行政权与司法权的冲突及其解决——以金融机构市场退出为视点，本文主要内容关键词为：司法权论文,行政权论文,金融机构论文,视点论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何处理好行政权与司法权的关系一直是个难题。人们一方面要求行政机关提供积极、有效的服务，一方面又要求对行政权力的扩张进行有效监督，以及公民权利受到行政权力侵犯时实施法律救济。在金融机构市场退出中，金融监管机关基于金融稳定的需要，可以对濒临破产的金融机构采取一系列挽救措施，从而挽救其债务危机。但是在这个过程中，金融监管机关是否履行了其法定职责，是否侵犯有关民事主体的合法权益，需要相关法律制度特别是司法手段来保障。
一、行政权与司法权冲突源于金融稳定与债权人利益保护的平衡
金融机构是市场经济中资金债权债务的中心，其正常履行债务是社会经济秩序稳定的因素。当某个企业不能归还银行贷款时，受损失的仅是单个银行，一般不会造成社会的震荡；而当一个金融机构不能归还公众存款时，受损失的则是大量的债权人。当一个金融机构出现支付困难时，存款人为了防止资金损失，必然拥到银行挤提存款，而银行的资金被用于贷款，很难提前收回，就会产生流动性支付困难，出现支付危机。一个银行的信用危机，往往会动摇公众对整个金融体系信用的信心，发生连锁挤提现象，容易引发金融危机。更为严重的是，当金融机构不能按期支付企业存款的时候，也会影响到企业间按合同履行到期支付的义务，致使企业之间的债务链条中断，由金融危机引发经济危机，最终导致社会动乱。
可见，支付不能是导致金融危机的根源。正是基于以上原因，金融行业被认为是特殊行业，金融领域是高风险领域，金融是连接国民经济运行的链条，一旦链条中断，整个国民经济就会瘫痪。所以，金融监管机关需要解决金融机构面临的危机来维持金融稳定，解决危机就需要解决金融机构的债务问题。
目前，我国还没有金融机构按市场规则退出的成功范例，立法也不完善。我国处理有问题金融机构的方式，大体上可分为三种[1]：一是由政府承担债务。以处理中国农村发展信托投资公司为例，中央银行动用了若干亿再贷款，基本上保证了债权人本金的兑付。许多由地方政府负责清算的金融机构，先由中央银行向地方政府专项贷款，用于偿还被关闭金融机构的债务，地方政府每年用中央财政向地方财政的返还归还中央银行。这种行政行为是计划经济条件下普遍采用的，是与当时市场经济不完善相适应的。二是通过重组、购并或改制，由新的公司承接债权债务。以中银信托投资公司被广东发展银行收购为代表。还有许多支付困难的金融机构通过此种方式使债务问题暂时得到了解决。当然，重组、购并或改制应是自愿的，但我国都带有行政性要求，有“拉郎配”的味道。海南发展银行被关闭的原因之一，就是按上级要求购并30多家严重亏损的信用社，最终导致资不抵债。三是对有问题金融机构予以撤销(关闭)，由中央银行组织清算组进行清算，其所负个人债务由中央银行代为偿付，所负其他债务以该金融机构的财产按比例清偿。这种方式由于没能解决债务问题，耗时最长，矛盾最大，几年无法清偿债务，清算陷入困境，彻底造成了经济和社会秩序的不稳定。以城市信用社为例，停业整顿至今已近十年，尚没有完成市场退出程序[2]。采取这种方式的原因是：1．不支付个人所负债务，社会就不稳定；2．金融机构债务如果全由政府承担，政府无法承受，当然政府也不应当承担企业经营亏损的责任；3．目前政府还不敢宣布金融机构破产，担心由此而带来金融危机。
以上处理方式都属行政措施，金融监管机关在其间起着主导作用。但金融监管机关在处理金融机构退出时，更多考虑的是社会的稳定，而不是金融机构债权人的利益，带有强烈的行政任意性。由于实施接管、撤销方式没有解决债务问题，无法完成金融机构的清算，容易导致对当事人权益保护不到位，权利受到侵害的当事人自然会寻求司法救济。司法机关接受权利被侵害的当事人的要求，就会介入到金融机构市场退出的过程。所以金融机构在被实施接管、撤销的过程中，司法权可能会随时介入，具体包括：1．受理其他机构对被实施接管、撤销的金融机构因经济纠纷提起的诉讼；2．受理被实施接管、撤销的金融机构对金融监管机关的接管、撤销行为不服而提起的行政诉讼；3．受理被实施接管、撤销的金融机构或其债权人向法院提出的破产申请。由于上述原因导致法院的介入，使得对被实施接管、撤销的金融机构的接管程序和司法程序同时进行，从而容易存在行政权与司法权的冲突。
二、我国金融机构市场退出过程中司法权与行政权关系存在的问题
(一)金融监管机关的职责定位不明，且缺乏风险预警和危机处理的配套机制
监管机关负责对金融机构市场准入、日常监管和市场退出的一系列监管。但目前与市场准入和业务方面的监管立法相比，市场退出的监管规定较为薄弱，职责规定过于原则，缺乏明晰性和可操作性。另外，在监管中并未建立完善的风险预警系统，使得监管当局与金融机构之间的信息不对称，使风险累积最终不利于化解甚至无法化解。
(二)行政权介入过深，导致司法权对行政权的让步
金融机构的设立和退出本应是一种市场行为，遵循优胜劣汰的市场规律，但由于其性质特殊，特别是我国的经济体制处于转型时期，其设立和退出就难免带有较强的行政色彩，行政控制的准入就难以避免行政性退出。因此，金融机构的市场退出制度难以体现“市场问题由市场解决”的原则，不能实现净化金融体系，提高金融体系运作效率的目的。主要表现在金融机构破产程序上存在着行政前置程序，金融机构的破产，均需经过金融监管机关的批准。但从目前操作程序上看，已经出现的金融机构破产案件和将要进入破产程序的案件，都是经过停业整顿或行政撤销、关闭程序的，该程序的启动均须经国务院批准；在进入破产程序前，相关监管部门均须再次报请国务院批准，有关监管部门根据法律、法规、规章的规定履行批准手续后，人民法院方能受理[3]。而根据《商业银行法》、《保险法》的规定，人民法院必须经过金融监管机关的批准，方能对金融机构进行破产宣告①，并没有要求当事人在破产申请前经过前置的行政审批程序。目前对于未经批准的申请，法院不受理，明显与《企业破产法》②的规定不符。
(三)金融机构退出过程存在剥夺当事人诉权的现象
行政权存在的问题，一般需要司法的审查制度来校正。行政权和司法权的分工，是人类国家制度发展的成功经验。两种权力的各司其职和互相制衡，使行政的效能得以实现，使社会公正得以保障。为了控制行政权的膨胀和滥用，需要司法权对行政权的控制和干预；为了不损害行政权的独立性和效能，同样应防范司法权对行政权的直接侵越。《行政诉讼法》规定的司法变更权有限原则就是这一精神的体现。同时当事人的诉权是依附于司法权的，没有司法审判，就没有诉；没有审判权，就没有诉权。
在我国法制现状中，存在着行政权的政策性规定被司法权接受，由司法权自己作出司法解释和文件性规定，将部分民事纠纷让权给行政权去最后决定的现象。“近年来，最高人民法院在处理涉及相当数量企业的民事纠纷时，大量使用‘明传电报’的形式通告各级法院‘暂停受理、暂停审理、暂停执行’某类案件。”这是由于历史遗留问题，是在法制极不健全或法制被严重破坏的时候造成的，无法按现在的法律规定恢复原状，于是由行政权去灵活救济。但由于“三暂缓”牵涉面大、涉及金额很高，因此在全社会引发了对司法公正的质疑网。在近年的金融机构行政撤销、整顿程序中，最高人民法院为配合金融监管部门做好撤销、整顿部分金融机构的工作，对监管部门列出名单的金融机构涉及的民事诉讼，也分期分批地发布了有期限的暂缓受理、暂缓审理、暂缓执行的“三暂缓”通知[2]。这种措施对维护整个金融稳定来说是很有必要的，而对金融机构的债权人而言，其债权却不能及时通过司法途径得到保护。
当然，被拒之于法院大门外的都是些涉及面广、敏感性强、社会关注程度高的案件，法院“插手”往往吃力不讨好，甚至会陷入判了也无法执行的尴尬境地。但不受理带来的后果更严重，就是剥夺了一个庞大群体的诉讼权益。诉权，是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼，要求国家司法机关予以保护和救济的权利，即司法保护请求权。与这种权利相对应的，国家的裁判就是一种义务，公民之间有争端，国家就有义务进行裁决。司法制度及司法程序是为公民而设置的，法院作为公民权利的保障者，应当专心致志搞好审判工作。而“暂不受理”所涉及的大都与行政权的行使有关，法院这样做既有规避风险之意，更有保护行政权之嫌。
同时，以上暂不受理等方式还存在很不规范的现象，主要是对于哪些案件应该暂缓，都是通过内部文件来通知。具体到哪个级别的法院可以做出决定?“暂时”是多长时间?在不受理的时间内，正当权益如何依法维护?都没有明确的法律依据。
因此，在金融机构市场退出中，需要对司法权与行政权的关系进行恰当定位。
三、处理金融机构市场退出中司法权与行政权的关系的若干建议
(一)进一步完善金融机构市场退出中行政程序，合理定位行政与司法的权限
我们设想，在行政程序中，如果能够与债权人达成和解的，就可以通过行政程序来解决；如不能与债权人达成和解的，就应进入破产还债程序。毕竟，对于不能支付到期债务的金融机构，在无法要求有关债权人对其债务进行豁免的情况下，不能久拖不决。当然也应考虑金融机构的特殊性，在进入司法程序时，人民法院既要明确人民法院审理金融机构破产案件的职责所在，又要看到破产程序在处理金融机构破产问题时的局限性。在程序设计上要求司法机关与行政监管部门沟通，行政监管部门应就金融机构破产可能带来的政治、经济、社会影响，包括可能引起的连锁反进行全面评估，妥善处理人民法院在司法程序中难于处理的问题。一般情况下，在行政程序没有完全终结之前，司法程序不宜仓促介入。
我认为，在定位行政与司法的各自权限上应坚持以下原则：
1．依法退出原则。金融机构的市场退出行为必须在金融监管当局的直接监管控制下依法公开地进行。在既有的法律体系框架内，退出行为必须具有足够的透明度，依法向社会公布金融机构市场退出的原因、方式和相关制度的安排。这样就可以维护法律的严肃性，有效防止道德风险并减弱其负面影响。
2．维护金融体系安全原则。依据金融脆弱性理论，金融机构的市场退出在一定程度上必定会带来金融恐慌，如银行准备金大幅度减少、货币供应和信用多倍紧缩、工商业投资下降、生产就业和收入减少等。金融业会通过自身固有的中介作用，将这种困境传递到社会经济的各个组成部分，造成整个社会体系的破坏。所以建立金融机构的市场退出必须以稳定金融和社会为前提，必须坚持风险最小原则，维护金融体系的安全。
3．分工与协调原则。金融机构的退出可给社会带来较大的震动。为了减少其退出的社会成本，维护金融体系的安全和存款人的利益，金融监管当局必须对金融机构的市场退出的整个过程进行监督管理。金融机构的市场退出涉及到许多当事人，包括金融机构本身以及与其发生交易者、金融监管当局、财政部门、司法部门等。为保障交易双方的利益，维护市场公平交易，各部门都必须相互协调配合，以便稳妥地处理相关事宜。同时，由于金融机构的特殊性质，金融机构的市场退出有时需要表现出一定的政策性，要有政府力量的介入，但政府力量的介入应有一定的限度，必须以市场和法律为基础。所以通常的做法是市场手段和行政手段相结合，遵循准市场化原则。
(二)金融机构破产程序中，应实行“司法最终裁判原则”
在金融机构破产中，当事人意思自治原则的适用会受到金融监督管理机关的行政干预。也就是说，金融机构最终能否破产实际上是行政权在起先决性作用。首先，在破产宣告阶段，与一般市场主体的破产不同，人民法院必须经过金融监督机关的同意方能对金融机构进行破产宣告，债权人或债务人的申请均无法直接引起破产程序，当金融监管机关出于稳定经济秩序的考虑不同意金融机构破产，但法院出于维护公平、正义及法律尊严而认为应该宣告其破产时，二者难免产生分歧。其次，在金融机构的破产清算过程中，人民法院和金融监管机关对清算组的组成及破产程序的各项决议，对破产财产清算分配等事项可能发生分歧。
对于在破产程序中存在的冲突，笔者认为，应当坚持法律至上，维护“司法最终裁判”的原则。其理由为：1．虽然强制性地以行政手段阻滞金融机构破产可以暂时防止金融危机，但也有负面作用，即极易造成金融风险的集聚。行政性的过度保护也会破坏法律规则和社会善良风俗，不利于金融法律制度的完善与实施，是对法治的挑战和干预。2．对金融机构救助的过程中，政府投入了一定的救助资金，如果仍然完全由行政手段解决，政府既是债权人又是裁决人，必然存在角色冲突。3．这也是与WTO司法审查制度的要求不符的。根据GATT第10条、GATS第6条、TRIPS第32条和第41条、反倾销协议第23条、海关估价协议第13条、政府采购协议第20条等规定，要求成员方应建立对政府行政行为进行审议的司法审查制度。有关当事人不仅可以针对成员方政府的具体行政行为提起诉讼，而且可以针对一些抽象行政行为提起诉讼；司法机关应当进行公正、公开的审理，并执行裁判结果。[5]因此，在金融机构破产问题上应实行“司法最终裁判原则”，以适应市场经济的要求。
(三)“三暂缓”类规定应作出明确的法律规定
在一个法制社会，法院是保护公民自由和权利的诺亚方舟。如果对符合受理条件的不立案受理，必然会造成当事人有冤无处诉，即使是历史遗留问题也应在有关法律的框架下来解决。对于那些暂时无法解决的问题，应通过明确的法律、法规、规章或者司法解释的方式公布出来。对于暂不受理”的“暂时”是多长时间，在不受理的时间内，正当权益如何依法维护等问题作出明确的规定。
注释：
①参见：《商业银行法》第71条、《保险法》第87条。
②参见：《企业破产法》(试行)第7，8条。
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