从联合执政协议看德国新政府的政策取向，本文主要内容关键词为：德国论文,取向论文,新政府论文,协议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年联邦议院大选已落下帷幕，施罗德／拉方丹领导的社会民主党和菲舍尔／特里廷领导的绿党组成了红绿联盟，取代执政已达16年之久的联盟党／自民党保守政府。本世纪执政时间最长的德国总理科尔终于带着人们对于他的是非功过的复杂评价离开了联邦政府，与他离任之际的伤感形成鲜明对比的，是社民党新当选总理施罗德和绿党外长菲舍尔的壮年得志。新政府将会把德国引向何方？红绿联合政府最新出台的联合执政协议成为人们关注和议论的焦点。
一、大选后的德国政治态势
（一）社民党在联邦议院、参议院和各州的优势地位
经过1998年超级选举年一年的拼搏，社民党人的势力扩张到了自成立以来空前强大的地步。从联邦总理府、议院到参议院、各联邦州、最高行政和司法机关，甚至远到欧盟的核心机构，施罗德的党内同志已经或将要担当各个要职：
1999年7月现任联邦总统罗曼·赫尔佐克卸任之际，社民党资深政治家、前北威州州长约翰内斯·劳有望入主贝勒弗宫；施罗德已于今年10月27日正式走马上任，内阁的15位部长中有12位是社民党人。
在16个联邦州中，有11个由社民党人担任州长，该党在其他两个州中也是基民盟的联合执政伙伴。基于在各州所占有的绝对优势，社民党在联邦参议院中拥有69票中的35票的多数，并担任了参议院主席（黑森州州长汉斯·埃歇尔）。在联邦议院，社民党也一举洗刷了过去16年中靠边站的在野党历史，傲然占据了669个议席中的298个，组成了本届议会中最大的议会党团，由沃尔夫冈·梯尔泽担任联邦议长，该党在议会大厦中的中央座次正好体现了权力的如日中天。这样一天，凭藉在这两院的优势地位，新政府完全可以毫无阻力地通过各项法律，而不必担心出现诸如上届政府提出的税收改革方案因遭社民党控制的参议院抵制而告失败的局面。从税制立法、修改国籍法，到取消上届政府已通过的1999年养老改革方案，只要是红绿执政联盟想要决定的，反对党都不得不被迫接受。
此外，有关的高级行政和司法机构也被社民党人掌握，这包括位于卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院（尤塔·林巴赫）、位于纽伦堡的联邦劳动局（鲁道夫·德雷斯勒）、科隆的联邦宪法保护局（托马斯·迪特里希）、位于卡尔斯鲁厄的联邦最高法院（卡尔曼·盖斯）以及柏林的联邦行政法院（埃法哈尔特·弗朗森）。自2000年起，连欧盟委员会主席这一要职也已指定由社民党内目前从事欧盟工作的莫尼卡·乌尔夫·马蒂乌斯女士担任。
在这样的大好形势下，施罗德的执政自然少了很多来自反对党的压力。人们不禁要问，竞选的胜利者施罗德将如何利用选民赋予的权力来兑现他在大选前的许诺呢？
（二）几大不利因素
1.社民党固有的左倾特色
社民党从最初的工人运动政党一步步走到今天，在历史发展过程中虽然已逐步摈弃了一些左倾观点，而且当选总理施罗德更倾向于争取联合经济界的“新中间路线”，但其固的的意识形态定位仍限制了自身不可能向经济的结构性问题动大手术。左派政府一上台，立即旗帜鲜明地提出减轻中低收入家庭负担，不惜加重德国国库和德国经济的负担来恢复实施众多的社会福利措施，这些倾向令经济界担心经济和税制改革改革进程可能会出现倒退。
2.施罗德和拉方丹的力量对比
虽然出于第一节中提到的原因，来自反对党的压力相对较小，但施罗德的执政并不会一帆风顺，这在极大程度上因为他在党内的影响受党主席拉方丹的制约。目前，舆论普遍认为施罗德是“从拉方丹的阴影中起步（路透社1998/10/18）”，或干脆不客气地称他为“拉方丹的影子”。施罗德原本已再三明确由电脑公司老板施托尔曼担任经济部长，旨在实施其与经济界通力合作的“新中间政策”，但由于认为政府提出的税改计划过于保守、更重要的是因为财政部侵占经济部的职权，施托尔曼在最后一刻放弃了这一职位。事实上，拉方丹处处以德国经济代言人的姿态包揽大权，越来越多地在欧盟和欧元等重要问题上作出决策。
3.和绿党的关系
除了和他的党主席以外，施罗德还不得不为调和与联合执政伙伴绿党之间的分歧大伤脑筋，他将不得不反复说服这个联合政府中的小兄弟放弃部分激进的的环保和外交主张。绿党是德国一个颇具特色的小党，主要由受过良好教育、收入较丰厚的年轻人组成，从成立之初致力于放弃核能、解散北约等政治目标，是个不易对付的联合伙伴，此番首度进入联邦政府，自然是踌躇满志，意欲大展拳脚。在社民党的组阁谈判中，绿党提出要领导内阁4个第一流的部的要求，而且在子女补助费、放弃核能的期限以及改变国籍法等问题上和社民党存有分歧，以至于施罗德不得不提醒绿党注意其并不辉煌的选举成绩。正如法国荷兰银行高级经济学家斯特凡·施奈德所说的：“社民党同绿党的冲突可能会成为现政府的主要问题。”
4.寻求与失业斗争的有效方案和国际条件的限制
老百姓最关心的就是经济增长和就业问题，谁有能力改变德国经济现状，谁才能在政坛上立足。失业问题曾经是社民党攻击科尔政权的最有力的论据，而一旦社民党上了台，440万（1998年平均水平）的失业人口、徘徊不前的经济增长率、21355亿马克（1997年）的巨额国债以及50亿马克左右的养老帐户亏空，这些全都成了施罗德和菲舍尔的失业人口或是帐户亏空，要改变这些现状，目前的国际经济环境显然是大为不利的，亚洲金融危机和俄罗斯经济滑坡也影响到了欧洲经济，已经有专家警告，全球金融危机可能使社民党在竞选中提供就业机会和减税的许诺受到打击，明年德国的强劲出口将遭受重创，德国面临经济衰退的威胁。美林公司的分析家霍尔格·施来丁预计，明年整个德国的经济增长率将从今年上半年的3%下降至2%，德国六大主导经济研究所也预计1999年失业人口将有所上升。
二、联合执政协议简介
对于施罗德来说，最大的挑战在内政方面，与失业作斗争始终是新政府的最高目标，在当选之日，他即对《明镜》周刊表示将奉行一种面向内政和经济的方针，有始有终地关心劳工市场和青年培训问题及东部建设。经过两周的艰难谈判，社民党终于在10月20日和绿党正式签署了联合执政协议，这份协议实际上就是新上台的红绿联盟政府的施政纲领，它涵盖了内政外交的方方面面，此协议的要点包括：
1.经济与社会政策
共同创造就业机会，计划设立一个由社会各个方面——包括政府、工会和雇主等参与的“劳动联盟”，以便就与失业作斗争的具体措施达成一致，着手实施一项与青年失业作斗争的特别计划，为10万青少年创造培训和就业机会，立即着手为失业6个月以上的青年找到就业或培训岗位。
进行税制改革，降低中低收入阶层的税率，减少工资附加费，取消补贴和税务优惠。到2002年，分三阶段下调所得税和公司税，计划由此净减100亿马克的税收；为保护环境，并弥补社会福利税的降低带来的亏空，政府分三阶段提高能源税率，包括从1999年1月1日起，将汽油价格每公升上调6芬尼，燃料油价格每公升上调4芬尼，电费每度提价2芬尼，煤气价格每公升上涨0.32芬尼；到2002年将工资附加成本分三个阶段从目前的42.3%降到39.9%；将子女补助费由每月220马克增加到250马克，同时减少70%以上的免税项目以平衡上述开支。
在社会保障制度上，收回1996年科尔一揽子紧缩计划中的规定：第一，取消上届政府关于自1999年起将养老金水平从原工资的70%下降到64%的法案，计划于2000年底通过新的养老金改革方案；第二，施罗德许诺在执政的头100天，保证职工在生病的头6个月继续领取全额工资，而非科尔1996年削减到的80%的工资续付水平；第三，在解雇保护方面，1996年规定解雇保护对10人以下企业无效，从而简化了解雇程序，新政府收回了这一规定，重新恢复到以前的对5人以下企业无效的标准。此外，新政府对于建筑工人重新引进恶劣气候补贴。在医疗保健制度上，计划从2002年起对医疗保健体制进行结构性改革，旨在通过全面的医疗保健预算来降低成本，并阻止原定从1999年起实行的、让有法定医疗保险的病人加付医药与就诊费用的规定实施。
2.环境与能源政策
分三步放弃使用核能：第一，修改核能法；第二，政府将同能源供应企业进行会谈，准备就关闭德国核电站的步骤和处理措施、发展可更新能源等问题达成一致，如果一年之内双方不能达成协议，政府将通过立法取消核电站；第三，一年后提出法律，对放弃核能作出规定。德国环境政策的目标是到2005年温室气体排放量比1990年减少1/4，此外，鼓励发展可更新能源。
3.研究与教育
政府将扩大对于研究的经费投入，计划在5年内将研究经费加倍；明显提高大中学生的教育促进费，准备对联邦教育促进法进行大规模改革；明令禁止大学收费。
4.内政与司法改革
放松了现行的国籍法规定，允许拥有双重国籍。新办法规定，凡父母一方在德国出生或是在14岁以前移民德国，其子女自出生之日起即获得德国国籍；外国成人在德国住满8年之后原则上可以入籍，年轻人住满5年后即可。
5.外交与防务政策
联邦德国将在防止国际危机和制定国际决议方面发挥积极作用，肯定北约是欧洲安全与稳定、建设持久欧洲和平秩序的不可或缺的工具，宣布美国是德国在欧洲以外最重要的盟国。在国防政策上，作为国际维和行动的组成部分，德国军队将在得到国际组织的合法授权和符合德国宪法的条件下获准参加海外军事行动。此外，德国政府对向北约和欧盟以外的军火出口作有限度的处理，将可能接受国的人权状况作为决定时的额外标准加以考虑。
6.欧洲政策
认为欧洲是世界范围内竞争中的利益与价值共同体，将与失业斗争放在欧洲政策的中心点上，宣称将引导欧元取得成功，并积极推进欧洲范围内经济、生态和社会政策的协调与合作。
三、述评联合执政协议
左翼政府上台之后，开始推行比较宽松的社会福利政策，推翻了科尔政府1996年紧缩政策中向现行社会福利保障体制开刀的一揽子节约计划。然而，针对福利制度入不敷出的现状，新政府的这一倾向让经济界颇为担忧。
到目前为止，施罗德还未对德国目前居高不下的失业率提出令人鼓舞的方案，给陷入困境的德国经济与社会保障体制开出一剂良方，更没有积极响应经济界进行大规模经济、税收改革的呼声。新的税收改革计划一出台即遭到了广泛的批评，舆论普遍认为，分三阶段进行的税制改革步子迈得太小，减税100亿马克的目标远不能大幅度降低高失业现象，无法实现联合执政协议中宣称的“实现更大程度公正、加强国内景气和投资力量”的既定目标。德国六大主导经济研究所认为这项计划作用太有限，“几乎无助于提高经济增长，增加就业机会。”此外，红绿政府计划中共9条提高捐税的计划只会使投资者对德国失去信心，同时国家机构的开支仍高达国内生产总值的42%。事实上，新政府要取得成功，不仅需要工会的支持，也离不开企业主，德国工业联合会已呼吁更大幅度削减企业主的税收，以刺激投资，表示仅仅减轻中低收入者的负担是不够的。分析家认为，如果新政府的经济和税制改革不能创造就业机会，相反却给增长和就业带来负担，并开罪了经济界，那施罗德将陷入不利的境地。目前，德国企业界的几大顶尖领导人，包括工商大会主席汉斯·彼得－斯蒂尔、工业联合会主席汉斯－奥拉夫·亨克尔和雇主联合会主席迪特尔·洪特都警告政府不要放弃已经开始的改革，暗示政府在这一问题上的态度将影响企业界对于施罗德一直谋求建立的“劳动联盟”是否配合。
对于政府征收生态税以弥补削减工资附加费和企业减税带来的亏空的做法，经济学家和企业界也颇有微词，道理是明显的：尽管“生态税改革”的确有利于促进能源保护，但这对于就业市场的影响微乎其微，将每公升汽油价格提高6芬尼可以为国库增加42亿马克收入，而每将社会福利税水平下调一个百分点就要多支出190亿马克，此外，为保证退休和伤残人员收入超过社会救济而设立的基本养老金至少需要40亿马克，为撤回科尔降低养老金水平的规定又需多花7亿马克，社民党所倡导的福利制度始终无法绕开资金筹措渠道的难题。
就联盟90／绿党联合执政这一事实而言，德国绿党此次进入联邦政府具有划时代意义，这一环保政党的执政使环境政策成为联合执政协议的一个重要方面，与此相关的规定包括进行生态税改革，奖励有利于环境的做法，把生态现代化当作劳动和环境的机会来加以利用，放弃民间使用核能，关闭核电站，汇编一部环境法典等等，这对于各国大胆推行环保政策还是起到了一定的参考作用。
在外交政策上，施罗德在选后的姿态表明，他仍延续了科尔注重法德轴心和以欧盟为主体的外交思想。就以往的言论而言，施罗德曾被认为是具有亲英色彩的人物，人们看到德国正从工业及财政政策上向英国接近，而法国似乎被排斥在这种接近之外。但在施罗德上台后的9月底，他立即向外界表示将“保持外交政策的延续性”，并于10月初谢绝了英国首相布莱尔的邀请，搁下组阁谈判事宜，专程赴巴黎拜会了法国总理若斯潘和总统希拉克，保证未来德国的中间偏左政府将维持法德轴心的长期政策，确认法德轴心关系对欧洲的重要性无可替代。这表明德法关系的基石仍旧被保留下来，同时德国政府对于英国表现出来的改变传统做法的欧洲倾向表示欢迎。此外，联合执政协议中已明确表示了新政府致力于使欧元获得成功和促进欧洲一体化的立场，从这一点来看，科尔所创立的一系列外交思想将会在新的政府中得到进一步的继承和发展。
四、对于新政府政策取向的思考
德国红绿政府的诞生在很大程度上使欧洲的政治格局进一步明朗化，整个欧洲左派政府的势力因此而空前活跃，欧盟15个成员国中已有11个由社会民主党人执政，欧洲一体化的进程进一步加快。大选的战略性影响加强了以新的欧洲社会宪章取代各个欧洲国家在一体化之前制定的社会宪章的趋势，该社会宪章否定了里根提出的全球秩序，为了社会福利的利益而对经济自由提出了限制，推行尊重人权、自由工会和集体谈判的国际化，建立最低限度的社会环保标准以及民主监督和惩治腐败的制度。欧洲主要国家——包括英国、法国和意大利——都已在该宪章上签了字，丹麦和瑞典也已通过，随着社民党的执政，德国承认该宪章将是不可避免的，更何况它与社民党主席拉方丹的大部分观点是完全一致的。
不过，同样是左派政治家，施罗德的主张就与拉方丹大相径庭。9月30日德国《世界报》上的文章将欧洲左翼划分成现代和传统两大阵营。事实上，这一划分是相当形象的，人们甚至可以将某些左派要人明确列入各自的阵营中。全球经济的一体化和日益激烈的市场竞争的形势巨变在欧美国家掀起了探索新道路的波澜，这集中表现在冲破传统的党派立场束缚、寻求“第三条道路”上，即在“放任自流”和僵化的国家干涉主义之间、在“社会保障涉及面较广、报酬增幅高、就业机会少”的欧洲模式和“社会保障涉及面狭窄、报酬增幅低、就业机会多”的美国模式之间寻求另一种途径，其代表人物有美国总统克林顿和施罗德的政治偶像——英国首相布莱尔。在《第三条道路》一文中，布莱尔认为政府不应制止经济全球化和市场竞争，而应致力于帮助人们适应这一潮流，他摈弃了就业保护和增加社会福利的左倾立场，主张继续改造70年代的社会福利国家，并反对限制金融市场。这在当前金融市场动荡不安的形势下确实是非常大胆的做法。布莱尔的主张实际上就是在美欧两种模式之间取长补短。目前，欧洲很多国家都在逐渐往这条道路上探索，受美国的影响开始讲求实际和现代化，从而表现出一股中左潮流。施罗德和他的总理府部长博多·洪巴赫从根本上来说正是接受了这一新思潮，主张一种从总体上接近经济界的务实方针，他所打出的“新经济政策”口号吸引了众多中间派选民，从而有效保证了社民党在大选中的辉煌。可以说，在搞统一战线上，施罗德是个联络天才。
与此同时，新政府内部的保守左派势力也相当强大，工会代表——五金工业工会深负众望的副主席里斯特已挂职就任新政府的劳工部长，仗着新部长的撑腰，五金工业工会立即提出了6%的工资增幅要求。在党内威信颇高的拉方丹更是个不折不扣的坚定的传统左派，联合执政协议中浓重的左派色彩在极大程度上要归因于拉方丹为首的左翼势力在党和政府内的影响增强。这个社民党的学院派代表相信国家干预的力量和国家唯意志论，他认为对经济全球化不加限制加剧了社会问题，对于投机家活跃的国际金融市场怀有不信任感，主张稳定汇率，而不是让市场决定，并阻止全球金融投机活动，优先保证工薪阶层生活水平的改善。鉴于此，他呼吁加强欧洲各国的经济、社会等政策上的通力合作，以便从欧洲改变世界经济秩序的游戏规则，重新构造全球化的金融秩序框架条件。作为德国就1999年1月1日起开始实施的欧洲单一货币作出决策的核心人物，估计他会毫不客气地向新成立的欧洲中央银行表明自己对货币管理的看法，他主张央行在稳定标准之外还应考虑就业问题，尽管经济学家并不以为然。拉方丹对于许多问题都有自己固定的见解，而施罗德缺少一个总的看法和具体的实施步骤，他只是注重实际和现代化。施罗德与拉方丹的内部实力对比将极大决定着新政府今后出台的各项政策。
不过，德国红绿政府的左倾只能是适度的，究其原因，新政府成功的关键在于保持德国经济的国际竞争力，重塑对于德国投资环境的信心，未来单一货币市场中的竞争势必更加激烈，一味增加企业劳动成本只能使企业转往国外投资，而欧元严格的财政纪律（注：96年通过的《稳定和增长公约》规定，欧元参加国的预算赤字必须控制在国内生产总值的3%以内，并具体规定了对于公共赤字的监督机制及超标情况下的课罚标准，罚金为国内生产总值的0.2%-0.5%。）缩小了单个国家政策的回旋空间，使联邦政府不能因为减税或增加福利政策而大幅度举债，扩大财政赤字。
无论具体政策定位如何，中间偏左的政府毕竟打消了不少人对德国一些极右势力的冒头所抱有的不安，同时基本确立了与失业斗争的总目标以及重视欧元地位和欧盟功能的思路。鉴于德国在欧盟国家中固有的经济强国地位及日渐强大的政治影响，国际社会将密切关注社会民主主义色彩的施罗德政府将如何运作。