国有资产“分级管理”与“分级所有”体制比较研究，本文主要内容关键词为：国有资产论文,分级管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度稳定性与制度效率
近年来，人们在探讨国有企业改革时，一般将注意力放在政府与市场的关系以及政府与企业的关系的正确处理上，而对政府间关系往往采取回避或漠视的态度。其实，政府间关系的正确处理不仅影响市场的健康发育（从而影响政府与市场关系的处理），而且极大地影响着国企改革的路径、进程及成效（从而影响政府与企业关系的处理）。因此，政府与市场、政府与企业以及政府间这三大关系之间也是相互联系、相互影响的。只有综合考虑这三大关系与国企改革的互动关系，才能对改革的整体思路形成一个完整的图景。本文中，我们试图重新站在政府间关系这一被人们淡忘了的角度来研究政府间关系与国有企业改革的相关性，并集中考察和评价国有资产管理体制的效率。
理论界一般将国有企业营运绩效不佳的原因归罪于国有企业产权的不明晰和市场的不完善，从而改革的思路也要么是借鉴新制度经济学派的产权思想，要么是借鉴古典经济学派的自由市场思想。但我们认为，除此之外，我国财政体制（包括国有资产管理体制）的频繁变动以及在具体运行过程中表现出的“动态不一致性”也是国有企业经营业绩不佳的一个极为重要的因素（注：当然，我们最后主张国有资产实行“分级所有”的体制本质上也可以说是借鉴了新制度经济学的产权思想，不同之处在于我们这里强调的中国有资产在各级政府间的产权界定。）。
所谓财政体制就是财政管理体制，指的是划分各级政府或同级政府间财权和财力的根本制度。广义的财政体制包括政府预算管理体制、税收管理体制、公共部门管理体制等等。狭义的财政体制就是指政府预算管理体制。国有资产管理体制是财政体制的有机组成部分。狭义的国有资产管理体制是指各级政府在管理国有资产时权限划分的基本制度安排。广义的国有资产管理体制还包括政府与企业的关系界定。考虑到本文的研究角度，我们采用国有资产管理体制的狭义概念，并且约定，除非特别说明，下文中的国有资产管理体制一般指经营性国有资产（即国有企业）管理体制。
建国以来，我国的财政体制根据不同时期的政治、经济和社会形势进行了多次变革。伴随着财政体制的频繁变动，国有资产管理体制也发生了频繁的变动。体制本质也是一套制度。制定制度的目的是为人们协调自身的行为选择提供指导，从而减少人们互动关系中的不确定性。有效的制度应满足三个条件：明确无误、具有约束力和得到严格实施。当制度运行中缺少这三个因素中一个或多个时，我们称这一制度是有“缺陷”的。由于这种有“缺陷”的制度不能有效地降低信息成本，不能减少不确定因素，也不能建立人们相互关系的稳定结构，因此，这种制度将是低效的[6]。 对财政体制（包括国有资产管理体制）乃至对整个经济体制、政治体制的制度绩效都可以作同样的考察和评价。
MaJun（1995）建立了一个动态博弈模型来解释自改革开放至 1992年间中央和地方政府之间的财政关系。指出这段时期在财政分配关系上由于中央不能“信守合同”，造成了地方组织收入的积极性的下降，从而导致了这段时期“两个比重”的不断下降。王绍光[ 4]指出，这段时期中央和地方的财政关系在制度安排上存在缺陷，即：（1 ）中央和地方间的资金流动虽然看起来有规则可依，这些规则本身却很不清楚；（ 2）有关中央和地方财政关系的规则缺乏宪法基础，使中央得以单方面改变“游戏规则”；（ 3）尽管中央拥有广泛的自由裁量权，它却缺少一个有效的机制来推行其财政政策。正是这种有缺陷的制度安排，为地方和中央的机会主义行为提供了激励和可能，从而使该时期中央和地方的财政都陷入了“囚徒困境”。因此，根据前面对财政体制和国有资产管理体制关系的探讨以及国有资产管理体制变动形式的研究，我们在这里可以得出一个合乎逻辑的推论，那就是频繁变动的国有资产管理体制一定也存在类似的缺陷，从而成为国有企业营运效率不佳的重要原因之一。
我国现行的国有资产管理体制遵循的原则是“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”。其中“国家所有、分工监督”集中概括了在国有资产管理中政府间的关系。其含义为国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方分级管理国有资产。“国家所有、分级管理”意味着在国有资产的管理中，下级政府只是上级政府的代理人。按照魏杰[7]的观点，在国有企业的管理中，存在着“人民——全国人民代表大会——国务院——地方各级政府——厂长（或经理）”这样一条长长的委托代理链。同时，“分级管理”还意味着在管理某些国有企业时，上级政府既可以委托下级政府行使管理权，也可以不通过下级政府而亲自上阵行使对这些企业的管理权。另外，上级政府还可以通过“划拨”和其他手段改变与下级政府之间对国有企业的实际权限划分。“分级管理”体制下上级政府这种改变国有企业实际权限划分的可能性造成了下级政府预期的不稳定性，从而深刻地影响着下级政府管理国有企业的行为方式。
为减少这种预期的不确定性，一种可以考虑的制度安排便是变“分级管理”为“分级所有”，即将现在由各级政府“分级管理”的国有资产以适当的方式划归各级政府所有，并从法律上明确其产权归属。钱津（1999）认为，应该将国有企业与公营企业区别开来。公营企业存在于非竞争领域，由政府完全控制，并实行分级所有，同时贯彻“那一级政府出资，企业就归那一级政府所有”的原则。这一观点对国有资产中的“公营企业”的产权归属提出了新的见解。“双元结构”财政论者认为，应该在公共财政内部实行分税制财政体制，在国有资本财政内实行分级独立法人制。各级财政之间没有隶属关系和缴拨关系，贯彻“谁投资，谁受益”的原则，不存在转移支付问题[10]。这一观点对各级政府财政支出的产权归属进行了大胆的探索。因此，如果上述命题能够成立，一个自然的推论便是现存的国有企业存量也可以作同样的制度安排。
由于制度的有效性依赖于参与人预期的稳定性，因此，如果国有资产管理体制的设计能使得上级政府有办法让下级政府相信自己会信守承诺，同时上级政府也相信下级政府会相信自己会信守承诺，那么，这样的制度安排将促进双方的合作，从而大大提高制度的效率。在下文中，我们将论证，从减少各级政府机会主义行为、提高国有资产营运效率的角度而言，将国有资产存量在各级政府间作合理划分，实行“分级所有”是国有资产管理体制的最优选择。除此之外，还存在一些次优的选择。
二、体制效率的模型解释
1.“分级所有”体制
我们给出四种不同的体制并比较其制度绩效。正如下面将论述的，这四种体制实际上也可以看作“分级管理”体制在不同的环境下运行的四种结果。
设生产函数为：Y（x）＝kx[a]
其中x为下级政府的努力程度， 这种努力包括下级政府进行的各种有利于提高其所管辖的国有企业经营效率的正向努力。Y（x）为下级政府的努力所带来的国有企业效益的增加（以下简称效益）。a 为效益的努力弹性，0＜a＜1，即效益是努力的增函数，但边际效益是递减的。k＞0为系数。
成本函数为：C（x）＝cx
为简便起见，这里假设边际成本不变，即c＞0为一常数。同时，我们还假定下级政府的努力成本完全由下级政府单独承当（下面的三个模型亦作同样的假定）。
在“分级所有”的体制下，不存在政府间的委托代理问题，下级政府（这里其实也是各级政府）选择自身的努力水平 x，以最大化自己的效用：
U＝Y（x）－C（x）＝kx[a]－cx解得：
ak1
x[*][,1]＝（─）[──]
C1-a
这时，社会福利为（注：我们这里用社会净产出代表社会福利，方法参见Coase，R.H.（1960）。 下文用比较均衡社会福利进行制度效率排序的方法被杨小凯（1988）称为“超边际分析”。）
W[*][,1][Y（X）－C（X）]│x＝x[*][,1]＝[KX[a] －CX ]│x＝x[*][,1]
2.“分级管理”体制
在“分级管理”体制下，上级政府具有“事后”变更下级政府对其管辖的国有企业的权限从而改变下级政府从其努力中获得收益的份额的可能。如果上级政府的这种“事后”行为在下级政府看来表现为一种随机行为，那么，下级政府将进行不确定性情况下的决策。如果下级政府意识到上级政府的“事后”行为是为了占有自己的“劳动成果”，那么，问题将转化为模型 4所描述的博弈问题，下级政府将采取不同的决策行为。这里我们假设“分级管理”体制运行较为理想，下级政府采取不确定性情况下的决策行为。
假设下级政府预期上级政府进行事后“摘桃子”的可能性为P， 下级政府最大化其期望效用：
EU＝（1－P）Y（x）－C（x）＝（1－P）kx[a]－cx
解得：
a（1－p）K 1
X[*][,2]＝[─────][───]
C 1－a
社会福利：
W[*][,2][Y（X）－C（X）]│x＝x[*][,2]＝[KX[a]－CX ]│x＝x[*][,2]
显然，
X[*][,2]／P＜0， 即下级政府预期上级政府回收企业的可能性越大，则其提供的努力就越小。
当P＝0时X[*][,2]＝X[*][,1]。因此，模型1其实是模型2的极端情况，即当“分级管理”体制能真正一贯而彻底地执行并且被下级政府预期时，“分级管理”转化为事实上的“分级所有”。
上述两个模型中，上级政府的行为均只是作为下级政府给定的决策环境。或者借用博弈论的术语，上级政府作为“自然人”先行行动。下面我们假设在国有企业的“分级管理”中，上级政府同样作为“理性人”出现，上级政府期望从下级政府管理国有企业的增加的效益中分得一个比例R≤0≤1。由于“分级管理”体制下理论上上级政府具有谈判优势，因此我们假定上级政府有决定R的实际权力。同时， 我们假定上级政府的目标是收入最大化。我们讨论两种情况（即体制3和体制4）。
3.上级政府能信守承诺
由于上级政府能信守承诺，因此，这实际上是一个上级政府先行动、下级政府后行动的“中央先行博弈”模型[12]。上级政府选择分割比例R，以最大化自己的效用：
U[,上]＝RY（x）＝Rkx[a]
下级政府选择努力水平，以最大化自己的效用：
U[,下]＝（1－R）Y（x）－C（x）＝（1－R）kx[a]－cx
应用逆向归纳法，解得均衡结果为：
a（1－R）k 1
[───────][──]│R＝R[*][,3]
c 1-a
社会福利为：
W[*][,3][Y（X）－C（X）]│x＝x[*][,3]＝[KX[a]－CX ]│x＝x[*][,3]
4.上级政府不能信守承诺
这实际上是一个下级政府先行动，上级政府后行动的“地方先行博弈”模型。上、下级政府的战略空间及支付同模型 3，所不同的是上、下级政府行动的顺序不同。注意到Rkx[ a]＞0，运用逆向归纳法，求得均衡结果为：
R[*][,4]＝1，X[*][,4]＝0。
这时，U[,上]＝U[,下]＝0，这是一个“囚徒困境”式的结局。
社会福利为W[*][,4]＝Y（x）－C（x）＝0。
如果下级政府还可以通过逆向努力（X＜0）以最大化自己的收益，那么，情况将变得更糟。
我们可以通过比较上述四种体制各自对应的社会福利的大小来确定其效率的排序。四种体制对应的社会福利具有共同的涵数形式：
W＝Y（x）－C（x）＝kx[a]－cx
W／x＝kax[a－1]－c
当
ka 1
X＜（──）[──]
c 1－a
时，W／x＞0，即当
ka1
X＜（─）[──]
c1-a
时，下级政府提供的努力水平越高，则社会福利越大。因此，当
ka 1
X ＜（──）[──]
c 1－a
时，比较体制效率的高低就可以转化为比较这些体制下努力水平的高低。体制所诱致的努力水平越高（但不超过
ka 1
（──）[──]
c 1－a
），则表明体制的效率越高。
当0＜P＜1时，X[*][,4]＜X[*][,2]，X[*][,3]＜X[*][,1]。因此，体制1（即“分级所有”体制）的效率最高，体制4（即：“上级不能信守承诺”体制）的效率最低，体制2（即“分级管理”体制）和体制3（即“上级能信守承诺”体制）的效率介于体制1和体制4之间。体制 2和体制3效率的排序取决于预期概率P和均衡分成比例R[*][,3]的比较。
单从经济的角度考虑，建立“分级管理”体制的主要目的也许是为了赋予上级政府（尤其是中央政府）一定程度上的行动的灵活性，从而增加其调控的能力（注：我们认为这种“灵活性”的理由是似是而非的，中央政府完全可以通过金融、财政或其他政策来进行宏观调控，而不应该通过产权的变动来进行调控。）。然而，我们已经看到，这种体制将导致下级政府努力水平的下降（假如下级政府符合“理性人”假设的话）。而且，这种体制还隐含着一个更大的缺陷，那就是当上级政府的“事后”行为被下级政府当作是上级政府为最大化自身收益而“不信守承诺”的行为时，这种体制便有恶化成体制 4的危险。因此，必须考虑这种灵活性的代价，看其带来的好处是否真的超过了为其付出的代价。如果上级政府一定要从下级政府的努力中寻求自身收益的最大化，体制3 不失为一种上下级政府都可以接受的选择。但它同样需要上级政府有良好的“信誉”。
三、将“分级所有”的现实合法化
根据前面对体制效率的比较，我们认为，应该将现行的“分级管理”体制改革为“分级所有”体制，并将政府间这种产权关系用法律的形式加以确认。除了效率因素考虑外，我们的主张还有如下理由：
（1）各级政府“分级所有”并不否认公有制。 法学或产权意义上的“国有”就是指政府所有。把“国有”等同于中央政府所有是混淆了所有制意义上的“国有”与法学或产权意义上的“国有”的区别。因此，这里不应该存在意识形态方面的障碍。
（2）“分级所有”是“财政联邦主义”（注：关于最优财政联邦主义的讨论可参见Harvey S.Rosen（1998），Chapter21。 ）的彻底贯彻。1994年推行的“分税制”是“财政联邦主义”在政府预算领域的应用。“分税制”的成功推行要求我们将其原理贯彻到国有资产管理领域中来。否则，便会出现制度结构的不协调，出现诸如地方政府的财政收入在流量状态属于该级政府所有，但一旦投资兴办企业就变成中央政府所有的逻辑矛盾。
（3）从流量的角度看， 地方政府拥有对地方政府管辖的“国有”企业的全部收益（包括利润和所得税）已经是不争的事实。从存量的角度看，几十万家国有企业由中央政府统一所有，这种所有权关系只是一种理念，事实上从来就没有存在过[1]。因此， 与其让地方各级政府“提心吊胆”地行使实际拥有的所有权，还不如实事求是地认可既成的事实，并将其规范化和法制化。