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中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1009-6000(2006)03-0051-05
西方国家城市化的自然演进过程中，确立了以市场为核心的模式，决定了政府在城市化中的辅助地位。中国城市化异于西方的一个重要特征，就是“政府主导”的因素大于“市场自然演变”的因素。政府行为在城市化进程中起着关键性的作用。中国城市化过程既与发达国家的城市化过程不相吻合，也不同于第三世界的工业化明显滞后于城市化(顾朝林，2003)，政府主导是中国城市化道路中一个独特问题(张乃剑，2002)。
政府主导型城市化是指我国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，就政府和市场这两种调节经济运行的根本力量而言，政府作用居于领导和支配的地位。政府以行政力量，通过制订法律法规、制定和执行公共政策等手段，对城市化进程加以推动、引导和调控。政府在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面起着基础和主导作用。
1 政府主导型城市化的特征
1.1 政府作为城市化战略的制定者
政府一直对城市化存在着强烈的干预意识，对城市化战略的探索迄今还没有摆脱计划经济的思维方式，习惯于从政府的角度去“安排”城市化道路。诸如人口迁移与就业，城市的职能定位，城市的规模，甚至城市之间的联系等都由政府来决定，而忽视了对城市化本身的规律性，特别是内在动力机制的探讨和尊重(覃成林，2001)。政治力量是影响城市化进程的一股重要力量。
中国城市化在传统时期的大起大落和曲折发展，主要受到政治运动的影响和支配。改革开放前，基于计划体制管理的需要和城乡现实分割状态，政府对城市化的市场力量普遍采取“堵”而不是“疏”的做法。这种做法损失了城市化应该有的速度和效益，城市化水平显著低于同等人均收入国家。近几年，全国各地都将城市化战略放在显著的地位，片面追求城市化所带来的经济作用，又忽视了对“城市病”的预防，城市化产生的负面影响逐步显现。
此外，尽管有政府的政策控制，但1980年代末的“民工潮”到2004年广东等沿海地区出现的“民工荒”现象表明，城市化中的市场力量是不可遏止的。因此，城市化必须尊重市场规律，尊重市场的选择，而不应该事先从计划和行政管理的角度，依据决策者对某种规模或类型的城市的偏好来指定城市发展方向，规定城市化的道路。
1.2 政府作为城市化制度的供给者
政府作为城市化进程中制度的垄断提供者，也是实现制度创新的单一主体。一般认为，根据制度创新主体的不同，获取潜在制度收益的方式有两种：一种是自下而上的诱导性制度变迁；另一种是自上而下的强制性制度变迁。目前，我国的改革是政府推动的改革，是强制性的制度变迁，政府是城市化制度供给的主体。在高度中央集权的政府体制下，高层领导的统治偏好对推动城市化过程中各项制度的替代、转移和交易起着十分重要的作用(周军，2000)。
政府作为制度的供给者，为城市化的正常推进提供制度安排，政府规定了劳动力流动制度、城市制度、城市建设的投融资制度等等。在经济转轨时期，我国政府的职能已经由直接管理人、财、物向间接调控服务和提供制度供给转变。在很大程度上，制度供给成为转轨时期政府最重要的职能。能不能按照市场经济运行的内在要求，进行城市化的制度设计和制度创新，成为检验政府素质高低的重要标志之一。
1.3 政府作为城市化进程的执行者
目前，在政府推动的市场化进程中，政府部分替代市场执行资源配置的功能，甚至直接参与市场活动，个人和企业失去了自主的经营权和选择权。政府完全根据国家经济社会发展的需要和地区均衡发展的需要，决定城市发展的个数和规模。城市的投资建设和城市人口的增加完全通过逐级的政策制定来实施，地方政府制定计划、编制规划，建设城市基础设施和市政公用事业，由此来推动城市化水平的提高。
政府主导虽然在短期内使城市得到一定的发展，城市化水平有所提高，但是总的来说，城市发展速度和城市发展质量不能同步。从1980年代初开始的我国经营城市的实践来看，经营城市是在城市主体地位不断增强的情况下，城市政府为适应城市发展环境的变化自上而下发动的，从根本上是政府规划、建设和管理城市(赵红凌，2002)。
1.4 政府作为城市化绩效的评定者
城市化的实施效果如何评价，一些政府部门虽做过类似评估，但这些评估报告的最终研究成果并未得到社会的公开认可。中国政府对地方经济社会发展的考核，目前还未形成一套完整的考核机制，许多指标的考核办法还属于“潜规则”，上级对下级的考核多数采取的还是目标责任制，考核结果有很大弹性和不确定性。对城市化业绩的评定亦是如此，表现为“条与条”“条与块”“块与块”的说法不一。从城市化的实施效果评估政府，不仅看城市化水平的增长速度，更要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。目前这种封闭式的评估缺乏舆论的监督和社会公众的监督，很难保证客观公正，难以达到预期的目的，无益于政府部门绩效的提升。
2 政府对城市化的主要干预方式
每一个政府都有一套能用来干预城市化的“手段”或“机制”。有别于西方发达国家对城市化所采取的法律、财政等主要干预手段，我国政府对城市化的干预仍然过多地使用行政手段。
2.1 计划引导
对于城市化目标的设定，离不开计划的引导或指导，既包括中长期规划，又包括年度计划。其中，涉及一系列的指标，主要有城市化水平、城市经济发展指标、城市社会发展指标、城市基础设施发展指标、城市环境发展指标等等。这些指标，在1998年以前被作为控制指标，1999年开始作为预测指标，实际值可以比计划值高一些，也可以低一些。城市化目标的计划指明一个大体的方向，具体的政策操作可以有弹性。
2.2 参数调节
首先，是城镇人口的统计口径。中国已进行过的5次全国人口普查中，没有一次城镇人口的统计口径被连续使用过两次。由于市镇行政体制的频繁变化，国家统计局不得不频繁改变城镇人口的统计口径(周一星，2002)。1953年的“一普”城镇人口包括设有市和镇辖区的总人口及城镇型居民区的人口，没有统一的城乡划分标准；1964年的“二普”城镇人口只计算市和镇的非农业人口，不包括农业人口；1982年的“三普”城镇人口包括设有建制的市和镇的总人口，采用了国家1955年颁布的城乡划分标准，包括市辖区内的农业人口；1990年的“四普”市人口指设区的市的总人口和不设区的市的街道人口，镇人口指不设区的市所辖镇的居委会人口和县辖镇人口；2000年的“五普”将居住6个月以上的流动人口计入城镇人口的统计范围，采用人口密度作为市辖区的甄别指标，对市辖区、不设区的市、建制镇所辖地域进行了细划，以尽可能地剔除所含的农村部分，较能客观反映地域概念的城镇人口。
其次，是城镇建制标准。建国初期，中央原则规定人口在5万以上的城市可以准予设市。1951年底政务院在《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，规定“凡人口在9万以下，一般不设市”。1955年6月9日，国务院第一次颁布《关于设置市镇建制的决定》，规定聚居人口10万以上的城镇可以设市，镇的设置人口需在2000人以上。1963年12月7日，国务院颁布《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，严格掌握10万人口指标从严设市，将设镇的人口下限提高到3000人。1984年11月22日，国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》，放宽了建镇标准。1986年4月19日，国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，第一次在市镇建制中加入经济指标。市、镇的辖区范围迅速膨胀，按行政建制统计的城镇人口已不能反应城乡人口状况，联合国和世界银行等国际机构也停止公布我国1982年以后的城镇人口统计资料。1993年5月17日国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》，按人口密度确立了3个市镇设置标准。按行政建制进行的城市人口统计也采取两个统计范围的双轨制，一个是反映城市建成区和郊区的市区人口，另一个是反映整个行政区域内的地区人口。前者更接近人口城市化水平。
2.3 政策控制
农村剩余劳动力向城市转移是城市化最基本的一个特征。政府通过对人口流动等相关政策的制定和执行，控制农村剩余劳动力向城市的流动。从中国当前的城市化制度特征看，直接影响农村劳动力流动的主要政策包括劳动力转移政策、户籍政策、就业政策、公共住房政策以及社会保障政策等。城市化的另一个基本特征是城市数量的增加和规模的扩大，从城市化形态的外控因素来看，政府通过行政区划调整政策、城市用地政策、城市规划政策及城市建设投融资等相关政策的制定和执行，把握城市开发的节奏和强度。
2.4 宏观资本配置
我国政府几乎承担着为城市提供基础设施的所有任务。从基础设施的规划设计、筹资，到建设、运营和维护，政府几乎垄断了全部基础设施的发展。1990年代以前，基础设施发展的资金，要么全部来自于政府的财政拨款，要么政府提供财政补贴。1990年代以后，在城市建设中开始了一些改革尝试，但基础设施的政府投资管理体制并没有改变，基础设施投资仍然是政府财政投资的重要组成部分。政府投资有利于短期内强制地集中大量资源用于基础设施发展，但政府投资和管理的低效率问题非常普遍和严重，由此导致基础设施提供的数量不足、质量不高，严重制约了经济的发展。此外，基础设施的政府投资管理体制使得基础设施的发展越来越受制于政府的有限财力(邓淑莲，2003)。
3 政府主导型城市化模式的形成机制
3.1 经济体制的起点
经济体制的起点是目前中国城市化模式形成的制度根源。新中国经济的起点不是一个自然经济，而是一个高度集中的计划经济体制。中央指令性计划取代市场价格进行资源分配，所有的经济要素都在政府的计划之下。城市建设的投资规模按年度计划拨付，城市住房统一由单位分配，城市建设的主体是单一的政府。
3.2 经济转型的要求
目前中国的城市化模式是经济转型要求下的现实选择。我国改革开放以来的体制变迁，既包括了自然经济的市场化和货币化，也包括了计划经济的市场化和自由化，而且与二元经济结构转型以及工业化和信息化交织在一起。体制转型和结构转型的同时并进，既增加了两种转型的困难，也提出了一些过去不曾遇到的新的问题。市场本身不可能自行高效地同时完成这些任务。而渐进性的市场化，则要在短时间内完成自然发育状态下几十年甚至几百年才能完成的过程。这必然要有一种超市场的力量的介入，这个力量只能是政府。在政府主导下的市场化进程，在顺序上打破了自然发育状态下很多在长时期内通过互动才能完成的过程，在我们这里则可能是颠倒了前后，或同时进行了(王清宪，2003)。
3.3 国际竞争的背景
国际激烈的竞争环境使得中国城市化必须在一定程度上依赖于政府的扶持。中国的市场化进程一开始就必须面对国际竞争，对外开放与市场化同步，使我国的市场化进程必然表现为更多的外来冲击，增加其不确定性，政府必须介入。政府对某一经济空间的问题是应该干预还是不应该干预？政府应该用行政手段干预还是应该用经济和市场手段干预？在这个问题上，学术界的分歧伴随着市场化进程的始终。在市场化进程的不同阶段，政府作用的范围和手段是不一样的。
3.4 历史文化的传承
集权观念是目前中国城市化模式形成的历史根源。非西方文化与现代化的冲突与融合问题在理论界有着长期而广泛的争论。其中一个重要的观点认为，在西方现代化理论中，不可能产生以东方文化为特征的现代化(胡大平，1999)。中国长期的封建社会，使市场经济的因素从来就没有得到过完整的发育。虽然半殖民地半封建社会使中国的资本主义得到了一定程度的发展，但却是极其畸形的。新中国成立后，我们实行了近30年的高度集中的计划经济体制，到1978年，市场的因素几乎为零。因此，中国经济的市场化不能不以变革意识形态为先导，而这个任务，也只能由政府去完成。
3.5 地方政府的扩张冲动
地方政府“内公外私”的角色作用是目前中国城市化模式推进的基础动力。由于受到自上而下的政绩考核制度的约束，各级政府与部门及其领导出于政绩考核的需要，其行政行为及发展目标，具有极强的本位色彩。中国地方政府强烈的投资冲动，既不同于西方国家普遍的地方自治，也不同于中外历史上长期存在的封建诸侯割据。作为中国地方政府，目前它已成为完全的地方“内公外私”产权组织，它对外的私人性，表明它是准市场主体，因此，地方政府对外的两重性同市场基本一致；它对内的公有性，表明它行使政府主导型干预，因此，地方政府对内的两重性同政府基本一致。中国地方政府凭借内部的公有资源，特别是廉价的土地、资金、劳力、交易成本、国有投资、市场门槛等，强化对外私人竞争，由此产生强烈的扩张冲动，工业化、城市化的主要源泉与主要动力皆源于此(何晓星，2005)。
4 政府主导型城市化的趋势
并非如传统理论所认为的那样，政府干预总是市场失灵的救助良方。西方新国家经济理论认为国家干预经济的体制不仅不能消除经济发展的不利因素，反而会限制市场经济的自我完善和自我调节。政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的权利。不论是专制政府还是民主政府，它们所追求的目标都与社会福利与所谓“扶持之手”的目标截然不同(施莱弗等，2004)。虽然市场失灵可能会导致资源配置的非帕累托效率，但由于政府本身固有的缺陷，使得政府在某些地方不仅不能弥补市场的缺陷，甚至会使资源的配置更无效率，最终使实现的社会福利水平更低，因此，公众应该对国家及其干预政策的效果有一个更为客观而公正的看法(王红玲，2003)。因此，在市场化进程的不同阶段，政府作用于城市化的范围和手段也将有所差别。
在市场力量的发育阶段，市场因素基本为零，政府要用有形之手去启动无形之手，创造无形之手。政府作用无论在领域上还是在手段上，其作用越大，对城市化进程的推动作用就越强。改革开放以前的中国城市化进程特征充分说明，政府作用与城市化进程是一种完全的正相关关系。经过了启动阶段之后，市场化有力地推动了经济的发展，地方政府受到鼓舞，进一步提供市场要素发育的空间，使市场因素得到快速发展。改革开放初期的乡镇企业快速发展，使城市化处于一种市场导向的自我成长阶段。在市场与政府力量的相持阶段，市场因素已经有了相当的发展，在一些领域其力量已经能够发挥对资源配置的基础性作用。但市场的力量发展是不平衡的，不健全的。市场力量发育的内在要求，已经呼吁政府力量在一些领域的让位，但政府力量的惯性仍然很大，政府有时能够较好地运用市场手段解决市场问题，有时候则只能用行政手段解决市场问题。这个阶段，政府对市场化进程的顺序、速度、力度、角度的把握是最为重要的。要通过这些环节的正确处理，把握市场化进程的动态平衡(王清宪，2003)。
在市场经济体制的基本框架已经形成，市场已经在全社会发挥对资源的基本配置作用，政府进行间接调控的基础手段基本健全的条件下，政府必须加快从所有市场可以起作用的领域退出，同时，加强对经济的宏观调控。政府调控的手段一般少用和不用行政手段，更多地运用市场的、经济的手段对经济进行干预。即使在这样一个阶段，政府对市场化进程的作用也不是放任的市场经济，而是发挥着宏观主导作用，而这是一个相对较长的阶段。