国有资产监管的若干理论问题探索，本文主要内容关键词为：国有资产论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.7[文献标识码]A[文章编号]1008-584X（2003）04-0034-04
政府的主要职能是宏观调控，但政府也担负着国有资产的监督管理职能。应该如何监管好国有资产，存在着不少难题。党的十四届三中全会指出：“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监督管理、企业自主经营的体制。按照政府的社会管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理机构。”[1]十五大报告也指出：“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。”[2]国家所做的这些规定，非常原则性，并将随着体制改革的进程和深入相应地变化。因此，十五届四中全会提出要“积极探索国有资产管理的有效形式”，“允许和鼓动地方试点，探索建立国有资产的具体方式。”[2]十六大报告又提出了新的监管思路：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。[4]十六大对国有资产监管的思路是一个重大变化。本文为此试就国有资产“人格化”问题如何解决，国有资产所有权该如何划归，公有制主体地位会不会随国有资产的划归而改变等问题，从理论角度作一探讨。
一、国有资产的产权“人格化”问题
应该说，将国有资产产权量化到个人是十分困难的，尤其是大型国有企业更不可能。它受制于我国目前的制度、体制等多方面的因素。如果要做，至多只能是国有中小型企业这样做。[5]而国有大中型企业中的绝大多数是不可能量化到个人的。前苏联就是一个例证。[6]这并非是国有资产固有特性使然，非国有资产亦是如此，现在世界上的大公司大多如此。国有企业作为一个抽象的主体而存在，决定了国有产权始终存在着内在的产权监督问题，即产权的激励和约束问题。[7]一旦失去监督，必然使国有资产实际处于无人负责的状态。从国有企业层面上，国家所有权在产权配置上所表现的基本问题就是委托—代理问题。由于所有者缺位，国有企业原则上并不存在实实在在的委托人，也不存在真正意义上的监督人。整个国有企业委托—代理链上每个层次上的监督人都是代理人，[8]并不是真正的所有者。也就是人们常说的“所有者不到位”，产权没有“人格化”。那么，怎样解决这个矛盾？在无法根本解决“人格化”的情况下，是否可以将问题归结为寻找初始委托人，即国有资产最终由谁来代表。
首先，给“代表”定位。理论界有多种说法：一种认为初始委托人由全民代表；一种认为初始委托人由人民代表大会代表，简称人大代表；还有一种认为初始委托人是国务院，由政府代表；等等。如果由全民作为一个整体来代表国有资产，其实不可能。现代理论告诉我们，由于大多数人的机会主义行为必然导致国有资产最终无人负责。现实情况就是如此。所以，由全民来代表国有资产，无法承担委托人赋予的责任，这条路行不通。如果由人大作为初始委托人，如何给人大正确定位，又是一个矛盾。因为它既是立法者、监督者，又是执法者，三重角色难免不错位。即是运动员，又是裁判员，难以解决公正执法问题；而且人大本身没有相应的国有资产管理机构，这就面临着要成立相应的机构来监管国有资产，从而带来增设机构的成本问题，提高了监管成本。所以这条路也难行得通。如果由国务院来代表，看来比较顺。因为国有资产原来就是由政府代表来行使管理权的，国务院内也设有专门的国有资产管理机构，但这又难以避免政企不分和政资不分的矛盾。就是国务院不直接管理国有资产，由其下属专门机构来监督国有资产，仍摆脱不了行政机构“翻牌”监管国有资产的嫌疑。
在国有企业的固有缺陷未克服之前，是否能考虑这样一种体制，即由政府来管理国有资产，再由人大来监管政府这样的模式呢？可以探讨。但笔者认为，未必能解决问题。因为无论是政府还是人大都不是真正意义上的国有企业初始委托人，“人格化”问题仍然没有解决。从现实出发，能否寻找到一个接近初始委托人角色的监督者？设想建立国有资产监管的“个人负责制”，即由政府专管国有资产的部门派出国有资产的代表人，每个代表全面负责和监督1～2个国有企业。这些专管代表人的所有利益均与所管辖的企业盈亏和保值增值彻底挂钩。如果国有企业搞得好，即企业保值增值或有盈利，这些代表人同企业管理者一同奖励或分享收益；反之，便一同受罚。并且建立终生责任追究制度，即这些人不得随意更换或调动工作，长期负责这些企业，使他们的个人行为同企业的长期发展行为保持一致。这些人必须是经过严格选拔的优秀人才，他们不仅认真负责，而且懂管理。这些人员的选拔、管理和监督由人大负责，将考核国有资产的复杂的程序变成考核这些代表人。将国有资产产权“人格化”落实到这些个人。这些人同稽查特派员不同，他们是以所有者的身份出现，是所有者的“化身”，不是仅仅由某一级政府派出对国有企业进行查账等临时性的监督活动的，而是以个人身份长期参与监管。这样做，并不等于他们就是所有者，但它们已经接近所有者角色，“人格化”，问题在更大程度上得到了解决。
二、国有资产的分级所有问题
无论是建立国有资产监管的“个人负责制”，还是其他改革方法，都涉及到国有企业全部由国务院监管。这在实际上是行不通的，国务院没有这个能力，其实也没有必要。这里又触及到国有企业最终所有权问题。从十四届三中全会，直到十五届四中全会，以及国务院颁发的监管条例中，中央和国务院始终强调国有资产的统一所有问题。十六大在这方面又有了进一步的调整，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权利，权力、义务和责任相统一的，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，这是一个重大的进步。但是否能解决这个矛盾，值得探讨。笔者认为，还是没有解决这个矛盾。
我们知道，国有企业效率低的主要根源在于：缺乏“人格化”的所有者，对国有企业（资产）缺乏实际上的监督。又由于国有企业的监督“链条”过长，[9]造成实际上的监督力度不够。这个问题在现代大公司中也不同程度的存在。现在唯一能够解决这个矛盾的，就是将国有资产的监督链条缩短，也就是将国有资产从国家所有变成各级政府所有——分级所有制，即中央所属企业归中央所有，地方企业归各级地方所有。建国后，中央和地方的行政分权改革都是围绕国有企业管理权归属问题展开的。国有资产要么是国家统一所有的前提下的分级管理；要么是由中央统一管理，中央同地方之间进行权利划分。但无论分权还是集权的改革效果都不好。其原因的关键是涉及到所有权的配置效率问题，其中核心问题是控制权和剩余索取权的匹配问题。按照现代产权理论，控制权和剩余索取权之间应当相互匹配，这乃是实现产权制度有效率运行的基础。[10]所谓控制权，指的是企业各项契约未能确定的经营决策权；所谓剩余索取权，指的是企业收益在支付各种契约列明的要素收入（即企业的成本和费用）之后，企业所有者获取剩余收益的权利。如果企业收入大于各项确定的应付要素收入，剩余收入为正数；反之，如果企业收入小于各项确定的应付要素收入，剩余收入为负数。[11]由此可见，剩余索取权意味着企业所有者必须承担企业经营的损益风险。所有权的本质在于获得剩余索取权，而所有者要获得剩余索取权就必须掌握控制权，否则剩余索取权就没有保证。只有分享收益，才能产生效率，产生效率的前提又必须掌握控制权。所以，两者之间在权力结构上必须匹配。所谓“匹配”，包含两层含义：一是当控制权和剩余索取权完全掌握在所有者手中时，这两者必须匹配，不能由其他权力在其中干扰；二是在多种情形下，由于财富分布和经营能力分布不均匀、不对称，如企业规模过大，层级过多等原因，所有者往往要将部分控制权转让给其他经济主体（如经营者、监督者等），而控制权转让必然伴随着部分剩余索取权的相应转让。在这种情况下，所有者保留的剩余索取权和控制权必须匹配。转让出去的“两权”也应该匹配。否则便会导致产权安排的低效率或无效率状态。按照上述原理，如果坚持国家统一所有，地方政府仅仅是国有资产的占有者或使用者，采用这种分权模式，就会产生控制权与剩余索取权不相匹配的问题。必然造成，一方面中央政府名义上作为国有资产的所有者拥有控制权和剩余索取权，客观上这两权并非掌握在中央政府手中；另一方面，地方政府由于并不是所有者，因而也不享有剩余索取权，但又实际上占有和使用国有资产，是事实上的所有者。或者出现另一种情况，当中央政府监管力度加强时，地方政府的作用就无法得到发挥；当中央政府监管力度弱化时，地方政府就会不断侵蚀中央政府的权利。所以，只要是这种分权模式，中央政府与地方政府所拥有的“两权”都不相匹配。大量国有企业实际上被地方政府占有，就意味着地方政府拥有部分控制权，但地方政府又不拥有相匹配的剩余索取权，由此产生了国有企业效率不高，甚至无效率等委托—代理问题。总而言之，在国有资产“统一所有”的原则下，“两权”不可能相互匹配。这就是我国目前国有资产管理体制的现状。
如果将部分国有资产所有权划归地方政府所有——分级所有，情况必然会有所改变。因为，将部分国有资产划归地方政府所有，使地方政府名正言顺地既拥有控制权，又拥有剩余索取权，在一定程度上能够改善国有资产“两权”不相匹配的状况。虽然这种“分级所有”的制度安排并没有完全解决国有资产的“人格化”问题，但由于国有资产的监督链条大大缩短，既节省了制度成本，又可以提高效率。如果地方政府代表国家履行出资人职责，能够享有所有者的控制权和剩余索取权，也可以达到同样的目标。这种方案实际上是使资产所有权接近或逼近人格化。
三、公有制的主体地位等问题
“分级所有”的制度变革是否会动摇公有制的主体地位和国有经济的主导作用？当然不会。其一，分级所有仍然是公有制，其性质未变。而且由于效率提高，在发展中还会不断壮大公有制的主体地位。其二，大型、超大型企业和关系国民经济命脉、国家安全的大型企业的基础设施、重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其本身就不属于分级所有的范围。国家所掌握的国有资产仍然可以起主导地位。有资料显示，2000年，国有资产管理部门曾对15万户国有企业进行清产核资，其中1000家最大的企业占总户数的0.7％，其资产占总资产的40％、净资产占有51％、上缴利税占52％，而且主要分布在能源、交通、冶金、石化、制造、通讯、铁路、航空等重要行业，基本上覆盖了国民经济关键部门。中央政府只要能管理、监督好最大、最重要的500～1000家国有企业，就可以掌握足够的控制力，就能够发挥国有经济的主导作用。
“分级所有”是否会扩大地方政府拥有财富的差别呢？由于国家幅员辽阔，各地区的差别是客观存在的。东部地区和中西部地区之间日益扩大的经济差别造成了财富差别也在扩大。这些差别一方面来自历史原因，一方面来自现时原因。这种差别现在还在扩大，而且不会因为将国有企业划归地方政府所有就缩小或扩大。客观地分析现在各地区的差别主要不是由于国家投资量比例不同造成的差别，即不是因为发达地区国家投资多，落后地区国家投资少。恰恰相反，中国的一些不发达地区，国家投资反而更多，发达地区投资更少。从历史上看，造成这些差别主要是交通条件、资源禀赋、地理环境、劳动力素质等原因。有的省份原来国家投资很少，改革开放后由于地处沿海地区，经济发展很快，有的省份原来国家投资很大，但受环境制约，发展仍然缓慢。所以，分级所有必然会扩大地区之间差别的担心是多余的。即使将来地区间的差别可能还进一步扩大，也同分级所有没有直接关系。
是否担心这样做会造成地方的独立性呢？笔者认为，这种担心也是多余的，因为事实上现在的状况已经是分级所有，只是在理论上、政策上还不明确而已。如果要闹独立性，在国家统一所有、政府分级监督的管理模式下，即现有的这种地方分权条件下照样能搞。我们提出这种分级所有的观点，不过是更明确了所有者身份，承认了过去客观上已经存在的状态。
提出分级所有的理论，似乎降低了公有化的程度。这一点我们并不否定。但是，公有化的程度应该同生产力的发展水平相适应。公有制的架构不能超越现实的生产力发展程度。分级所有可以提高资产经营效率，是对生产关系超阶段发展的一种纠正。
同时还要看到，国有资产分级所有的理论，并未从根本上解决国有资产的“人格化”问题。它同国家所有、分级管理比较，或同中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，简称“国家所有，分别代表”等比较，能够使资产所有者更接近到位，也能够减少监督环节，提高监督力度，比原来的管理体制更有助于提高国有企业的经营效率。但并不是真正的所有者到位，国有经济不可能真正做到所有者到位，只能是接近或“逼进”所有者到位而已。
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