新中国头七年民主法制建设进程中的民主政治参与，本文主要内容关键词为：新中国论文,法制建设论文,民主政治论文,民主论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D902;D232 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2001)05-0057-05
从1949年新中国成立到1957年反右斗争前夕，在短短的7年间，随着一批与国家社会生活密切相关的重要法律法规相继问世，新中国确定了宪法制度下民主参与的基本结构和基本途径，法律赋予人民在历史上不曾有过的真实的民主参与权力，人民依法有序的民主政治参与富有成效，体现了人民国家新型民主政治的本质。回顾新中国头七年民主法制建设进程中民主政治参与的发展，既要充分认识良好的开局对未来发展的深远影响，也要看到法治的弱化与当时多层面民主政治参与中不同程度出现的无序现象是密切联系着的。只有这样，才能加深认识有序的民主政治参与是法制民主化、民主法制化的内在要求，在稳步推进中国现代民主政治进程中不断扩大公民有序的民主政治参与。
一、新中国头七年的法制建设确立了有序民主政治参与的框架，开通了有序民主政治参与的基本渠道，以空前广泛的民主政治参与体现了社会主义民主政治的实质。
中国共产党领导的人民革命是以马克思主义为指导思想的，是以争取人民民主为旗帜的。中国共产党在革命战争年代，特别是在抗日战争时期，曾经创造了根据地人民直接参加的普选和抗日民主政权“三三制”等多种多样的行之有效的民主政治参与的具体形式。1947年毛泽东在回答民主人士黄炎培关于历史上政权“兴勃亡忽”的周期律问题时，对新中国民主政治制度下人民群众民主政治参与的发展和成效充满信心。新中国的成立，是中国共产党全面实行人民民主的开始，按照人民主权的原则，在总结革命战争年代民主政体建设和民主政治参与经验的基础上，通过新中国头七年的民主法制建设，民主政治参与的制度框架基本形成，民主政治参与的有序化成效显著。
（一）民主政治参与制度的法律构建和民主参与基本形式的法律确定
首先，法律确定的人民代表大会制度，将国家的政体与民主政治参与直接地融合在一起，成为新中国最基本的民主政治参与结构。
新中国民主政治参与的最基本结构是依据马克思主义的国家学说和人民主权原则确立的人民代表大会制度。共同纲领和五四宪法都明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，人民代表制度是国家的根本政治制度，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。由于全国人民代表大会居于国家权力结构的最高层次，在实行民主集中制原则的政治制度运行机制中，民意代表结构呈现金字塔式逐级提升，民主政治参与直接或间接涉及人民主权国家政权建设的各个层面：在基层是普通的直接选举，由选民行使选举权直接参与产生基层人民代表，并监督各级人民代表，这是民意代表的最基本层面，也是最广泛的民主参与；在县以上逐层间接选举中，人民代表受人民之重托代表民意，民主参与选举产生上一级人民代表、选举产生各级人大常委会的组成人员、投票表决国家或地方的主要领导人选（也可以是罢免重要官员、撤换不合格的当选代表）；在国家重要决策形成与实施过程中，人民代表发表参与意见、质询国家机关、监督国家机关……可以说，民意代表在“议行合一”的政治制度运行过程中贯穿始终，民主政治参与的重要功能由此得到最充分的显现。正如董必武所指出的那样：“只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们力量的源泉。”（注：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986版，第181页。）代表公意的广泛性、真实性，决定了人民代表大会制度在新中国民主政治参与基本结构中居于核心的地位。
其次，用法律将共产党领导的政治协商和多党合作纳入新型的民主政治参与结构。
中国共产党一贯主张：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。……共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的。”（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页。）新中国建立前，各民主党派响应中国共产党关于召开人民政协的倡议，标志着新中国民主政治参与的特有形式——政治协商和多党合作已具雏形。1949年9月召开的第一届人民政协代行人民代表大会职权，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》等重要法律文件。从此，政治协商——这个独具特色的新中国民主政治参与基本形式有了最初的法律确认，各民主政治参与主体（民主党派、团体、无党派民主人士等）依法在新民主主义的共同纲领基础上真诚合作，参与有关中国发展的一系列重要问题的讨论和决策，为高层次的、自主型的、有组织的民主政治参与开通了一个重要渠道。政治协商的民主政治参与，在形式上有多党代表组成的中央人民政府（在中央人民政府委员中，民主党派代表占有30%，政务院及其下属的负责人中，各民主党派和无党派人士也占有相当比重），也有党外民主人士参加的地方政权组织（广州市政府副主席、广西省副主席等）（注：参见《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第28、80页。）；在具体参与内容方面，政协可以通过参政议政（向各级政府提出建议案、向中央提征询意见等）对国家重大决策产生重要影响，其“所作的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的，是应当采纳并见之实行的”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第79页。）。1954年全国人大一届一次会议后，政协作为民主协商机关，作为统一战线的形式继续保留，在新的历史条件下，以其自主型民主政治参与（有较高的文化层次、较特殊的社会背景、有较明确的民主目标和积极的行动作为）的优势，为形成政府和公共事务的科学决策，为调整不同民主政治参与主体之间的利益矛盾，为提高不同民主政治参与主体的社会政治认同感发挥着重要的作用。政协和多党合作是新中国民主政治参与结构的重要组成。
再次，通过立法授权和规范信访工作，构建起民主政治参与所必须有的民意表达基本结构。
由人民政权性质决定的普通公民直接的或间接的民意表达是新中国民主政治参与的一个重要方面。固然，人民代表大会制度兼具民意代表和直接表达民意（对人民代表而言）、间接表达民意（对一般公民和普通群众而言）的功能，是国家政治制度提供的主要民意表达渠道，但民意表达渠道不应也不能仅限于此。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》以国家大法的形式，明确规定公民有言论、出版、集会、结社等权利；有对党和国家机构的工作提出建议、表扬或批评的权利；有对党政机关及其工作人员的违法失职行为提出申诉、控告、检举、揭发的权利。这些规定以宪法至高无上的权威性和不容亵渎的严肃性，不仅为公民实现民意的直接表达提供了法律依据，而且准备了进一步增强民主政治参与强度的法制基础条件。
值得一提的是，建国之初最先由政策规范的民意表达渠道——信访接待工作。1950年中央人民政府政务院就作出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，开始在各级党政机关设立接待和处理信访的专门机构和专门人员。毛泽东在中共中央办公厅秘书室有关群众来信的报告上批语“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足人民的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第164页。）。从处理人民来信入手展开的1953年整党建党，就是要求各级政府官员倾听群众的呼声，了解群众的需求，接受群众的监督，同群众一起对官僚主义、命令主义和违法乱纪分子展开坚决的斗争。此外，就广义的民主政治参与而言，毛泽东在《论十大关系》中提出“百花齐放，百家争鸣”的方针，在营造理论参与和舆论性民意表达的宽松氛围方面，在引导公民以主动、积极的民意表达间接参与民主政治方面起到了积极的作用。总之，在制度建设的基础上，通过宪法赋权和政策规范，多层次、多渠道的民意表达结构已经形成。
（二）用法规将空前广泛和深入的民主政治参与导向有序，显现了新型民主政体的蓬勃活力。
新中国建立之初，为了继续完成民主革命任务，巩固新生的人民政权，各项社会改革运动接连展开。在人民群众对翻身解放“当家做主人”的口号有广泛政治认同的基础上，无论是“城市工作要依靠工人阶级”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第133页。）的指导思想的确立，还是各项社会改革运动“全党动员，群众动员”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第162页。）的工作方针的落实，都意味着新中国民主政治参与的深度和广度，是历史上任何一个时期无法比拟的。为了有利于新秩序的巩固，为了有利于新社会的稳定，执政的共产党在充分发动群众进行各项社会改革运动的同时，一定程序上突出了不同于革命战争年代的新要求——民主政治参与有序化。
土地改革任务确定后，中央人民政府以《共同纲领》为依据，于1950年6月颁布《中华人民共和国土地法》，以法律的形式将没收地主土地、生产资料、多余房屋和粮食，保留富农经济等新政策确定下来；赋予农民协会以土地改革合法执行机关的地位和权力。针对实际过程中出现的问题，中央特别强调了“土地改革要有秩序分阶段进行”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第139页。）。镇压反革命运动开始后，中央不仅提出了“打得稳、打得准、打得狠”的指导思想，着力纠正草率从事，错捕错杀的偏向，反复强调“严密控制，不要乱，不要错”。1951年2月《中华人民共和国惩治反革命条例》的制定，使镇压反革命的斗争有了法定的准则和量刑标准。不久，有关方面对逮捕批准权和杀人批准权也进一步作出明确的限定。“三反五反”中，中央强调，在开展斗争的同时，“注意维持经济生活的正常进行，如果在一个短时间内出现了不正常状态，亦应迅速地恢复正常状态”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第195页。）。1952年3月政务院作出《关于在三反运动中成立人民法庭的规定》，采用人民法庭的形式，集中时间和力量，严肃、慎重、适时地审理重大贪污案件。4月，中央人民政府颁布《中华人民共和国惩治贪污条例》，为惩治贪污犯罪提供了统一的标准和法律武器。为惩治“五毒”行为，中央规定了“五反”运动处理违法工商户的五条基本原则。政务院批准和公布了《北京市人民政府在“五反”运动中关于工商户分类处理标准和方法》。总之，一系列法律和政策的出台，对于将全面动员中的民主政治参与导向有序有着积极的意义。
就有序民主政治参与而言，新中国的制宪过程也极具典型意义。在直接选举产生的基层人民代表大会和间接选举产生的县以上各级地方人民代表大会相继召开的基础上，1953年1月由中央人民政府委员会通过决议，决定组成以毛泽东为主席、朱德、宋庆龄、李济深等33人组成的宪法起草委员会，这个制宪专门机构的组成既体现了中国共产党的领导，又具有极其广泛的代表性，是制宪过程民主政治参与的一个重要层面。1953年3月，全国政协常务委员会根据中央的指示召开第53次会议，邀请各民主党派、团体及各界民主人士500余人座谈宪法草案初稿，此后举行的14次座谈会逐章讨论宪法初稿，是制宪过程民主政治参与的又一重要层面；全国范围的宪法大讨论作为人民制宪的必经程序，掀起了广泛的有序民主政治参与的高潮。据不完全统计，从4月上旬至5月底，有59个单位，共7000多人次参加宪法初稿大讨论，提出的意见和疑问计2900多条。1954年6月14日，中央人民政府委员会公布了经过修改的宪法草案后，全国有1.5亿人参加讨论。仅上海市，就有270万人听取有关宪法草案的报告，其中156万人参加了讨论提出修改、补充意见16.5万多条。新中国制宪过程民主政治参与的空前广泛的深入，使第一部《中华人民共和国宪法》成为中国宪法史上最能够代表广大人民共同利益和根本利益的、深得人心的宪法，树立起民主政治建设的一个里程碑，在进一步激活了全国上下特别是广大人民群众民主政治参与主动性、积极性的同时，充分显现了新中国民主政体的蓬勃生机与活力。
总之，新中国头七年民主法制建设进程中，民主政治参与有序化的成效是明显的。在宪法和法律确立的民主国体和政体的基础上，以法律为依据的有序的、广泛的、多层次的民主政治参与初步形成，广大人民群众由衷地拥护新政权，积极参加政权的建设工作。五四宪法颁行之后，法律的应有权威呼之渐出，全国上下对形成“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅”（注：《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999版，第164页。）的良好政治局面充满信心。
二、由于历史的社会的多种因素影响，新中国头七年民主法制建设进程中也存在民主非法制化、民主政治参与非民主化、无序化现象。
如前所述，新中国建立以后，借鉴战争年代根据地时期的民主政治的经验，在有序民主政治参与的基本制度层面上，取得了民主政治参与结构的法律构建、民主参与基本形式的法律确定，以及有序民主政治参与的政策引导等方面的显著成效。然而，比建立新的制度框架更为艰难、更为复杂的是观念的转变和有效运行机制的建立与充实。受过时的经验和观念的束缚，头七年的民主政治参与的实践有明显不足。
（一）淡漠的法律意识、滞后的立法，使动员型民主政治参与过程的法律控制力弱化，参与失序、无序的现象滋长。
中国共产党经历了从乡村区域性政权发展为全国统一政权的历史过程，积累了在经济文化落后的农村根据地，动员人民群众冲破反动统治的法律束缚广泛参与政治的经验。建国初期在接连展开的各项社会改革运动中，熟悉以往经验的干部和群众自觉或不自觉地将战争年代发动群众搞阶级斗争的方法，简单地运用于建国后组织动员型的民主政治参与中，简单地以规模大小作为衡量民主政治参与成效的首要标准，其结果是新中国法律对民主政治参与应有控制力被弱化。主要表现为：
应时而出的有关政策冲击法的权威。《共同纲领》“是我们国家现时的根本大法”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第77页。），视《共同纲领》为全国人民共同的奋斗目标、统一的政治基础、普遍的行为准则，是维护法的权威之必须，也是社会有序、民主政治参与有序化发展之必须。尽管“《共同纲领》必须充分地付之实行”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第77页。）的原则已经明确，但我们在坚持实行共同纲领，与不失时机调整政策以推进各项社会改革之间产生矛盾时，往往顾此失彼，政策先行法律让道。如1953年以后党内围绕农业合作化问题产生不同意见，是否维护《土地改革法》赋予农民的权利是争论的一个焦点，结果是主张遵循《共同纲领》的精神，维护《土地改革法》赋予农民的权利，不赞成在土改后急于用互助组的形式动摇、削弱甚至否定小私有基础的正确意见被“说服”（注：薄一波《若干重大决策与事件的历史回顾》（上），中共中央党校出版社1991版，第184～211页。）。这样一来，被削弱的绝不仅仅是相关的法律文本以及条文的法律效力，而是法律的尊严和法治的原则；受冲击的不仅仅是因持有上述观点而被否认的几个人，而是年轻的共和国刚刚着手培育的社会公众的法律意识。法在与政策的碰撞中处于下风，法律所赋予和确认的权益以及依法建立的秩序就得不到保障。
政治与法律二者相混淆，强化政治标准而淡漠法律规范。建国初期，面对新制度下社会整合过程各种矛盾剧烈演化，人们习惯用阶级斗争的、政治的思维方式和行为模式解决问题，依法执政、依法治国的观念淡漠。对各种违法行为（如资本家的不法经营），不是以法律途径作为追究违法行为的首选，而是在政治标准、法律原则、习惯之间徘徊、摇摆不定，甚至混淆和错位。类似“三反”斗争中根据各地报给中央的打虎预算数字规定打虎指标，“五反”中提出“违法不违法，对资产阶级是一个政治标准”（注：薄一波《若干重大决策与事件的历史回顾》（上），中共中央党校出版社1991版，第166页。），社会主义改造开始后用“建设性”的或是“破坏性”的分类方法界定批评意见的性质等（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999版，第387页。），都表现出在临时性的大规模群众参与的政治斗争中，以宽泛的政治标准替代严格的法律标准和法律程序，从而导致政治参与无序化、非法制化的现象发生。
先运动，后规范，政出多门，立法滞后影响民主政治参与有序化。虽然土地改革、镇压反革命等社会改革运动，早在七届三中全会报告中就已作出部署，但先运动、后规范，政策发动、法律扫尾，还是比较普遍的现象。相继出台的旨在引导民主政治参与有序化的各项规范性文件，又因立法政出多门而影响其成效。以镇压反革命为例，运动发动于1950年3月，第一个重要规范《关于镇压反革命的指示》出台则在1950年7月。在相关法规中，有政务院总理、最高人民法院院长发布的《关于镇压反革命的指示》，有中共中央发出的《关于纠正镇压反革命活动中的右倾偏向的指示》，还有《第三次全国公安会议决议》对清查处理阶段的指导方针，法规之间存在不尽一致之处，对引导有序的民主政治参与是不利的。值得注意的还有：各项社会改革运动的后期几乎无一例外地需要用发文件的方式，制止“过火行为”，反对逼供信，避免冤案。它从一个侧面表明，新中国头七年民主政治参与中的无序现象和非法制化倾向的滋生不是个别地区的偶发现象。董必武十分清醒地指出：“大规模的革命运动是群众运动，没有这些群众运动是不行的。”但大规模的群众运动也有副作用，“因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重”（注：《董必武选集》人民出版社1993版，第340页。）。因此，“创制法典，还不是最困难的事情，最困难的还是改造人们的思想”（注：《董必武选集》人民出版社1993版，第273页。），“我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法”（注：《董必武选集》人民出版社1993版，第339页。）。
（二）依法行使自主型民主政治参与权利受阻，民主政治参与的决策性、监督性功能无法正常发挥。
建国头七年间，特别是开国初期，政通人和，自主型民主政治参与绩效显著。但是，由于认识的不足和立法的滞后没有及时建立起同已经开通的民主政治参与基本渠道相配套的可操作性的具体运作机制，已有的民主政治参与的制度和原则得不到充分实现，加上过分强调统一意志，将阶级分析方法惟一化，使自主性民主政治参与受阻，所产生的后果是严重的。
民主集中制原则没有切实贯彻，导致自主型民主政治参与渠道的栓塞。1953年以后那场围绕农业合作化问题的争论，本是中央决策层在酝酿出台重大举措过程中的正常现象，但少数人负责任的意见却得不到充分的重视，反倒招致非难，甚至是不公正的待遇，即便是邓子恢这样一位在党内有着相当资历、相当地位（时任中央农村工作部部长）的同志，也因遭受批判而不得不违心认错，转而缄默。类似的情况也发生在党外政治协商中，在一届一次全国人大召开之前，中央人民政府委员会会议常常扩大到部分政协委员和民主党派负责人，这对于提升民主政治参与层次，有效发挥民主政治参与影响决策的功能是很有积极意义的。不幸的是，在讨论过渡时期总路线时，梁漱溟与毛泽东之间的争论事态发展出人意料，梁的观点被指责为反对总路线、破坏工农联盟，而成了大批判的典型，梁漱溟本人依法享有的参政议政权利从此被剥夺。更为严重的负面影响是，无论是在中央决策层，还是政协内部，依法自主参与、平等参政议政、“知无不言，言无不尽”的良好氛围很难恢复。
事实上，民意表达不会因为其在正常的参与渠道受阻而消失，它可能通过非正常的制度外的政治参与表现出来。农业社会主义改造后期，乡村的农民群众以闹社、退社或不投资生产，甚至是放火烧山、毁坏森林的严重违法行为，表达他们对那些严重违背“自愿互利”原则，盲目追求指标的错误做法的抵制态度。非常态的制度外政治参与的蔓延只能助长无序的政治参与。
三、对新中国头七年民主法制建设进程中民主政治参与的反思
反思新中国民主法制建设进程中的民主政治参与，特别需要理性地分辨如下几个基本问题：
（一）法治与民主政治参与
有序的民主政治参与是法制民主化、民主法制化的内在要求，有序的民主政治参与应当建立在法治的基础上，尊重法律、依法参与。有序的民主政治参与需要法律制度有效保障。不仅要有民主政治参与构成制度方面的法律确定，还要有参与主体、参与渠道、参与机制、参与程序等方面具体的、可操作的法律规定。有序的民主政治参与更需要全社会对法的原则和精神的推崇和遵守。漠视法的权威、亵渎法的尊严，势必弱化法律对民主政治参与的控制力。脱离法治状态的民主政治参与，纵然是有序的，也只能是被动的，甚至是盲目的，是以牺牲自主性为代价的，它不能与现代化的民主政治参与相提并论，且极易演变为无序参与。
（二）群众路线与民主政治参与
现代民主政治建设不能没有动员型民主政治参与，但民主政治参与的规模不是衡量民主政治参与发展程度的惟一尺度，必须对民主政治参与的成效予以足够的关注。民主政治参与，特别是动员型民主政治参与同共产党一贯主张并视为生命线的群众路线有许多相通之处，但二者毕竟是不同的。民主政治参与需要群众，群众路线的观点有助于理解引导群众民主政治参与的必要和重要，群众路线的方法有助于在探索民主政治参与方式过程中激发群众和积极性和创造性，但不能把民主政治参与同群众运动相等同、相混淆。不受法律制约的群众运动和政治参与，动员得越充分，就意味着社会失范、国家失控越严重，甚至是无政府主义。
（三）物质利益基础与民主政治参与
民主政治参与从来就是政治的行为，但政治参与与经浊利益有着密切的关系。物质利益基础上的民主政治参与，是马克思主义参与观的基本主张。新中国建立之初有序的动员型民主政治参与得以展开，有物质利益方面的深层次原因：在尽快医治战争创伤的同时，社会生产迅速恢复，国家财政经济状况明显好转，在乡村广大农民从土地改革中获得赖以生存的基本生产条件的同时，人民政府采取积极措施开展各项社会救济工作，解决城市工人失业、乡村灾民逃荒等问题，给人民群众带来了实实在在的利益。如果脱离物质利益基础，片面地、简单地把民主政治参与当做纯粹的政治行为，长此以往，就会使人们失去民主政治参与的利益动机，会使民主政治参与缺乏内在动力，即使是自主型民主政治参与也会缺失提升层次的基础和空间。从严格意义上说，脱离物质利益基础可以有政治参与，也可以是形式上的“有序的”政治参与，但终究不是现代化的民主的高效能的有序政治参与。
历史是最好的老师，经验弥足珍贵，教训理当汲取。中共十五届五中全会公报明确将“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的民主政治参与”列入发展现代化、实现社会全面进步的重要内容。它提示人们，在建设有中国特色的社会主义现代化过程中，仅仅要求民主政治参与是不够的，法治状态下社会主义民主政治的实现形式应当是不断扩大的有序的民主政治参与。
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