论社区自治进程中城市基层组织建设的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,基层组织建设论文,进程论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D267.7[文献标识码]A[文章编号]1003-7608(2007)01-0042-04
如何加强社区自治进程中的城市基层组织建设是一个转型时代提出的崭新课题，这个课题既不同于一般的社区自治研究，又不同于传统的城市基层组织建设的思路，理解这一点有助于我们更好地把握这个课题的特殊性，进而找到合适的分析角度和分析工具。目前理论界在这方面的研究中存在着研究角度的偏差，或者只重视社区自治而忽视城市管理，或者只强调城市管理而妨碍社区自治进程，没有意识到这两个目标既存在着内在冲突又可能协调的辩证关系，也就没有进一步去探讨如何对这两个目标统筹考虑，使其相互促进、相得益彰、共同发展。因此，需要从新的角度进行探讨。
一、新形势下城市基层组织建设的问题分析
目前，在社区自治进程中，城市基层组织建设领域，存在着一个老问题和三个新问题，新老四个问题相互引发、相互制约，因此，必须统筹解决。
一个老问题就是指在传统的城市管理体制下，社区自治明显不到位、被虚化，传统社区在实际运行中沦为执行市区政府部门行政管理任务的“腿”，承担了大量不应该由社区承担的行政管理职能，相反，社区自治职能和服务职能却未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化了。为改变这种不正常的状况，一些地方的社区在改革实践中把原来承担的大量行政管理职能上交给市区政府职能部门，转而承担起社区服务职能，把提供社区服务作为社区工作的主要内容，切实成为社区自治的主体。
应该说这种改革做法是符合社区自治要求和社区发展的大方向的，也是新形势下城市基层组织建设的题中应有之义。然而在实践中，我们发现这个老问题的解决又带来了三个新问题。一是社区自治作为一种新的管理体制和运行机制，是要让全体社区成员对社区事务“自我决策、自我管理、自我监督”，这与传统城市管理体制下社区被行政化而采用的命令——服从模式迥然不同，因此，社区自治也面临在摆脱了作为政府一条“腿”的地位、确立了自己的主体地位之后，新的社区治理结构和管理体制如何确立的新问题。二是政府职能部门在传统管理体制下已经习惯了把工作任务下放给社区，自己当甩手掌柜，如今大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应，而且在离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的严峻考验，因此，在社区自治的改革进程中，城市管理有可能出现某些领域的空白。这就提示我们，无论是在理论上还是在实践中，只讲社区自治是不够的，必须同时考虑城市管理体制创新的问题。三是在逐步确立社区自治地位的过程中，随着大量行政职能的上交，原有城市管理体制下的许多权力、经费和资源政府也都一并收回，社区服务工作的开展面临着缺乏资源和支持的尴尬局面，这也提出了城市政府在推进社区自治的进程中是完全撒手不管还是负有特定责任的新问题。
在分析问题的基础上，笔者认为，良好的社区自治和城市管理是政府和社区双方的共同利益所在，一个合乎逻辑的做法应该是：政府和社区在摒弃了传统的城市管理体制、各自实现了独立治理之后还重新走到一起，在城市基层社会实现政府与社区两种组织、两种资源、两种方式的合作共治，从而建立起全新的城市合作管理体制模式。
二、完善新形势下城市基层组织的治理结构
(一)改革社区的组织体系和治理结构。城市社区是城市基层组织的细胞。在城市基层组织建设的实践中，应该摒弃社区传统的议行合一组织体系，转而在社区推行更为注重权力分工、合作和制衡的议行分离组织体系，这种新的社区自治组织体系和治理结构一般由社区的“决策层”、“执行层”和“议事层”三个部分配套组成，而社区党组织作为社区的“领导层”，对社区自治组织和社区自治事务起到重要的领导和保障作用。
1.“决策层”：社区居民大会或社区代表会议。应当明确规定社区居民大会或社区代表会议是处理社区自治事务的最高决策机构，对社区内的重大事务行使民主协商、民主决策、民主监督的职能。社区居民大会或社区代表会议作为社区成员表达自己意愿的组织形式，负责对社区居民委员会的组成人员进行民主选举，同时对这些人员有权罢免、撤换、补选；对涉及全体居民利益的社区公共事务进行民主决策；对市区政府部门、街道办事处和社区居民委员会的工作进行民主监督；反映社区居民的意见、建议和要求。
在组织形式上，规模较小的社区可以采取社区居民大会的形式来行使决策权，规模较大的社区一般先选出代表，再以社区代表会议的形式作为社区决策机构。为更好地履行决策和监督职能，可以让社区居民大会或社区代表会议再选出一个常务委员会，作为社区居民大会或社区代表会议闭会期间的常设机构发挥作用。
社区居民大会或社区代表会议一般每年召开1～2次，听取社区居民委员会的工作报告和驻区职能部门的工作汇报，决定社区的工作计划和预算安排，对社区居民委员会和驻区职能部门的年度工作采取打分评议的方式进行监督，以及决定社区居民委员会的人事任免。社区居民大会或社区代表会议的常务委员会根据授权行使决策权、监督权和人事权，一般每季度召开会议决定社区日常管理中的重要事务，平时定期或不定期地听取居民委员会和驻区职能部门的工作汇报，组织社区代表和社区议事委员会成员对社区工作进行视察调研，指出工作中存在的问题和不足，提出改进要求。
2.“执行层”：社区居民委员会。社区居民委员会应当定位为社区居民大会或社区代表会议的执行机构，由社区居民大会或社区代表会议选举产生，负责执行社区居民大会或社区代表会议的决定、决议，向社区居民大会或社区代表会议报告工作并向其负责，受其监督。社区居民委员会要在社区党组织和社区居民大会或社区代表会议的领导下，发动社区居民、驻区单位以及社会各方面力量参与社区工作，具体负责组织社区服务、社区文化、社区卫生、社区环境、社区治安等各项社区服务事业，并为政府职能部门履行某些行政管理职能提供协助。
社区居民委员会一般由5～9人组成，任期3年，根据需要可以招聘若干名专业社会工作者担任专职干事，从事日常事务性工作，每年一聘，依照合同进行管理，目的是依靠其专业能力大幅度提升社区的管理和服务水平。根据一些地方的成熟经验，社区居民委员会下设两个工作站，即社区服务站和社区管理站，社区服务站承担作为社区自治主要内容的社区服务工作，社区管理站则是为政府职能部门在社区履行某些行政管理职能提供协助。社区居民委员会的两位副主任分别兼任两个工作站的站长，居民委员会委员和专业社会工作者编入工作站工作，分别负责社区服务和社区管理中的一个领域或几个相关领域的业务工作。
3.“咨询层”：社区议事委员会。社区议事委员会一般由社区内的单位代表、人大代表、政协委员、知名人士等有关方面人员组成，它是一个由各方推举人员组成的机构，而不是由社区居民大会或社区代表会议选举产生的机构；它应该是社区的咨询顾问机构，行使对社区事务的协商、议事和咨询职能，其建议和意见主要供社区决策机构和执行机构参考，但对社区事务没有法定约束力。
社区设立议事委员会的目的主要是借助社区内外的力量，为社区建设和发展建言献策，同时进行资源整合，尤其是通过这个平台与驻区机关和企事业单位进行友好协商，争取驻区单位将一些资源向社区居民开放，为社区居民服务，在一些社区事务上取得驻区单位和有关人士的支持和帮助。社区议事委员会委员可以参加社区的各种活动和会议，以便于他们更好地建言献策，社区要为这些建议和意见发挥作用积极创造条件。
4.“领导层”：社区党组织。社区自治是在中国共产党领导下的依法自治，社区自治组织不仅要体现和满足社区居民的意愿，而且必须遵守国家宪法、法律和法规，自觉接受党的领导，模范地执行党的路线、方针和政策。
社区党组织必须按照党章规定建立和完善组织体系，这是实现党对社区领导的基础和前提。当务之急是把中央的有关规定落实到位。组织关系在社区的党员超过100人的社区应建立社区党委，人数超过50人的应建立社区党总支，人数超过3人不足50人的应建立社区党支部，党支部下面还要设立若干党小组，争取把每一位党员都纳入社区党组织的管理范围。
目前，有些社区党组织还通过召开社区党代表大会并下设社区党委的方式把驻区单位的党员也一并纳入社区来管理，实行社区党组织与驻区单位党委双重管理的体制，采取各种形式积极发挥社区范围内全体党员的模范带头作用，这种加强社区党建工作的新做法值得肯定。
笔者认为，根据社区自治原则，不宜提倡社区党组织直接掌握和行使社区的决策权和执行权。同时，社区党组织作为社区的领导层也不宜只负责党员的内部管理和教育，必须积极探索社区党组织对社区自治事务发挥领导作用的机制，否则，党在城市基层社会的领导地位和执政地位就得不到落实和保证。社区党组织应该充分利用社区自治的制度空间，派出自己的优秀党员依法参加选举，进入社区的决策机构执行机构，依法执掌社区的决策权和执行权，通过制度化方式切实发挥对社区自治事务的领导功能。同时，在社区日常管理和服务中利用自己完善的组织体系动员广大党员和社区居民积极参与社区事务，真正起到社区自治发展的“领头羊”作用。
(二)改革街道组织体系和治理结构。街道是城市基层组织中上联市区政府、下接社区的重要枢纽组织。随着社区自治组织的完善和自治能力的加强，街道组织体系和管理体制改革应该适时提上日程。街道不再需要作为一级准政府组织来发挥全面的城市管理作用，但也不宜取消街道这一级组织，否则，不设区的市政府或设区的市的区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，管理效率和应急反应能力必然下降。因此，建议保留街道这一级组织，但改革它的管理体制和组织体系，即街道不再作为一级准政府组织，而应定位成市区政府与社区之间沟通联系的一个平台，以及市区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。一方面，在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表市区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给市区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而市区职能部门由于人手有限不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理上的空白地带，这时尤其需要街道作为一个层级加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法、危机处理的作用，这个作用是不可替代的。为此需要明确赋予街道对市区职能部门派驻街道机构的综合协调权，以及对这些机构负责人的任免协商权，以便于街道履行它的职责。
在社区自治普遍到位的前提下，街道不宜再作为一级准政府负责辖区的全面管理，大部分单项行政管理职能都应该上交市区职能部门直接承担，因此，需要对现行街道组织体系进行改革，机构和人员都要大力精简，街道不再设立市区职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员就可以了，街道编制应控制在20人左右为宜，其中有些人员可以列为事业编制。
三、理顺新形势下城市基层组织的管理体制
在推进社区自治的过程中，有一个基础性的工作必须完成，那就是要改变传统的基层社区被当作准政府组织的状况，使社区真正回到社区自治的轨道上来。为此，社区应该把原来承担的大量行政管理职能上交给政府职能部门，真正成为社区自治的主体。而政府职能部门必须适应这种新的局面，尽快转变观念和工作方式，通过创新管理机制承担起大部分的行政事务，不能让城市管理留下真空。在此基础上，政府和社区在实践中发现有些管理事务是双方的共同利益所在，那么双方还应走到一起，在城市基层社会实现政府与社区两种组织、两种资源、两种方式的合作共治。
具体来看，转型中的城市基层社会存在着三个方面的职能和任务，即政府承担的大部分行政管理职能、政府承担但需要社区协助的某些行政管理职能以及社区承担的社会服务职能，这三个方面的职能完成得如何，直接关系到城市基层社会的稳定和政府与社区双方的利益。因此，通过制度创新来整合政府组织体系和社区组织体系的资源，建立合适的管理体制来分别实现这些职能就成为城市基层社会治理的当务之急。
首先，政府在离开了社区的“腿”之后，一般应该采取新的管理体制来承担自己的城市管理职能。一是政府职能部门直接向社区派出机构或人员受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门去；二是有关职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道一级设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅，同时在街道建立社会治安综合治理委员会来统筹整合相关部门的力量，专门负责城市基层治安管理工作；三是在市区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。这样，在社区、街道和市区三个层面都可以建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，让政府找到了新的城市管理体制和运行方式。
其次，政府需要社区协助的行政职能一般采用契约方式来解决，也就是在法律规定的基础上建立起政府与社区合作共治的管理体制来共同承担。这里的契约方式包含几层意思：一是这种协助责任的范围应有法律明文规定，否则，社区可以依据社区自治原则拒绝承担这种协助责任；二是法律规定只是原则性的，具体协助事项的内容应由政府与社区双方在地位平等的前提下进行协商，并由本级人大依法批准，防止政府职能部门随意增加社区负担，影响到社区自治地位；三是在内容上权利与义务要一致，社区既然承担了协助义务就必须享有政府让渡的相应权力和权利；四是在社区的具体协助方式上，主要是依靠社区居民委员会下设的社区管理站来承担，配合政府职能部门履行管理职责。
再次，社区承担的社会服务职能，一是靠居民委员会下设的社区服务站来具体执行；二是靠整合社区群众团体和社会组织的资源来协助执行。具体来讲，社区居民委员会在工作中要精心培育和发展完善社区群众团体和社会组织，充分发挥其在社区服务中的作用，并通过它们把广大社区居民组织起来，共同参与到社区服务中去。社区居民委员会要帮助各种社区群众团体与社区服务站建立起日常联系，让社区服务站对这些群众团体起到组织、引导和支持的作用，在不妨碍其独立性的前提下引导这些团体及其成员积极参与到社区的日常管理和服务工作中来，这样社区服务工作的开展就有了更加多元化的载体，社区自治的性质和居民参与机制也就可以得到巩固。
四、健全新形势下城市基层组织的保障机制
(一)社区工作队伍的专业化保障机制。在议行分离的社区治理结构下，反映社区居民意志和要求的职责主要交给了社区的决策组织——社区居民大会或社区代表会议。社区居民委员会是社区的执行组织，负责执行社区决策组织的决定和决议，对它的要求主要是效率原则，因此，社区居民委员会的组成人员不必拘泥于必须全部是社区居民，也可以是社区之外的人员。在这种情况下，为更好地承担起社区管理和服务的职责任务，建设一支职业化的居民委员会干部队伍和一支专业化的社区工作者队伍就显得非常必要。前者是经法定选举程序进入居民委员会工作的人员，后者则是经过社区招聘上岗、承担居民委员会具体工作任务的人员，这两支队伍都要逐步实现专业化，在工作中相互配合，以共同提高社区管理和服务的水平。一是可以采取向社会公开招聘、竞争上岗等办法，选聘社区居民委员会干部，尤其从军队转业干部、大中专毕业生、待业青年、下岗职工中招聘政治素质好，文化程度高，工作能力强，热爱社区工作的优秀人才，作为候选人推荐给社区，经过法定选举程序充实到社区居民委员会中去，以加强社区居民委员会的工作力量。同时，要切实提高居民委员会干部的工作待遇，建立岗位补助和养老、失业、医疗等保险制度，保障他们的生活条件，增强他们的职业自豪感。二是以合同聘用的方式为社区居民委员会建立起一支比较稳定的专业社会工作者队伍。作为对居民委员会工作的具体承担者，这支社会工作者队伍应该以目前大中专院校和职业学校的社会工作专业及家政专业毕业生为主体，以此来稳步提升我国社区工作的职业化和专业化水平，为城市基层社会管理奠定坚实的组织和人才基础。同时也要探索建立专业社会工作者队伍的合理报酬机制和定期培训机制。
(二)社区发展的财政保障机制。目前，我国城市社区的发展基本上处于起步阶段，有一个历史欠账的问题，突出表现在社区自治组织的办公条件还很差，社区服务设施更是严重缺乏，一些发达地区如上海、北京、江苏等省市的政府现在开始集中财力投入这方面的建设。建议我国城市政府把这个问题的解决提上议事日程，以专项经费的方式投入社区办公条件和社区服务设施的建设，争取用几年时间把历史欠账给还掉，为社区自治的发展打下坚实的物质基础。
根据国际经验，社区自治在由政府主导阶段走向真正自治之后，并不意味着政府可以对社区撒手不管，社区自治虽然主要是自我管理、自我服务、自我发展，但政府对社区仍然负有支持和协助的责任，仍然要承担社区公共产品生产的一部分费用，我国政府应该把社区自治和社区公共服务的支出纳入国家财政预算，以每年的专项财政支出来支持社区自治的发展。
(三)城市基层组织建设的制度保障机制。我国城市基层组织体系和管理体制正处于改革发展的转型时期，各地区都在探索和实践一些新的做法。因此，一方面要在政策上允许和鼓励地方政府积极探索改革的路子，不要轻易予以否定和压制；另一方面要及时总结经验，推广典型，把一些实践证明是符合现代城市管理发展方向的经验和做法确定下来，使之制度化和规范化，待进一步完善之后，还要及时通过立法程序修改、完善原有的法律规定，以此来推行新的体制和机制，推进社区自治进程，推动我国城市基层管理体制的健康发展。
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