的轨迹。正如马克思所言，“每一个单独的个人的解放程度是与历史完全转变为世界历史的程度一致的”[27]，个人与共同体发展演进的历程实际上是密切联系并融入整个人类社会历史发展进程之中。可以看到，在家元共同体中，人在总体上处于前主体性状态，在社会治理过程中，国家治理者与被治理者之间根本不存在交流与互动，行政实质上成为了阶级统治和阶级压迫的工具，并不具有“公共”性质。在向族阈共同体的转变过程中，个人摆脱了对共同体的依附，开始成为独立的主体，并且在同客体的关系中开始具有主体性。因此，在各种共同体的利益诉求面前，为了向社会提供公正与秩序，行政公共性表现为政府的“价值中立”，即要求政府按照不偏不倚的原则去开展行政活动。随着主体活动和交往范围的扩大，人的主体性愈益增强，进而要求相应的主体间性、互主体性或交互主体性的发展，也对政府及其行政的公共性提出了更高的要求。此时，政府的回应性和开放性、行政人员的主动性则被突出了出来，凸显了人们对行政公共性认识的变化与发展。不过，也应当看到，族阈共同体下的行政实践依然是在工业社会的现代性框架下进行的，仍然是一种不充分的“形式公共性”。在迈向后工业时代的进程中，合作共同体对族阈共同体的取代将是一场根本性的变革，它不仅体现了共同体中个人主体性向共同主体性的发展脉络，也预示了整个社会共同体所拥有的公共性从形式向实质趋近的演进逻辑。