缩小东西部发展差距问题的思考，本文主要内容关键词为：差距论文,东西论文,部发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年以来，我国东部地区和中西部地区的经济差距有扩大的趋势。从统计数字看，到1994年，西部地区的国土面积占全国的56.5%，人口占23%，但工农业产值只占全国工农业总产值的12.8%。东部地区国土面积仅占全国的13.5%，人口占41.2%，而工农业产值占到62.6%。从人均GDP来看，1978年中部为东部的67%，西部为55%，而到1994年，中部为东部的比例降为53.8%，西部降为43%。地区经济差距的扩大，有其客观必然的一面，但差距继续扩大的趋势，应得到国家和地方的高度重视，需要采取相应的方针、政策，以逐步缩小其差距。
缩小东部沿海地区与中西部地区的发展差距，是我国面临的一项重大课题。但绝不能用东补西的办法实现地区间平衡发展的目标，这一点已被历史所证明。中西部地区的发展只能依托于开放、改革；依托于投资增长和全要素生产率增长的贡献；依托于消除制约其自身发展的体制和经济增长方式方面的诸种因素，培植起自身的造血机能。
一、缩小地区发展差距的两种思路评价
1.取消特区政策不能解决中西部发展问题。如何缩小东部与中西部的发展差距？有的主张取消对经济特区等地区的特殊政策，使各地区平衡发展。其依据主要是：(1)在过去的十几年里，特区等东部沿海地区利用率先开放的倾斜政策，在对外经济贸易活动中确立了优势，带动了那里的经济成长，并使东西部地区的发展差距拉大。不取消对东部地区的优惠政策，就不能缩小地区差距。(2)地区差别政策还是造成地区封锁、割裂全国统一市场的根源。市场经济要求各地区平等竞争，取消对特区等东部沿海地区的特殊优惠政策。(3)世界贸易组织要求成员方对外经济贸易政策具有全国统一性，对特区实行特殊政策破坏了这一原则。
这种主张是不能成立的。首先，缩小地区差距与鼓励有条件的地区优先发展起来并不矛盾。地区发展平衡不是绝对的，而是相对的。为了缩小地区发展差距而抑制有条件的地区的发展速度是不可取的，把发展快的地区的速度降下来去弥补落后地区的不足是得不偿失的。其次，地区差别政策并非造成“划地为牢、地区封锁”的根源，政企不分、行政推动型经济以及地区保护主义才是其根本原因。市场经济与地区差别政策并不矛盾，许多实行市场经济体制的国家也都在实施地区差别政策。再次，世界贸易组织反对的是成员方的地区差别政策造成贸易保护，而非差别政策本身。中国加入世界贸易组织后，仍可对特殊地区实行更加开放的优惠政策。
对经济特区的优惠政策的范围和内容，在不同的时期可以有所调整，但实行特殊政策本身不能取消。取消经济特区的特殊，只会使特区的优势受到削弱，降低在经济特区投资的回报率，从而影响资源流动，使特区的增长速度放慢。但这不等于地区发展差距会缩小。因为中西部并未因此而改革投资效率。也不会由此而必然使资本、技术、人才大量流入中西部，从而推动中西部的发展。缩小地区的发展差距，只有通过加快中西部地区的发展来实现，而不能通过抑制东部地区的发展来实现。
2.扶贫不能培植起中西部自身的造血机能。也有人主张通过扶贫缩小地区差距。即东部发展快的地区、企业对口支援、帮助落后地区和企业，国家通过扶贫的途径，扶植中西部的发展。
这种思路与六七十年代中国的“平衡”发展战略并无实质上的差别（其结果都是以一些地区、企业的发展速度放慢为代价的），只是实施的条件存在差异。六七十年代是在传统计划经济体制和闭关锁国的条件下实施“扶贫”和“平衡”发展战略的，国家对中西部地区采取倾斜政策，投入了大量人力、物力和财力，扶植中西部的发展，对于中西部社会经济进步起到了一定的积极作用，但是，并没有取得理想和应有的效果，反而削弱了对东部有利条件的利用，抑制了东部沿海地区的经济发展速度，降低了国民经济总体效益。在实行改革开放的新条件下，需要有新的思路和新的战略。由于中国的改革开放是渐进式逐步推进的，一方面，中西部的开放度较低，体制变革速度慢，远未摆脱传统体制的影响，扶贫若与体制改革相脱离，与培植中西部地区自身的造血机能分开，只能事倍功半。另一方面，东部发达地区的改革开放已走在全国前列，这使得东部发达地区的企业行为更多地受到经济利益趋动，如果要求或希望用缺乏经济利益诱导的“扶贫”来缩小东西部经济差距，作为东部地区企业非自主的选择，其结果将会与主观愿望相悖。当然，东部地区的某些先进企业和经济单位，志愿为支援中西部地区的发展而作奉献，那是应当欢迎和鼓励的，国家对中西部地区的扶持也是必要的。但这里讨论的着重点是加快中西部地区发展的根本途径是什么。
二、制约中西部地区发展的因素
今天，当我们重新思考缩小东西部发展差距时，有必要探讨为什么70年代末以前对中西部的倾斜政策未能取得理想效果，是哪些因素在制约着中西部的发展。
1.开发成本高。(1)资源勘察成本高。由于中西部地区地域辽阔、自然条件差异大，有些地区条件恶劣，交通不便，勘察成本高。这对于中西部资源开发十分不利。(2)基础设施建设成本高。解放前和解放初期，中西部地区经济十分落后，大部分地方基础设施几乎是空白，城市建设水平也极低。因而，中西部在加紧工业建设的同时，基础设施建设任务就相当大。移植一个现代工厂所需的配套基础设施建设投资，往往高出沿海城市好几倍。这自然会影响到对中西部投资的经济效果。(3)产业开发成本高。中西部地区的开发大多是从资源开发起步的，而资源开发一般具有投资量大、投资周期长、回收慢等特征，加之长期以来我国价格体系中能源、原材料、矿产品价格偏低，使中西部地区的生产成本偏高，投资的利润率较低。(4)社会管理成本高。中西部地区的文化、教育、科技、卫生事业总水平明显低于东部沿海地区，为提高中西部的科教文卫水平所付出的努力必然远高于东部地区。中西部地区人口密度小，国土面积大，管理成本高。而社会管理成本高的另一面，是投资效益低。
综上所述，中西部地区的开发成本高，理所当然地降低了投资效益和发展速度。这种状况在短期内是难以根本解决的。只有使中西部地区的开放水平和投资环境逐步提高和改善，从而投资主体可获得相当于平均利润的收益时，地区间的上述重大差别才能消失。这需要有一定的体制条件和政策条件。如果中西部被动地等待开发成本自然下降或投资效益自然提高，那无异于守株待免，将永远难以实现。
2.二元经济结构特征突出。在中西部特别是西部的经济结构中，既有能源和原材料工业，又有以机械、电子、航天、航空技术为代表的现代产业部门，也有以手工劳动、半手工操作为代表的传统农业部门，经济结构的二元特征强烈，明显高于东部地区。
中西部地区现代产业部门的形成和发展，是在独立于中西部极其薄弱的物质技术基础的情况下推进的，是通过国家的倾斜政策由外部直接植入的。国家从东部大量调入技术设备、技术工人和科研人员，甚至把骨干企业全部搬迁到中西部，使中西部地区嵌入的现代工业超常规增长，但农业经济却表现出极强的“稳定性”，现代产业部门的植入，并没有使传统农业发生重大变化。
现代工业与传统农业的强烈反差，使工业对中西部经济的关联作用大大减弱，工业的发展未能置身于中西部的经济土壤中，从而对培植中西部自身的发展机制没有起到应有的作用。
3.企业结构不合理。在中西部工业企业结构中，大企业的集中程度高于东部地区，而小企业不仅数量少，而规模要大大小于东部地区。从西北地区的资料看，到90年代初，占西北工业企业总数（不包括村及村以下工业企业）2.5%的大中型企业，集中了整个地区约60%的工业总产值、50%的职工、74%的固定资产、75%的流动资金、63%的税利；而小企业的产值规模，平均只有东部地区的1/2，职工人数只有东部地区的2/3。
力量雄厚的大企业与薄弱的小企业并存，二者之间的差距对比强烈。大企业一般直接隶属于中央各个部委，接受国家统一的指令性计划，受高度集中的计划经济体制管理，不能把中西部地区工业纳入自己的生产技术分工体系中；而弱小的地方小企业承担大企业技术分工的可能性又小，使大企业与小企业间的经济关联度极低。其结果是产生双重的不良后果：一是大企业不能借助小企业的力量扩大生产，与小企业形成合理的分工关系，以降低生产成本。大企业为了进行再生产，只能依靠自己的力量，使大企业成为“大而全”的独立生产体系。甚至大企业无法利用当地的社会组织机构，来帮助它承担社会功能，只好自办学校、医院、商店等，影响了企业的经济效益。二是小企业不能依靠大企业的关联效应得到快速发展，难以快速培植起中西部工业经济的自身成长机制。
4.价格体系不合理。在中西部工业结构中，能源工业、原材料工业和初级产品加工业占的比重大，整个中西部地区日用消费品的自给率较低，沿海地区的工业消费品大量流入，在价格体系不合理（能源、原材料价格偏低而工业消费品价格偏高）的条件下，中西部利润大量转移到东部，使中西部缺少自我积累能力，不得不长期依赖补贴和救济过日子。
5.人口整体文化技术素质低，地区封闭性强。中西部地区人口的整体素质低于东部地区。教育水平低，整体文化技术素质低，不仅使技术传播遇到障碍，使中西部地区难以较快脱离传统生产范畴，而且使社会经济管理水平低，管理成本高，信息闭塞、传递慢，中西部地区陷于相对封闭的状态中，这又进一步使中西部经济技术进步的速度放慢。
三、历史的启示
回顾1979年以前我国对中西部地区实施的倾斜政策，我们可以得到以下启示。
1.培植中西部自身的经济成长机制，可以作如下设计：(1)在经济体制改革的基础上，一方面实行政企分开、政资分开，打破条块分割，发展企业间、产业间的分工合作关系，利用已有的现代工业技术力量，加快小企业的发展步伐；另一方面使能源、原材料的价格由市场供求关系和价值规律调节，即主要由市场机制自行确定，从而使中西部自身的产业优势和资源优势得以发挥，并鼓励东部企业到中西部投资，开发中西部资源，为中西部各类企业的发展创造良好的环境。(2)加快政治体制改革步伐，逐步解决中西部“大政府、小经济”的问题，降低社会管理成本，减少“内耗”，启动政府和企业追求经济效益以及追求快速、健康发展的强烈愿望。(3)扩大对外开放的力度，制定适合中西部特点的开放战略和政策，使对外开放不是停留在吸引外资的口号上，而是转变到为外商和内商投资创造优良投资环境的行动上。
在发展中西部经济问题上，我们还可以设计出更多的措施，但是，当我们把这些设计运用于实际操作中，就会发现一个无法回避的困难：各项措施之间都存在着密切的关联，存在着互相制约，特别是经济体制与政治体制改革之间、改革与开放之间，这种相互制约关系更为明显。这就要求寻找一个能够牵动其他措施的实施和推进、并受其他措施制约较小的环节，首先启动。这个环节就是对外开放，利用外商投资。
在我国的外商投资总额中，中西部地区所占比例很小。以1997年为例，东部占外商投资的比重近90%，西部只占3%。表明中西部地区外商投资是很薄弱的一环。从中西部地区的发展来说，他又是很重要的一环。外商投资不仅可以促进观念的更新、体制的变革、经济环境的改善，带动经济成长，而且由于它涉及对外经济关系，可以由国家制定统一政策并实施，相对弱化与地方政府的关系，较容易直接触及企业这一层次的经济行为，受地区旧有经济体制、政府体制的制约相对小些，能够优先启动。这已得到以经济特区为典范的东部沿海地区的验证。中西部地区应该选择一条“以开放促改革，以开放、改革促开发”的道路。具体而言，即通过利用外商投资推进经济、政治体制改革，带动经济开发与社会发展。
2.中西部利用外资离不开政策推动。我国利用优惠政策成功地启动了东部地区的开放进程。今天在强调利用产业政策推进利用外商投资工作时，不能简单否定地区优惠政策存在的意义，这包括为培植经济发展极而对特区和中西部优势地区的优惠政策。中西部地区开发成本高，投资利润率低，要扩大开放，吸收投资，除对外商投资企业实行国民待遇外，必须通过政策手段提高那里的利润水平。中央政府可以把地区倾斜与产业倾斜结合起来，对中西部地区具有优势的农牧业、资源开发业、原材料工业等给予倾斜待遇，鼓励外资和内资的流入。
中西部地区幅员广阔，泛泛地制定对中西部各地都适用的外资产业政策是难以发挥作用的。必须优先鼓励中西部具有优势地区的开放开发。中西部的中心城市、沿边城市、交通枢纽、资源密集区，都属这类地区。中央政府可依据经济特区、沿海开放城市的开放政策，选择制定中西部优势地区的外资政策。
四、制定中西部利用外商投资政策
根据前文提到的中西部地区利用外商投资的总体思路，结合中西部的特定经济条件，对中西部利用外商投资政策可作如下设计：
1.对中西部地区的资源开发给予优惠安排，鼓励外商参加资源开发。中西部是我国资源最丰富的地区。其中，水能资源和可开发量分别占全国总量的82.3%和72.3%；煤炭、天然气资源达百余种，而且分布集中，非常有利于能源工业与高耗能原材料加工工业的同区位配置；旅游资源更是享誉海内外，有着良好的开发前景。
不仅自然资源，而且人力资源也十分丰富。中西部地区劳动力成本低，对外商投资会产生吸引力；中西部的一些城市科技人员比重高，拥有开发资源和发展经济所需要的人力资源储备。
近年来，能耗、材耗所占比重高的工业投资有逐渐向中西部转移的趋势。应该说，这是一个有利于中西部地区经济发展的态势。但是，中国经济的总体发展水平还不高，政府通过财政转移支付开发中西部地区资源的能力是有限的，而且要付出较长期的时间代价。东部地区由于土地、劳动力成本日趋上升，为了增加产品的市场竞争力，也需要调整产业结构和产品结构，实施产业西移。沿海地区经济发展虽进入了一定的结构调整时期，但对资本的需求量仍然很大，上海浦东每年需投资1000亿元，珠江三角洲、环渤海经济圈正处于第二次创业时期。中西部地区可以用其资源优势与东部地区合作开发。所以，改善中西部地区的外商与内商的投资环境，使其在更加开放的形势下获得地区资源开发和经济发展所必需的资本积累，已成为解决地区之间经济发展差距的重要战略选择。通过制定产业倾斜政策，鼓励资源开发，吸收外内商直接投资，可以达到缓冲资本短缺和推进改革、更新观念的多重功效。
2.对农业实行倾斜待遇，吸引外商投资开发农业。农业在中西部地区占有重要地位。无论以从业人口，还是以产值比重看，都是中西部三大产业中的主体。中西部农业资源丰富，拥有种植业、养殖业、牧业、林业等的良好开发前景和潜在优势，因而可以说是中西部具有相对优势的产业。但是，目前中西部的农业大都是传统农业，技术落后，生产率低，经营规模小，经济效益差，难以起到良好的产业关联效应。这主要表现在农业的落后制约了农业劳动力投资向其他产业的转移，从而加工工业、资源开发业和服务业等都难以尽快发展。鉴于这种情况，为了保进中西部经济发展，需要制定产业优惠政策，对外商投资于农业给予优惠安排。通过农业的开发和农业的产业关联效应，在其具备了一定规模并形成农业产业化的结果时，会带动中西部的工业、服务业及其他非农产业的发展。
中西部农业利用外资应主要用于三个方面：一是用于最能充分发挥中西部地区农业资源优势的行业上；二是用于最能为农业持续发展积累资金的项目上；三是用于最能吸收农村剩余劳动力，从而带动农村经济全面发展的方向上。所以，现实的选择是把利用外商投资与农业产业化的发展结合起来。农业产业化是市场经济下中国农业发展的根本出路。发展农业产业化，就是以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以农业资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、产品，按照产供销、种养加、贸工农一体化经营原则，实行多层次、多形式、多元化的优化组合，形成区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，从而实现农业产业的整体规模效益。
3.支持外商与中西部的国有企业合资，加快国有企业技术进步和市场开发能力。60年代至70年代，通过国家倾斜投资政策，在中西部特别是西部培植起一批现代工业和国有企业，但因与当地薄弱的物质技术基础脱节，未能发挥应有的作用成为拉动中西部成长的动力。但在改革过程中，这批企业仍然拥有焕发活力的机会，完全可以起到带动中西部成长的火车头的作用。如“长虹”、“嘉陵”等企业依靠技术进步，主动面向市场，顺利实现了产品结构转型，带动了企业周围地区及相关产业发展。通过对外开放，制定鼓励政策，支持国有企业与外商合资，大胆利用外商投资，不仅可以缓冲企业在新产品开发和产品结构转换中资金的短缺局面，而且引进先进且适用的技术和管理经验，可以冲破体制的粘性，加快塑造市场微观主体步伐，营建起一种市场营销新观念。
4.利用倾斜政策，把中西部的区域经济中心培育成经济发展极。由于企业、资本、人才在中西部少数城市的聚结，客观上形成了一些区域经济中心，如重庆、武汉、西安、乌鲁木齐、兰州等城市，对周围地区具有一定的辐射作用。中西部地区幅员辽阔，很需要把这些区域经济中心建成发展极，并通过发展极带动整个中西部的开发与经济、社会进步。
把中西部的某些区域经济中心建成发展极，离不开特殊的优惠政策的支持。其中很重要的便是对外内商投资给予优惠安排。可以选定在中西部的中心城市、沿边城市、交通枢纽或资源密集区（即区域经济中心）实行经济特区的政策，扩大对外经济联系，吸收外商投资。