解释与取向：运动式治理的制度主义视野——以“治庸问责”风暴为背景的分析，本文主要内容关键词为：取向论文,视野论文,主义论文,背景论文,风暴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D03 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2011)08-0086-09
对于运动式治理这一具有中国特色的治理模式，分析其产生的原因、运行机理及影响不仅仅具有理论意义，更有实践意义。然而，从制度主义的视角去观察这一现象，仅仅表示解释这一问题的着力点。本文没有采取所谓的政治学制度主义、社会学制度主义以及经济学制度主义或理性选择的制度主义的单一理论范畴，也不局限于所谓的新制度主义或旧制度主义的理论界限。①而是在一种宏观的视野下，工具性地运用制度主义的理论。此外，本文是以时下“治庸问责”风暴为背景的分析，对于“治庸问责”这一运行时间较短的制度来说，评价其效果必定是有所偏颇的，只能从这一“风暴”的性质来探究此种政府治理行为的内在机理，将其置于运动式治理的框架之下进行阐释与预测，并给予相应的对策建议。
一、治庸问责：从一场运动到常态化的治理
自1997年党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的方针后，我国先后颁布实施了《全面推进依法行政的决定》、《党政领导干部引咎辞职暂行规定》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《公务员法》、《政府信息公开条例》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《行政监察法》、《关于加强法治政府建设的意见》等法律法规。伴随着这一系列法律文件的出台，2003至2004年以“非典”、“开县井喷”和“北京密云踩踏事件”等事件为代表，2008年以山西临汾溃坝事故、三鹿“毒奶粉”事件、河南登封矿难、深圳“9·20”火灾等事故为代表，先后在中国官场刮起了两场“问责风暴”。
期间，2005年深圳市以创建和谐深圳、效益深圳为目标，掀起“责任风暴”，实施“治庸计划”。2006年兰州市实施“治庸计划”，对不作为的平庸干部进行惩治。2009年9月党的十七届四中全会指出：“加大治懒治庸力度，着力解决干部管理不严的问题”②，成为地方政府实施“治庸问责”政策的基本依据。2010年5月山东宁津县、2010年8月山西省开展了以优化发展环境、提高机关效能为目标的“治庸”计划。③2011年4月武汉市委、市政府剑指50种损害投资发展环境行为以及得过且过、业绩平庸等10种“庸病”，掀起“治庸问责”风暴。与此同时，湖南、厦门市等地也开始实施治庸计划，“治庸问责”风暴波及面越来越广。
从历史的角度看，时下的“治庸问责”风暴并非一个新话题，而是有着制度(政策)与实践背景的。同时，这一风暴也已经不是某一地方政府掀起的偶然性的运动，而是具有了常态化的趋势。但是，这种常态还未形成制度，仍然是以地方政府为主体自觉进行的，因此称之为常态化的运动。从历史角度与波及范围来看，它渐趋成为具有中国特色的“运动式治理”模式。
二、“治庸问责”风暴：运动式治理的制度主义阐释
运动式治理是一种非常规的公共治理模式，与依赖于常规性的机构与制度的治理模式不同，它是以政治与行政主体的自觉动员为特征。运动式治理既作为一种非常态的制度安排出现，也以运动式的制度安排为表征，可以将其置于制度主义的视角下来阐释其产生的合理性与必然性。
(一)满足公共企业家制度安排效率需求的选择
运动式治理下的制度变迁多源于政治-行政领导意志，进而体现到机构层面与机制层面，通过他们来发现制度创新的可能性空间和制度安排的进程，并依赖他们来推进制度。这些推动制度变迁和制度创新的政治-行政领导则成为以创新精神实现公共资源优化配置的“公共企业家”。公共企业家们提出思想，并担当起保障讨论、妥协和创新性解决的重负，④担当起制度变迁之“初级行动主体”的角色。然而，这种选择受到了公共企业家任职期限的限制，他们为了实现任期目标，必须在短期内通过制度设计来强化资源动员能力，这就导致制度创新或制度变迁存在着较为明显的运动式特征，直至制度衰竭，进而到下一届行政领导上任开始新的制度替代。因而，只有以不断重复的制度建设来强化原有的制度理念，实现同一主题的不断强化，才能保证制度效能的延续。运动式治理就成为必然的常态化选择。
同时，一个制度安排所涉成员越少，其安排的效率越高。多中心的制度安排形式虽然更符合民主的制度诉求，但是也因为主体的多元与过程的复杂性使制度预期目标多元化，且往往在过程意义上存在效率损失。这对于追求单一或较为集中目标的公共企业家而言，在存在时间限制的情况下是无法或不愿接受的。减少了制度协商的成本，制度时滞也就降低了，这也是奥尔森在强调集体行动时小团体效率的意义所在。公共企业家的这种预期，强化了封闭式的制度安排，也提高了行政性资源动员的效率。因而，制度安排的偏好就倾向于运动式的模式。
(二)动力源单一的强制型制度变迁的选择
运动式治理的动力源既可能来自政治系统内部，也可能源于社会公众的需求或社会危机事件的激发，还可能是这两个方向的互动选择的结果。但是，就“治庸问责”这一政府自我革命式的运动式治理来看，更具有政治-行政主导的性质，“慵、懒、散”现象的出现也是行政组织内部动力机制缺乏的表现。在“风暴”来临之前，行政组织内部部门间、行政人员之间、岗位之间已经形成了一种稳定性状态，也可以称为制度依赖下的制度惯性。而要打破这种格局，在行政系统缺乏开放性、外部制度竞争尚未形成、社会力量制约不足的情况下，只有依靠内部的行政力量破除旧有制度运行的路径依赖和行为惯性。
如前所述，公共企业家的创新行为是制度变迁的关键因素。改革是如此的依赖机构负责人的利益和信念，以至于任何一个颇具改革精神的人的偶然上台对改革作出解释都具有极重要的意义。⑤只有依靠公共企业家去克服既得利益群体的制度阻力，才能形成制度供给。尽管在更为宏观的视角上，这一强制型的制度变迁是经济发展环境差，企业、公民等要求改善行政效率，政府要求改善自身形象，从而提高地区竞争力等外部需求所引致的，但即使是诱致型的制度变迁，也需要政府法令的引入才能实现。因而，判断这一运动式制度变迁模式的利与弊，必须站在不同的历史周期和制度环境下进行分析。
(三)以资源动员提升制度实施效率的方式选择
制度设置不仅作为一种行为指向，也作为资源整合系统而存在，制度生命的存续与效能的实现也需要资源加以支持。在政府系统内部，行政目标是多元而分散的，运动式治理的情境下，将有限的行政资源重新排序、整合，运用到如“治庸问责”这一任务上来，从而实现目标预期。这种资源动员往往是以行政意志的方式介入的，在行政体制内部的科层治理模式下，这种行政干预能实现资源的优先运用。同时，解决一个社会问题的职责往往分散于不同的功能性部门之中。比如，作为“治庸问责”的背景因素之一的投资发展环境问题，涉及发改委、公安、城建、城管、商务、工商、财政等不同的部门。运动式治理有利于调动不同部门的资源整合，实现政府间、部门间的合作。在此次“治庸问责”风暴中，武汉市“治庸办”的设立即作为一个综合协调机构，将行政系统内部资源重新组合、配置。
运动式治理的目标较为单一，并以一个阶段性目标集作为支撑，如“专项斗争”、“集中整治”、“专项治理”等指称，“大干×××天天，实现(或保证)×××”、“发扬×××精神，实现×××”等新闻报道和日常生活中经常用来展现政府作为的口号式词汇。运动式治理朝向着一个明确的目标，具有目标管理的显著特征。比如，武汉市的“治庸”行动就是朝向“优化投资环境”这一主要目的，兰州、厦门、深圳的“治庸”风暴也同样指明了其“优化服务环境”、“提高市民满意度”等目标。同时，也因为集中的资源支持，武汉在不到一个半月的时间内问责了135人，⑥山东宁津县至今已查处64人，山西4个月共有421名官员被处分，摘30名官员“乌纱帽”⑦等等。可以说“治庸问责”是目标管理的一种中国模式。
(四)实现制度均衡的一种适应性选择
制度变迁是一个供给与需求相平衡的过程。制度的需求既来源于政府内部，如争夺稀缺的经济发展资源、吸引企业投资、防止企业资本外流等，也可能来自于政府外部，如更高的公共服务水平、更好的企业投资环境等较为急切的社会或政治需求。动态目标牵引下的运动式行为是一种断续式均衡的实现模式。这种制度变迁均衡虽然是一种强制性的实现，但却表现为一种被动的、适应性的方式。它既依赖于公共企业家的出现，以企业家精神来实现政治价值诉求，也依赖于外在公共事件或者社会关系压力的激发。然而，政治-行政领导人是按任期制变动的，社会事件或公共问题也是以发生、发展、消退的逻辑不断变换主题出现的。以至于，“每次运动式执法为下一次类似的行动提供了契机——当问题的严重性积累到一定程度后，下一次运动式执法便到来了”⑧。因而，这种制度均衡必定只能是运动式的、适应性的均衡。
此外，公共企业家主导的这种变迁由于并不要求社会的一致同意，而仅仅是被许多人或是一个群体所认同，因而可以视为一种“集体改进”。⑨但是，“这些局部秩序有着它们的局限性。它们的活力与它们的适用范围变动不同：不同行动者的参与活动发生着变化，根据诸种情境的变化，相关具体的行动系统的‘诸种领域’或是得以拓展，或是变得更为狭小”⑩。换言之，运动式治理下的公共企业家根据不同问题，将不同行动主体有选择性地纳入行动集体之中，实现着制度变迁发起者或利益相关者获取潜在制度收益的需求，即实现了局部均衡。这种均衡亦是适应不同的需求而运动式地变动着。
(五)制度竞争推动下的制度试验方式
地方政府受到了经济社会发展水平等政绩指标的约束。公共企业家式的制度创新，实际上满足了经济、社会发展需求的地区间竞争的要求。在深圳、武汉、宁津等地的制度创新之中，主要动力之一就是投资发展环境差这一因素，武汉还并列成立了“治庸”、“投资发展环境”两大专班办公室。通过创新的制度设计来提高制度的生产力，同时，通过制度的生产来激发行政系统的社会生产力，降低政府与企业、政府与社会之间的交易成本，提高行政效率与社会效率。但是，地方政府自觉的制度安排，“这种分散化的自发选择过程，通常是在元规则内部展开的，而元规则会使这种演化保持在一条连续的路径上，并使它具有适当的可预见性”(11)。客观地讲，包括“治庸问责”在内的很多运动式的制度安排都是在中央或省级等高级政府的政策要求或价值指导下进行的，或者都可以找到相应的依据。如很多地方政府文件都以“邓小平理论”、“三个代表”重要思想、“科学发展观”作为元政策指导。在更高层规则内演化的这些制度，对个人和组织产生良好作用的将会得到采纳和仿效，而做不到这一点的将被终止。这是一种分散化的试错过程。(12)
同时，在“治庸问责”中各部门的次级制度创新引发了在岗位责任制、绩效考评机制、干部教育培训机制、奖勤罚懒机制等方面的竞争与试验。作为副产品，高级政府的制度试验为下级政府机构的制度试验提供了自主权和一定的空间，也推动着下级政府机构的制度创新、制度学习和制度竞争。在强化了行政集权的可能性的同时，也可能促进行政组织内的制度建设。诸种“非人格机制代替了对下属进行控制的命令型权威而成为协调和控制的主要手段”。(13)
(六)制度约束的缺乏提供了制度空间
制度空间是制度变迁方式选择以及制度集合构成选择的自主性。“现存法律限制着制度安排的演化范围。也影响安排革新的形态和安排创新所需要酝酿的时间。”(14)运动式的制度安排正是由于既有的制度环境给予了空间可能，即一种支持性的制度环境为这一行为提供了制度合法性。行政首长负责制是我国一个基本的行政制度。但是，当这一制度的约束力量缺乏时，制度边界就会模糊，相应的制度影响力就会泛化并存在扭曲、失调的可能。这根源于我们的立法、司法制度以及社会权力机制的功能发挥不足、公共企业家的权力边界的制度限定不明，缺乏约束机制，进而易导致权力的随意运用，以运动式的方式安排制度变迁和创新进程。
启动制度变迁的程序依赖于行动者的资源动员能力，或者通过权力来影响政治与行政系统机制的有效性。而政治与行政主导的制度变迁，意味着资源集聚于行政系统内部，社会缺乏通过制度化的方式启动制度变迁的机制，也缺乏相应的资源以及能力来影响行政系统。不成熟的公民社会以及既有制度潜能的未开发，使得运动式的制度安排成为一种行政机制获得了实际的合法性，却缺乏来自政治与社会的深入审查，进而将制度安排的成本转嫁给了下级组织或者社会公众。如是，在制度创新的初期，缺乏成本约束和制度制衡，为运动式的治理提供了制度空间。
三、运动式“治庸问责”的潜在弊端
无论是政府、团体或个人，他们推动制度变迁的目的都在于获得制度的“潜在利润”，即实现效用最大化。对于政府来讲，效用最大化的受益者应该是社会或(集合意义上的)公民。但是，并非任何制度变迁或制度创新都能改进制度效率，增进社会效用。运动式治理模式下的“治庸问责”，同样也潜藏着诸多弊端，其潜在的成本消解着自身的收益。
(一)制度结构缺陷可能强化机会主义作风
“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。”(15)运动式的治理不仅没有消除机会主义的行政行为作风，反而可能会强化这种机会主义的存在。运动式治理的经验已经从一种历史的角度给行政人员提供了认知预期。制度是一种信息浓缩的集合，(16)而当这一信息集合是以运动式的方式供给时，它所提供的信息也给人一种运动式的存在，形成制度客体的心理预期短时性与行为短视性。另一方面，信息是不对称的，其效果不可预期，制度性风险的存在作为一种制度事实，却因其模糊性而获得了权威性。作为信息需求的行政人员处于被动的、保守的行为策略集之中，机会主义的策略性行为也是一种必然选择。
制度的结构缺陷可能导致制度真空。由于制度设计的着力点在行为层次，对组织层次以及理念层次的影响却是有限的。这种着力点的偏颇，使得这种运动式的制度没有能力提升或者改善行政人格这一深层次的、较为持久的影响因素。同时，运动式治理的模式为了在短期内体现制度效能，必然存在扩大化倾向。在“风暴”中的行政人员更多的担忧是一种不知道制度实施“度”的畏惧心理。如果避开了此次“风暴”也就恢复了旧有的“慵、懒、散”的习惯性行为，更多的是一种策略性的自我调适。“事实上的接受，并不意味着道德上的接受。”(17)行动者虽然会将这些制度视为一种约束机制，但是只要有可能，他们就会绕开这些约束，道德风险仍然无法避免。
(二)政府主导可能强化行政集权
制度是集体对个体的行为约束。当作为集体的大多数成员短期内对制度的合法性或者制度的适应性不足的时候(实际上这是必然的，因为对新制度的行为调适、行为固化需要一个周期，而制度的效果又有时滞性)，为了实现制度的实施，加强行政领导集权就成为必然的选择。也正是由于运动式制度的预期不明，下层行政人员为了消除不确定性风险带来的威胁，会力图寻求权力中心或者制度制定者、阐释者的庇护。因而，在强化了机构内政治的同时，也强化了组织领导者的权威，行政集权随之强化。
在此次“治庸问责”风暴中“主要领导亲自抓、负总责”的情况下，既会强化行政制度创新的领导意志表征，也会强化制度实施机制建设的行政领导主观意志。对于行政领导和行政组织而言，运动式治理强化的“政绩”心理更多的是一种“表忠心”、“献政绩”的行政附和行为，无论是机构内部的制度建设还是行为、技术层面的改革，都往往沦为形式。从而，使得行政体制整体上强化了主观行政、人治行政，不利于法治政府的建设。
(三)制度摩擦的存在可能增加制度成本
制度的创新或者变迁基于一定的制度环境，这种制度环境既有宏观的法制环境、文化环境、政治环境，也有微观的组织内部的组织文化环境、组织制度环境等等。制度设置就是为了降低组织面临的内外部复杂性，降低交易成本，提高协调效率。但如果缺乏制度设置前期的制度清理，就可能存在新旧制度之间的制度摩擦。新旧制度形成的制度集合可能造成对行政人员的双重或多重行为引导，从而产生行为冲突，也使行政人员的行为适应能力周期无法跟进制度变迁的速率。行政主导的制度变迁在资源获取上具有较强的优势，在新制度介入行政部门之后，原有的行政资源排序就必须根据现有的制度需求重新组合，影响行政工作的原有秩序。同时，运动式的制度安排，实际上否认了制度生产的时间需求或者试错的、修正的过程等等。因而，可以说，运动式的治理模式是不符合、不尊重制度变迁规律的一种体现。
制度摩擦也会增加制度实施的成本。当一项制度设计出来之后，尤其是以运动式的方式介入既有的制度环境之后，将引致部门内部的一系列的次级制度行为，形成次生制度之间的竞争。然而，运动式的制度供给所形成的制度替代，可能使新旧制度都失去正常运行秩序，无法有效地发挥其效能。同时，在上下对口、职责同构的行政体制下，各单位相应成立“治庸问责”工作办公室，这种纵向的制度安排模式，将促使横向地区间、部门间短时间内实现制度模式的扩散或复制。“不适当的制度转化会导致制度变迁供给的偏向。”(18)尽管政府主导的制度变迁效率较高，潜在的危险是，假如作为学习摹本的制度本身存在问题，那么制度扩散得越快其危险可能越大。
(四)适应式的制度创新可能导致制度生命周期短暂
制度安排往往是一种供给—需求的结构性模式。间断式的制度创新，是实现断续式均衡的路径之一，而是否实现制度均衡或断续式均衡则取决于这一制度的生命周期。因为，制度均衡的实现需要一定的制度稳定来体现其生产力。作为一种实用主义的治理模式，运动式治理有着天然的短期功利主义的内在。它往往针对现实政府运作中存在的问题甚或领导认为存在的问题出发展开，这种需求既可能来自于国家或者高级政府、行政领导的意志，也可能来自于社会公共舆论、公共需求。制度效能衰减或者惰性的产生，主要是由于缺乏外在主体需求的激励。需求表达机制的缺乏使很多制度的潜在效能并未真正发挥出来就归于淘汰或搁置，结束了生命。这种封闭的制度改革也因为缺乏对现实社会或者制度环境的外在关注，仅仅能以适应性的方式，等问题累积到一定程度之后才会被发现或重视而做出反应，缺乏前瞻性的适应能力和引导能力。因而，面对多元且复杂的社会问题，这种制度安排更多是战术性、对策性的，并以取得阶段性的效果为主要目的。随着问题或需求的变化，制度自身必然是短命的。
(五)封闭式的制度创新可能降低制度效能
各个地方的制度设计具有极为明显的封闭特征，即制度的设计都源于政治与行政系统内部。这种封闭的制度选择在制度价值、制度内容以及制度实施上都先在地具有排斥性，制度实施的信息也是自下而上地单向度存在。这种封闭性导致制度设计缺乏对制度环境的良好适应，意味着其制度生命周期短暂，也不利于制度的自我矫正。此外，运动式治理模式往往伴随着政治动员来获取相应的资源支持，当制度运行的“风暴”过后，资源动员也就减弱了，相应地汲取政府内部与社会的资源支持的动力也将逐渐弱化，其效能必然也是短暂的。
运动式治理作为一种政治-行政意志较强的、预期不稳定的制度设置，其实施程度以及在部门、基层政府中的贯彻程度是难以保障的。中层政府领导的制度供给行为，既可能无法体现高级政府的意志，也可能无法满足社会、公民的实际需求，可能是最为缺乏效能保证的。
四、“治庸问责”如何不再是运动
“治庸问责”是朝向提高行政效能的，要实现效能提升，避免运动式的出现，就只有以制度化的方式来保障。如亨廷顿所言，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”(19)。某一行为制度化的过程，也是一种行为由一个制度规约的“道德的行为”转变为“事实的行为”的过程，即从应该如何实施某种行为，转化为单纯地实施某种行为的过程。(20)这一制度化的结果并非要否定公共企业家的作用，而是要改善运动式治理的结构与效果，使其真正成为常态化的运动，运动的性质也就消失了。
(一)以整体性制度安排提升制度的外部性
“治庸问责”的制度构成是多元的，体现在不同的部门与职能机构之中。因此，行政领导层的制度设计要有整体性思维。整体性的制度观才能发现制度的真空所在，才能够减少制度之间的摩擦，实现制度的相互促进，实现“治庸问责”制度安排集合的整体性效率。同时，制度的效能在横向有着边界性，在纵向也有着限度性，一项制度必定只能在一定范围内才能发挥其最大的效度。只有价值诉求一致、功能耦合、相互支持的制度才是有生命力的。即在制度设计上更多地强调一种理念供给，提供制度创新的环境，鼓励各部门形成符合自身工作实际的制度设计，通过战略整体型思维模式引导下的制度变迁实现制度在历时性与共时性上的互补。如此，才能在实现“治庸问责”的同时促进关联性制度功能的有效发挥，在有限的制度边界范畴内，使制度的影响实现扩散，使制度的外部性得到最大化的实现。
“治庸问责”制度设计的根本目的不在于惩治，而在于通过制度激励实现组织整体以及行政人员个体的行为精进、效能提升。因而，制度设计应从群体和个体两个层面着手，并以重塑行政人员价值、提高组织整体效能为基本目标。个体中心的制度安排下，强调制度的最终落实载体是个人无疑是正确的，但是，制度的安排与实施涉及决策层、部门(地区)管理层、行政人员等多个主体，不仅仅是个人。制度有其层次性的要求，也有不同场域的差异性要求。制度设计之时，在关注“慵懒”这一普遍化现象的同时，还需要注意不同岗位、不同层级、不同部门之间的差异性。既要强调制度对个人的有效性，也要强调对组织群体的有效性，才能避免制度的制裁对下不对上、对人不对事，真正实现整体联动，公平有效。
(二)以伦理价值弥补正式制度的非周延性
公务员作为一个职业队伍，是一个没有私利追求的、实现公共性价值的职业性组织。在制度设计上要以提升行政人员的人格完善、提升其价值追求为基点。同时，这一基点又是以满足公民的需求、实现为人民服务或者实现公共利益为终极价值标准的。“伦理控制是官僚机构的根本性控制。它低廉、可靠、在伤害之前发挥作用而非仅仅事后提供惩罚或赔偿。”(21)缺乏为公共利益服务的责任感的公共行政人员，制度越是强化，其机会主义行为动机反而愈加强烈。因而，在制度这一并非万能的机制面前，弥补制度的内在缺陷、防止制度失灵的唯一方式就是寻求伦理的控制。缺乏伦理控制的行政以及行政人员，是无法保证一个制度有效施行的。
制度的不周延性是一个客观事实。如果仅仅期望以正式制度安排来断续式地实现制度均衡，那么制度安排必定是滞后的。行为者是嵌入文化生态之中的，伦理、文化价值等非正式制度既是正式制度安排的支持性机制，也是一项制度安排的内在构成。然而，从目前“治庸问责”的实践来看，都缺乏这种必要的非正式制度建设的辅助，制度设计的内容上也尚未体现。只有正确的价值诉求，才能有道德的制度设置。制度与非正式制度相耦合的制度安排，有利于提高制度的认知度和遵从度，也是提高制度运行效率、降低制度实施成本的有效路径之一。这就要考虑制度设计的价值基点，考虑制度所涉及的利益相关方的价值诉求。因而，不能将制度设计的目标简单地局限于经济目标领域或者政治任务范畴，而应该具有更为现实的社会性关怀，这也是制度生命力的根源所在。此时，行政系统内部的秩序也就由一种“人为秩序”变为一种“文化濡化”下的“自发秩序”了。
(三)以细化实施机制延展制度效能
制度实施机制是制度改革中往往被忽视的一个关键内容。所谓制度实施机制就是制度得以有效运作的可操作的具体手段。机制是把制度预期与制度结果联系起来的中间变量。(22)我们无法以功能主义的态度期望制度可以自动执行，并达到预期。它需要机制的支持与转化才能实现，包括制度转化机制、制度扩散机制、制度更新机制与制度评估机制等等。制度是一种理念倡导，在制定出来之后就成为制度性事实而具有了规范性的和符号性的标准意义。然而，这一价值的有效实现却不能仅仅依赖于制度文本自身，还需要通过细化的机制设计以及技术手段来加以支持。尤其是，制度安排是一个纵向多层级的、横向多部门的制度集合，每一个层级和部门都有着细化的要求，以保证其可操作性。但是，如果制度的创新仅仅限于技术操作层面或者仅仅是限于提高既有职责的效率水平而不触动任务性质、职责范围本身，实施机制的强化也无法改变制度效果的“运动式”宿命。
同时，“治庸问责”从一定程度上讲更为主要的是发挥既有制度的潜能。在各地“治庸问责”制度制定之前，我国已有《行政许可法》、《公务员法》、《行政监察法》以及《行政机关公务员处分条例》等诸多制度，各省、市(县)也有相应的具体实施办法或者法律法规。因而，细化执行机制，强化既有制度执行效能的时间和空间规模，也是减少运动式制度循环的方式之一。
(四)以开放制度系统防止制度功能失调
从前瞻性的视角而非被动的、适应性的角度来进行制度设计，是提高制度的规范与引导能力、避免运动式治理的方式之一。只有开放的制度才能允许行为者通过创新的行动对新环境做出这种前瞻性的反应。这种开放包括内部开放与外部开放两方面。就当下来看，内部开放是较易被系统内行政权力所排斥的。制度得到了集体的认可才会自我实施，才能内化为一种行为习性，进而具有追求效率、责任的文化常态。同时，对内民主的制度安排，才能使中下层行政管理人员承担起管理责任，实现权利责任的对等与平衡。通过行政自主权和一系列的激励机制安排，促进中低层管理人员开展多元化的制度创新。要达成这种设计模式，就必须实现领导放权，通过“让管理者管理”强化管理者责任的模式，通过评估管理者来强化基层与部门管理，即所谓“战略的思考，民主的行动”。
激励与约束平衡的制度才是合理的制度。如果制度激励功能匮乏，或惩戒功能弱化(消失)，失去了其内在均衡，制度功能就可能扭曲。私人企业家没有市场的约束就会功能失调，这会导致权力垄断，牺牲消费者的利益。没有有效的公民声音约束的公共企业家也会出现类似的机能失调。有了公民声音作为基本的约束，公共企业家就会提高效率。(23)但由于行政权有着不同于产权的公共性特征，衡量规范行政权的行政制度之绩效的准则与方法(包括有关制度规则)，也就必然同衡量规范产权的经济制度之绩效的准则与方法不同。不能以公民个体的认同为唯一标准，而应当以个体认同与集体认同的有机统合为标准。行政制度绩效的评估与衡量必须是体制内评估和体制外评估的结合。(24)当前，在加强政府法治化建设中提高司法机关的独立性以及对听证制度的重视等，从制度上来看都是实现制度制衡、防止功能扭曲的机制之一。
(五)以多元的动力源促进制度自我更新
制度的变迁与创新是初级行动主体与次级行动集体相互配合、互动的结果。强制型的制度变迁逻辑在其他主体意识不足的情况下具有一定的必然性，但是，即使是强制型的制度变迁，制度效能的有效达成还需要其他主体加以配合。同时，制度所面临的环境是多变的，如果动力资源单一，且维系于政治-行政领导的权力资源，那么，在复杂的制度需求面前制度的适应能力是有限的。一方面，权力资源是有限的，公共企业家不可能全知全能；另一方面，权力资源的持续供给效率也存在挑战，公共企业家的关注点或者责任并非单一，不可能将所有的权力都用来维持“治庸问责”的制度运行。制度生命力的持续需要不断的资源更新，而这依靠多元主体的资源供给才能实现。通过多元的主体不断激发，防止制度惰性的产生，实现自我更新，矫正制度失灵，实现制度修复，避免间断式地通过领导届满更替来实现制度变迁或者制度更替。这种自我更新的制度是一种常态化的制度设置，是法治化的体现和要求。
此外，某种程度上讲，“只有政府小些，官僚主义才会少些”(25)。多元动力源的存在不仅可以作为制度资源的供给主体，还可以作为制度实施的承载主体。就政府组织而言，避免“慵懒散”，提高效能，除了以制度推进和提高个体能力之外，分散政府的职责范畴，简化审批权力，下放、分化公共服务功能，也是一种路径选择。多主体、多中心的主体结构是降低制度执行成本、提高制度执行效率与效益的方式，也是一种成本分担机制和制度效益增进机制。(26)然而，这些又都有赖于制度的开放，只有开放的系统才能使不同的主体有可能成为动力源之一，才能不断实现与外部制度环境系统的信息等资源的交换，使制度变迁的动力常态化。
运动式治理有着其政治与社会的必然性和合理性，从建设法治政府、责任政府、服务型政府的目标来看，这似乎又是一个必然的阶段性选择。政府的改革与目标实现，需要经历一个从责任建设的领导个体自觉到责任建设的组织群体自觉的过程。运动式的过程是激发责任意识的一个机制选择，可以视作“治庸问责”之路上的一个必经阶段。但是，并不能就此忽视其潜在的弊端，拒绝对其加以改进。
注释：
①关于制度类型的区分及其整合趋势的研究，可参阅何俊志等：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社，2007年，第1-18页。
②《中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的
决定》，http://www:gov.cn/jrzg/2009-09/27/content_1428158.htm,2009-9-27。
③⑦《中国地方探索政府机关“治庸”长效机制》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-05/07/c_121388496.
htm,2011-5-7。
④(23)[美]迈克尔·麦金尼斯，毛寿龙译：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年，第421页，第422页。
⑤(25)[美]詹姆斯·威尔逊，张海涛等译：《美国官僚政治：政府机构的行为及其动因》，中国社会科学出版社，1995年，第274-275页，第447页(这里之所以说“在某种程度上”，是因为这一表达依赖于非政府的公共服务提供主体是否存在“官僚化”的可能)。
⑥《半月26名干部被问责》，湖北日报，http://hbrb.cnhubei.com/html/hbrb/20110517/hbrb1383451.html,2011-5-17。
⑧唐贤兴：《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》，2009年第2期。
⑨[瑞典]汤姆·伯恩斯，周长城译：《经济与社会变迁的结构化》，社会科学文献出版社，2010年，第304页。
⑩(17)[法]埃哈尔·费埃德伯格，张月等译：《权力与规则：组织行动的动力》，上海人民出版社，2005年，第179页，第173页。
(11)(12)[德]柯武刚等，韩朝华译：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年，第477-478页，第473页。
(13)[美]彼得·布劳，马歇尔·梅耶，马戎等译：《现代社会中的科层制》，学林出版社，2001年，第180页。
(14)[美]科斯等，陈昕等译：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1992年，第303-304页。
(15)[美]道格拉斯·诺斯，刘守英译：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年，第3页。
(16)青木昌彦将制度解释为一种博弈主体之间共享的信念的信息的浓缩。体现在制度当中的浓缩信息使得理性有限的参与人能够有效地收集和利用信息，这些信息是使其行为与变动的内外环境保持一致所必需的。参见[日]青木昌彦，周黎安译：《比较制度分析》，远东出版社，2001年，第12、15页。
(18)[美]科斯等，陈昕等译：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1992年，第350页。
(19)[美]塞缪尔·亨廷顿，王冠华译：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店，1989年，第12页。
(20)参见[美]林恩·朱克尔：《制度化在文化延续中的作用》，载[美]沃尔特·迪马乔奥等，姚伟译：《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社，2008年，第88-89页。
(21)[美]盖伊·彼得斯，聂露等译：《官僚政治》，中国人民大学出版社，2006年，第344页。
(22)关于制度变迁机制的研究，可参考[美]约翰·坎贝尔，姚伟译：《制度变迁与全球化》，上海人民出版社，2010年，第62-88页。
(24)江美塘：《制度变迁与行政发展》，天津人民出版社，2004年，第247-248页。
(26)这方面的典型研究，可参阅[美]埃莉诺·奥斯特罗姆，余逊达等译：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，上海三联书店，2000年；[美]迈克尔·麦金尼斯，毛寿龙译：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年。
标签：治理理论论文; 公共资源论文; 制度变迁理论论文; 组织环境论文; 内部环境论文; 均衡生产论文; 政治背景论文; 制度创新论文; 行政人员论文; 时政论文;