试析美国国土安全政策的变化与影响，本文主要内容关键词为：美国论文,化与论文,国土论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一般而言，保卫国土安全是各国国家安全战略的核心。然而，美国由于其强大的综合
国力和两洋天然屏障，长期以来并没有把国土防卫作为其国家安全政策的重点，而是“
采用拒敌于境外的军事安全战略，奉行广结军事同盟，保持大量海外驻军的前沿防御政
策”。(注：郝雨凡：《瞬间的力量——9·11后的美国与世界》，新华出版社2002年版
，第369页。)2001年9月11日，美国本土遭受了有史以来最大规模的恐怖主义袭击，这犹如当头棒喝，促使美国政府将重心转移到国土安全防卫上来。不过，早在“9·11事件”发生前，美国政府已日益认识到对美国本土的种种新型威胁正在不断增长，并相应采取了诸多保护措施，而“9·11”只不过证实了美国国土安全所面临威胁的真实性和严重性，并促使美国政府加快其国家安全战略调整。本文旨在通过对“9·11”前后美国国土安全政策由来及发展进行梳理与分析，探讨其对美国产生的影响。(注：本文所探讨的美国国土安全政策特指冷战后以来直至“9·11事件”爆发后，美国政府针对国土安全所面临的各类新型威胁，特别是恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器对美国国土进行袭击的威胁而采取的种种国土安全防卫措施。)
一
冷战结束后，美国成为世界唯一的超级大国，其国际安全环境亦有相当改善，并在国
际上处于“四无”的有利地位，即“除使用战略核武器外，无任何国家能对美国发动全
面军事挑战；无任何国家能在常规军事技术及其运用方面与美国匹敌；无任何主要的联
盟对美国的利益持敌对立场；无任何对美国至关重要的地区被敌对势力所控制”(注：
翟晓敏：《冷战后的美国军事战略》，国防大学出版社1999年版，第2页。)。
然而，新的国际安全形势也对美国提出了新的挑战，其中最严峻的莫过于两方面：一
是恐怖分子使用核生化等大规模杀伤性武器的威胁；二是导弹及其相关技术的扩散。芝
加哥外交协会在1999年进行的一次民意调查证明了上述观点：当被问及什么是对美国切
身利益构成的最大威胁时，有84%的民众认为是国际恐怖主义，其次是生物化学武器的
使用(占76%)以及不友好国家拥有核武器(占75%)。(注：John E.Rielly,“Americans
and the World:A Survey at Century's End”,Foreign Policy,Spring 1999,p.64.)
对于上述威胁，“21世纪美国国家安全委员会”在1999年末发表的报告中指出：“美
国本土将越来越容易受到敌对力量的攻击，而我们的军队将不足以保卫我们……一些国
家、恐怖主义分子和其他心怀不满者将获得大规模杀伤性武器，其中一些会使用这些武
器。美国人可能大量地死于美国本土。”(注：“New World Coming:American
Security in the 21st Century”,Phase I,Report of the U.S.Commission on
National Security in the 21st Century,September 1999,p.4.http://www.nssg.gov/Reports/reports.htm)该报告强调，对美国本土的威胁是21世纪前期美国国家安全面临的最严峻挑战，保卫国土安全应当成为美国的首要任务，美国政府有必要尽快制定一个国家国土安全战略，并对国家安全防务机构做出重大改革。
上述观点受到美国决策者的重视。克林顿政府从1995年即开始陆续采取一系列旨在保
护美国本土、预防和减少美国本土在遭受大规模杀伤性恐怖主义袭击(特别是生物和化
学武器攻击)时可能产生灾难性后果的措施。这些措施涉及国防部、司法部、国务院和
农业部等20多个机构，统称为“国内备战计划”(Domestic Preparedness Program)(注
：John Stanton,“U.S.Homeland Defense Policy Mired in Competing Interests”,
National Defense,Vol.85,No.567,2001,p.10.)，它标志着冷战后美国国土安全政策的开端。具体而言，该计划所包含的措施可分为三大部分。
一是针对大规模杀伤性恐怖主义威胁。如前所述，“国内备战计划”的宗旨，是预防
和减少恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器进行恐怖主义活动时对美国本土的危害。19
95年6月克林顿总统签署第39号总统令，分别指定联邦调查局(FBI)和联邦紧急事件管理
局(FEMA)为主要负责部门，对大规模杀伤性恐怖主义袭击实行危机管理和后果管理，前
者主要负责发现、挫败和防止恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器对美国本土进行袭击
，后者则主要负责处理此类袭击一旦发生时可能产生的严重后果，包括紧急救援、人口疏散以及恢复重建工作。同时，美国国会也在1996年9月通过了《大规模杀伤性武器防卫法》，要求国防部为联邦、州、地方政府部门文职人员进行培训和提供专门知识，以便更好地对恐怖主义分子使用或威胁使用大规模杀伤性武器做出紧急反应。为协调各方面的工作，克林顿总统于1998年5月又签署了第62号总统令，提升和扩大国家安全委员会内负责协调联邦反恐怖主义、国内备战和关键基础设施防卫等项目办公室的地位与规模，任命理查德·克拉克为安全与基础设施防卫和反恐国家协调员。
二是针对导弹威胁。克林顿政府执政之初对国家导弹防御计划采取了较为冷淡的态度
。然而，1998年6月拉姆斯菲尔德委员会公布对弹道导弹扩散所做的研究报告开始改变
这一切。该报告认为，人们大大低估了弹道导弹扩散的威胁，声称由于导弹发展技术的
迅速扩散，发展中国家在导弹发展方面的合作以及俄中等国出口导弹的危险，使得某些
国家在未来十年里得以发展洲际弹道导弹的可能性大大增加。(注：Joseph J.Collins
and Michael Horowitz,“Homeland Defense-A Strategic Approach”,(Washington,D
.C.:Center for Strategic and International Studies,December 2000),p.17.)1998
年8月，朝鲜发射射程为2500英里的“大浦洞—1”号导弹，引起美国国内一片哗然，认
为这一事实恰恰证实了拉姆斯菲尔德委员会报告中得出的结论。在此情况下，发展国家
导弹防御计划自然被提到了优先位置。1999年，克林顿总统签署了《国家导弹防御法案
》，该法案授权总统一旦技术可行，便可宣布部署国家导弹防御系统。只是由于国家导
弹防御计划遭遇技术难题，克林顿总统才于2000年8月决定推迟这一计划的建设，直至
布什总统上台后才又重新启动国家导弹防御计划。
三是针对网络威胁。1998年5月，克林顿总统在一次演说中明确指出了美国国土安全面
对的一种新型威胁：“恐怖分子并没有入侵我国的海岸或是出动轰炸机，但是这些人将
可能运用电脑网络攻击我们至关重要的军事、经济设施……。”(注：“The New
Terrorism”,The Economist,August 15 1998,p.18.)这种新型威胁就是，敌对势力对美国政府部门和私人部门各关键基础设施的计算机信息系统进行的网络攻击。为此，克林顿于1998年5月签署第63号总统令，要求各联邦政府机构正式启动反网络威胁的保护措施，目标是到2003年实现各联邦政府机构内完全的网络安全；并规定建立国家协调员领导下的信息分享与分析中心，以保证政府与私人部门之间的合作和信息分享；同时建立国家基础设施保证顾问委员会，以加强联邦政府与州和地方政府以及私人部门的联系。联邦调查局随后成立了国家基础设施保卫中心，收集与网络威胁相关的情报，并负责在遭受网络攻击时协调各方面的应对措施，实施恢复重建计划等。
也就是说，自1995年起，美国政府对大规模恐怖袭击、导弹及相关技术扩散以及网络
攻击等国土安全威胁已引起一定重视，并陆续制定了相关的国土安全政策，建立了一套
发现、挫败、防止和处理大规模恐怖袭击等威胁在内的应急机制，“国内备战计划”也
得到了较大发展。但是，“9·11”之前，美国政府毕竟没有将国土安全视为国家安全
的头号问题，也未能把国土安全政策放到战略高度来加以考虑。以“国内备战计划”为
例，它并非是一个全局性战略规划的结果，其政策措施来自政府各部门，资金来源也出
自各自的立法拨款。这一现实导致情报部门、军方和执法部门之间各自为政，缺乏协调
，在遭遇大规模恐怖袭击时难以发挥应有的预警、阻断和反应的作用。
二
“9·11事件”的发生对于美国人而言不啻晴天霹雳，惨痛的教训使他们真正意识到美
国本土安全所面临威胁的真实性和严重性，并认识到原有国土安全政策的局限性。因此
，“9·11”之后，布什政府出台了一系列旨在加强美国国土安全的新举措，并迅速将
国土安全提升到国家安全战略的最优先位置。
首先，出台《国土安全国家战略》。在经过长时间的酝酿后，布什政府于2002年7月16
日正式公布了美国历史上第一份《国土安全国家战略》报告。该报告对美国的国土安全
政策做出了全局性、战略性规划。报告将美国国土安全的战略目标确定为：防止恐怖主
义分子在美国境内发动袭击；降低美国易受恐怖袭击的脆弱性；将可能发生的袭击带来
的损害程度降低到最小并尽快恢复正常状态。具体而言，报告将国土安全所涉及的任务归为六大类：建立优良的情报与预警系统；从根本上革新边界和运输安全系统，改革移民机构，建立“智能边境”；加强国内反恐怖主义措施，将防止和制止恐怖分子在美国境内活动规定为国内执法部门的首要任务；保护关键基础设施和重要资产，制定国家基础设施保护计划，并确保网络的安全；预防核生化灾难性威胁；建立一个统一的全国紧急反应体系。(注：Homeland Security Office,National Strategy for Homeland
Security,2002,pp.3—6.)
其次，加强反恐立法。作为饱受恐怖主义困扰的国家，美国早已制定了一系列较为完
善的反恐法律和法令，对恐怖主义的定义、反恐行动的原则以及政府各部门在反恐行动
中的职责和权力做出了明确的界定。“9·11事件”后，针对反恐形势的严峻性和新情
况的出现，美国国会通过了一些新的法案，并对原有法律的某些条文进行了修正。
2001年11月布什总统签署的《机场与运输安全法》(Airport and Transportation
Security Act)决定实施更为严格的机场旅客检查，并在航班上增加便衣警察以加强民航安全；2001年10月签署的被称为“爱国法”的《反恐怖主义法》(USA Patriot Act)允许执法机构窃听恐怖嫌疑分子的电话，并跟踪其互联网和电子邮件的使用、允许司法部门在提出犯罪指控和驱逐之前对有犯罪嫌疑的外国人拘留七天；重新审定1878年订立的《地方保安队法》(Posse Comitatus Act)(注：《地方保安法》通过于美国南北战争重建时期，该法禁止政府调动军队打击国内恐怖主义，以防公民权利受侵犯。)，取消禁止军队介入逮捕、搜查、取证和其他具有警察功能执法活动的相关规定，扩大军队的国内执法权。
第三，组建新的反恐机构。2002年11月25日，布什总统签署成立国土安全部的法案。新成立的国土安全部涉及合并重组所有美国20多个部或其中一些部门的工作，这是继1947年成立国防部、中央情报局和国家安全委员会以来，美国联邦政府最重要的一次改组。国土安全部由分工明确的4个部门组成：(1)边境安全和运输安全的管理，由移民归化局(原属司法部)、海关总署(原属财政部)和海岸警卫队负责；(2)应急准备和反应措施，由联邦紧急事务管理局负责；(3)化学、生物与核袭击的反制，由利弗莫尔核实验室(原属能源部)、普拉姆岛动物疾病中心(原属农业部)等部门负责；(4)情报分析和基础设施的保护，由国家基础设施保护中心(原属联邦调查局)、关键基础设施保护办公室(原属商务部)等部门负责。
同时，为保卫国土安全，2002年4月17日美国防部长拉姆斯菲尔德宣布建立美军第十个
司令部——北方司令部(Northern Commands)，其活动范围包括北至加拿大的北极区域和南至墨西哥的广大地区。北方司令部有三项基本职能：一是行使北美防空司令部职能；二是下设联合特混部队，执行原由联合部队总部在防止化学、生物等大规模杀伤性武器袭击方面的职能，并负责在这些事件发生后与地方部门之间的协调；三是在国防部的指导下，在民间遭遇风、洪水、水灾等自然灾害时提供民事支援。具体而言，在发生地方、州或者联邦机构无法控制的灾难事件时(如火灾、洪水，特别是恐怖分子使用大规模杀伤性武器发动的恐怖袭击)，北方司令部将在总统或国防部长的指挥及法律允许的条件下，向地方当局或诸如联邦紧急事务局等联邦领导机构提供包括危机反应行动在内的军事协助。
第四，改进反恐情报与预警机制。在防御和打击恐怖主义的斗争中，及时而准确的情
报是不可或缺且至关重要的因素。在2003年7月24日美国国会公布有关“9·11事件”的
最终调查报告中，情报部门的严重失职被指为“9·11”恐怖袭击得以发生的重要内因
。该报告称，美国情报部门在恐怖袭击前已掌握了大量相关线索，但情报工作中存在的
种种漏洞使美国失去了防止“9·11事件”的机会。(注：U.S.Congress,Report of the
Joint Inquiry into the Terrorist Attacks of September 11,2001,(December,200
2)pp.388—396.)由此，美国政府开始从两方面改善情报预警机制：(1)改革联邦调查局
。2002年5月29日，美国开始对联邦调查局进行彻底整顿和改革，将该局的工作重心由
传统的调查犯罪调整为预防大规模犯罪和恐怖主义，并加强与其他机构(如中央情报局、国土安全部)之间的协调合作。为此，联邦调查局从缉毒、白领及暴力犯罪等部门抽调约520名特工充实到反恐部门，并聘用约900名语言学家、电脑专家、工程师，专门负责恐怖主义、科技、世界文化、语言及情报搜集工作。同时，中央情报局还向联邦调查局输送了约25名情报分析人员，以加强联邦调查局的分析能力，并增进两个机构间的合作。(注：Ibid,and National Strategy for Homeland Security,p.25.)(2)完善情报和执法部门的协调机制。针对“9·11事件”中出现的由于情报部门和执法部门缺乏必要的协调和共享机制而造成的失误，美国政府决定由国土安全部专门负责综合其他情报部门获取的有关恐怖分子威胁的情报信息，并建立国土安全咨询系统(注：国土安全咨询系统共分五个等级：低威胁状态(绿色)、警戒状态(蓝色)、威胁提升状态(黄色)、高度威胁状态(橙色)和严重威胁状态(红色)。)，及时向州、地方公共安全部门和重要设施的负责人提供相关的预警信息，针对不同的威胁采取不同的回应措施，从而将情报转化为实际的行动和防范措施。
综上所述，“9·11事件”后，美国政府制定了极为全面而具体的国土安全政策，将保卫国土安全当作首要和根本的任务来抓，国土安全被提到了前所未有的国家安全战略的最高位置。
三
美国国土安全政策大调整的影响是全方位的，也是非常深刻的，有些影响可能需要相
当长的时间才能显现出来。仅从现实情况的发展出发，至少我们可以得出以下三点看法。
首先，推动美国国家安全战略的重心发生重大变化。“9·11事件”之前，美国国内对
于美国本土面临的种种新型安全威胁已经有所认识，美国政府也制定了相关的国土安全
政策加以预防和应对。但是，从本质上说，美国人心目中根深蒂固的“国土安全感”并
没有受到触动，国土安全政策因而也未受到应有的重视。美国国家安全战略的关注重点
仍然是保持海外军事存在和营造国际安全环境，力图建立以美国为主导的世界新秩序。
“9·11事件”严重动摇了美国人固有的安全信心，暴露了长期以来美国本土安全存在
的漏洞。而此后布什政府先后推出的《四年防务评估报告》、《核态势审议报告》、《
国土安全国家战略》等政策文件及采取的种种重大战略行动，清晰地表明美国国家安全
战略已从以往的“轻国内、重国外”改变为“内外并重、国内优先”，将“保卫本土”
上升为国家安全战略的一项重要原则。基于此原则，布什政府明确提出“先发制人”战
略，即“在无赖国家及受其庇护的恐怖分子”有能力威胁美国及其盟友或使用大规模杀
伤性武器之前，美国必须准备将其阻止并使敌人遭受决定性失败，包括改变敌国的政权
甚至对敌实行军事占领直至达到美占领目标。这种“先发制人”战略原则的推行标志着
美国一定程度上改变了过去奉行的“威慑”和“遏制”战略，对某些在美国看来构成明
显威胁的特定国家按照自己选择的时间和方式发动“事先毫无警告的突然打击”。(注
：White House,The National Security Strategy of the United States of America
,2002,pp.5—7.)
美国政府在“9·11”后相继颁布的《网络空间国家安全战略》、《应对大规模杀伤性
武器国家战略》和《打击恐怖主义国家战略》亦表明，大规模杀伤性武器扩散，恐怖主
义和网络犯罪等非传统安全问题也正式上升到了国家安全战略的高度，并与国土安全战
略一起成为美国国家安全战略的重要组成部分。
其次，美国国内政治受到重大影响。国土安全部的成立和一切服从反恐需要而采取的
各种措施，至少对美国政治产生了三大影响。
(1)总统权力扩大。“权力制衡”是美国的立国之本，但是随着历史的发展，美国总统
的权力却在不断膨胀，甚至被人称为“帝王式总统”。“9·11事件”的发生和国土安
全战略的确立，赋予了布什总统比“水门事件”后任何一届美国总统都要大的权力。无
怪乎美国凯托学会刑事审判研究计划主任蒂姆·林奇评论说：“布什总统现在施展的权
力实在大得惊人。一个人就能决定是否将战争扩大到伊拉克，一个人就能决定美国公民
能保留多少隐私权。”(注：“布什政府想要一手遮天?”，《参考消息》，2002年12月
10日。)这种说法虽有些极端，但“9·11”后美国总统权力的扩大却是不争的事实。这
一事实属于暂时现象，还是一种长期趋势，会否导致“三权失衡”，无疑是美国政局的大问题。
(2)官僚机构膨胀。此次组建的国土安全部机构庞大，“吸收”了22个其他联邦政府部
门的众多实权机构，拥有17万雇员。以司法部为例，其下属的移民归化局、国内危机支
援小组、国内战备办公室以及属于联邦调查局的国家基础设施保护中心等都被划走，使
其传统的第一执法大部的地位不复存在。难怪少数反对国土安全部法案的参议员说，该
法案是白宫的“权力抓取器”，国土安全部是一头“官僚巨兽”，它将产生的问题要比
它能解决的问题还要多。(注：“美公民为‘国安’付两大代价”，http://www.ycwb.
com/gb/content/2002—11/22/content-455741.htm.)
(3)公民权利受限。“9·11”之后美国政府出台和实施一系列旨在加强美国本土安全
的措施和法案，但却侵犯或剥夺了美国公民的一些基本权利，譬如允许军队介入国内执法活动、允许执法机构窃听恐怖嫌疑分子的电话并跟踪其互联网和电子邮件的使用；“恐怖主义情报预防系统”(Terrorism Information and Prevention System)鼓励美国国民互相监视等等。这些措施引起了美国民众的不满，一些有识之士担心过于严厉的监控措施会使美国人引以为荣的“民主自由”的生活方式化为虚有。针对修改《地方保安法》一事，参议员约翰·华纳就致信国防部长拉姆斯菲尔德称：“如果我们现在修改这一法律，赋予军队在这场反恐战争中更多的参与国内事务的权力，那么我们的生活方式就将永远改变。”(注：Michael G.Leventhal,“1878 Military Law Gets New
Attention”,http://www.dojgov.net/posse-comitatus-act.htm.)
第三，新的国土安全政策增强了美国的国土安全系数，但无法在根本上保障美国的安
全。可以说，安全与自由能否取得某种平衡，将是对美国政治人物的长期考验。正如前
文所述，美国政府早在“9·11”之前就建立了一套防范和处理大规模恐怖袭击等威胁
在内的应急机制，并发挥了重要作用。据统计，从1989年至1993年由FBI事先侦破而得
以制止的恐怖袭击就达23起。(注：中国现代国际关系研究所编：《国际危机管理概论
》，时事出版社2003年版，第117页。)而“9·11事件”中，布什总统之所以能够自如
恰当地通盘指挥、联邦各部门之所以能够高效迅速地作出反应，无不得益于此前建立的
较为完善的危机管理机制。“9·11”之后，美国根据新型安全威胁对原有的国土安全
政策进行了修正和改进，完善了相关的立法和机构建设，弥补了国土安全政策中的不足
和漏洞。故而，美国此后得以成功应对全球“非典”疫情蔓延、严密保卫圣诞节国内安
但是，新的国土安全政策并不能从根本上保证美国的安全。
众所周知，美国防范对其本土构成威胁的主要对象是恐怖主义及大规模杀伤性武器的
扩散，而这两大威胁在理论和实践上都是无法克服的。恐怖主义威胁被称为“弱者反抗
强权的武器”，其产生的根源来自“贫困、腐败、宗教冲突和种族问题”(注：
“National Strategy for Combating Terrorism”,http://usinfo.state.gov/
topical/pol/terror/strategy/)，来自不合理的国际政治和经济秩序。而美国之所以成为恐怖主义袭击的主要目标，与其推行的全球战略和在处理许多国际事务中执行的“双重标准”密切相关。因此，美国若不改变偏袒某一方而打压另一方的做法，不能真正有效地从解决产生恐怖主义的根源问题上入手，就很难完全制止恐怖袭击。在大规模杀伤性武器威胁方面，根据美国卡内基国际和平基金会统计，目前已有15个国家拥有或正在研发大规模杀伤性武器，而被美国称作所谓“邪恶轴心”的大多数国家已拥有或正在研究开发这类武器。(注：Joseph Cirincione,Deadly Arsenals,Carnegie Endowment for International Peace,2002,p.3.)此外，根据美国中央情报局的评估，在未来15年，拥有此类武器的国家将达到20个以上，其扩散已呈现难以遏止的趋势。(注：中国现代国际关系研究所编：《全球战略大格局》，时事出版社2000年版，第350—351页。)正如拉姆斯菲尔德所承认的，美国进入了“坚不可摧的历史被脆弱所取代的新时代”(注：International Herald Tribune,November 2,2001.)。
美国著名外交家和思想家乔治·凯南在1999年95岁高龄接受采访时，曾给美国政府提
出忠告：“尽量削弱我们朝着可能成为世界领导者的方向发展的梦想与愿望……我们其
实没那么强大，我们当今也存在着严重的社会问题”；“要用别人审视我们的眼光来审
视我们自己”；“远远超然于(其他国家的)内部事务之外”。(注：Geneva Overholser,“Kennan's counsel”,Washington Post,August 3,1999.)可以设想，如果美国真如凯南希望的那样“谦虚一些”，行使“榜样的力量”而不是“规诫的力量”，美国的本土应该会更安全一些。