基层领导干部对出生人口性别比失衡问题认知的比较分析——以中部J省为例，本文主要内容关键词为：为例论文,领导干部论文,认知论文,基层论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C92 文献标识码：A 文章编号：1005-3638(2010)0)1-0021-06
当前出生人口性别比居高不下，成为我国目前重大的人口问题之一。新世纪以来的治理工作虽然取得一定成效，但任务依然艰巨。基层政策执行者对出生人口性别比问题及其治理的认知，对今后的治理起着至关重要的作用。本文以中部J省(当前全国失衡最为严重的省份之一)为例，通过调查分析基层执行者对该问题的认知状况，以期从政策执行者的角度探索进一步治理之策。
一、相关文献评述
有关领导干部对出生人口性别比的认知调查是近几年才开展的。据笔者了解主要有四项：一是2005年全国妇联妇女研究所开展的“高层决策者社会性别平等意识调查”。有关出生人口性别比问题的调查是此次调查的内容之一，是将出生人口性别比失衡作为社会性别意识的表现载体，是性别不平等现状的一个突出方面，调查内容包括对导致我国出生人口性别比偏高的主要原因和危害的认识。调查对象是全国人大、全国政协、国家人口和计划生育委员会、卫生部以及全国妇联等机构中242位副部级以上、正局级、副局级领导(肖杨，2005)。二是中央党校对143位地厅级领导干部的有关“中国社会形势分析与预测课题”的一部分内容，调查了他们对出生人口性别比失调的现象、原因、后果的判断。调查对象的基本构成是：国家机关干部占69.9％，党务干部占16.8％，科技文卫等事业单位的干部占9.1％，国有大中型企业干部占4.2％；东部沿海地区占41.3％，中部地区占36.4％，西部地区占22.4％(2006，潘嘉)。三是对广东省委党校县处级干部培训班学员300份问卷调查，获得了广东省县处级干部层面关于出生性别比现状、部分问题、缘由及对策的相关信息(危旭芳等，2005)。四是笔者主持的一项专门针对基层直接参与治理出生人口性别比的领导的社会性别意识的问卷调查。调查对象包括分管关爱女孩行动的领导(包括市和县人口计生委副主任及宣教科长)，县关爱女孩行动综合治理部门的分管计生工作领导(包括卫生局、教育局、公安局、民政局、妇联等科级领导)等共331人(2008)。
前三项调查是对非直接从事人口计生工作的高中层领导干部的非专题调查，第四项虽然是直接从事治理出生人口性别比的基层政策执行者，但调查主题是社会性别意识。由此，笔者期待通过直接针对从事出生人口性别比的基层领导干部有关出生人口性别比的认知调查以解决如下问题：国家治理行动进行五年左右，基层直接分管人口计生工作的县领导、乡镇干部等对该省问题的看法是怎样的，是否与高层和非直接从事人口计生工作的领导看法一致，他们对治理的成效作如何判断，他们对该问题的认知，对当前治理行动有哪些启示，有哪些值得反思之处，政策需要做哪些调整，通过何种方式调整等。为了解决以上问题，笔者对县分管人口计生工作领导、乡镇书记、乡镇分管领导进行了相关调查，并将调查结果与以往研究结论加以比较分析。
二、调查对象与方法
调查对象包括：274名县(市、区)级分管人口计生领导、乡镇书记(街办主任)和乡镇分管领导。其中县(区、市)分管领导包括副书记、副县(区、市)长、县委常委等共72人(其中女性19名)；乡镇书记(街道办事处主任)共49人(其中女性3名)；乡镇分管领导包括乡镇(街办)副书记(副主任)、副镇(乡)长、党委委员、组织委员、纪检书记、司法所长、人武部长等153人(其中女性30名)。调查采用全封闭式问卷(问卷针对不同对象作了适当调整)，并辅之以培训课中交流和课后访谈。通过两种路径实施调查：①依靠该省人口计生委培训中心组织的《人口与计划生育新条例》培训班，让县分管人口计生工作的县领导和乡镇分管领导现场做答问卷；②依托该省省委党校课堂实施对乡镇书记的调查。上述两种方式，充分保证了被调查者回答问卷的时间和填写的认真态度，从而在一定程度上保证了问卷的有效性。调查对象来自该省各地(非集中在个别设区市)，分布均匀，具有代表性。问卷平均有效率在83.5％以上(县分管领导的问卷有效率为68.1％，乡镇书记的问卷有效率为93.9％，乡镇分管领导问卷有效率为89.5％)。实施调查时间为2009年5月-6月期间。
三、调查的主要发现
1.不同层级的领导干部对出生人口性别比的认知有明显差异
参与调查的领导干部在对该省主要的人口问题(人口数量、人口性别结构、人口年龄结构、人口素质、流动人口)进行排序时，人口数量问题和人口素质问题，以及流动人口问题，被更多认为是该省首位的人口问题，只有18.4％的县分管领导、40％的乡镇书记、9.5％乡镇分管领导将人口性别结构问题列为该省首位人口问题(见表1)。该数据在一定程度上表明他们对该省出生人口性别比严重形势的总体判断——出生人口性别比问题紧迫性弱于人口数量、素质和流动的问题。
调查显示，县分管领导、乡镇书记和乡镇分管领导三类不同行政、层级领导，对当前该省出生人口性别比失衡现状判断差异并不明显，大部分领导都认识到(不到九成)，但有一成多认为说不清楚(见表2)，其原因如他们在“若不认为偏高失衡请说明理由”中说的，“有相当女孩未上户口”。同时均有个别认为该省出生人口性别比正常，特别是乡镇分管领导较多。中央党校对国家机关干部和东部沿海干部的调查中，有九成以上的人认为出生人口性别比失衡已“比较严重”或“非常严重”，不到一成的领导干部认为我国出生性别比“正常”或者“不太严重”。相比较而言，人口计生系统和县综合治理部门的领导中93％以上认为偏高事实，高于其他被调查群体。女孩的漏报成为一个显见的原因。另外笔者认为，出生人口性别比的滞后性是导致领导干部尚未将其提高到某种认识高度的原因之一。
被调查的三类领导干部对出生人口性别比失衡的原因认识大致相同，居于前三位的原因是：重男轻女的观念和现实、社会保障和养老问题、B超和人流管理问题；其次是经济发展的原因和生育政策影响等，较少人从妇女的权益受损角度来认识(见表3)。该调查与高层决策者的判断基本一致(见图1)。广东省的县处级领导认为生男观念是出生人口性别比偏高的首要原因(见表4)。
图1 高层决策者对出生人口性别比偏高问题的认识(％)
资料来源：肖扬.高层决策者社会性别意识调查与分析新华文摘,2005，(2)
居于前三位的出生人口性别比失调的后果依次是影响社会稳定、婚姻家庭稳定问题、未来男性找不到老婆，从侵犯女性权利角度认识较少(见表5)。这与其他调查结果较为一致。全国妇联妇女研究所的调查发现，50.8％的高层决策者认为是“影响社会稳定”，25.6％的认为是“未来的男性找不到配偶”或“婚姻家庭问题增多”，而从“侵犯女性生存权”的角度来认识这一危害的只占7.4％；中央党校对厅级领导调查中有七成多认为出生性别比失衡会影响社会的发展和稳定(79.5％)，带来婚姻性别失衡(71.1％)，有两成多从“拐卖妇女等侵犯妇女权利”(25.4％)、“就业性别失衡”(23.9％)来认识其后果。相应地，县分管领导和乡镇书记认为目前解决该省出生性别比偏高失衡的三条主要出路是，加强农村社会保障、改变重男轻女和调整生育政策(见表6)。从他们对主要原因的判断看，不一致处是B超和人流的管理的排位(县分管领导和乡镇书记认为其是第四位的)。而人口计生系统的分管主任和科长们也有此认同，但综合治理部门的观点在原因和出路方面则合乎逻辑地保持一致。在原因上较少人认为与经济发展、提高妇女地位相关。
2.当前治理出生人口性别比失衡的政策成效未获得广泛认可
国家人口计生委从2003年开始在全国开展旨在标本兼治出生性别比失调的“关爱女孩行动”，中央党校地厅级领导干部中有九成以上认为2005年的出生性别比整治工作成效“不太显著”或“不显著”。广东省委党校县处级干部培训班学员的调查发现，近半数县处级干部认为所辖区域内的计划生育政策实施效果一般或不太好，需要加大计划生育政策的力度。在上述调查开展四年后，我们设计了对J省“关爱女孩行动”的宣传倡导、打击“两非”、利益导向等主要治理措施成效的调查。
(1)认为打击“两非”的成效为“一般”者居多。三类群体中除县分管领导外，乡镇领导认为打击“两非”的治理“成效一般”的居最高位，很少人认为“成效很大”(见表7和图2)。乡镇书记认为，在打击“两非”方面，存在的首要困难是难以找到打击的对象，其次是缺乏法律依据、处理过轻、部门缺乏配合和管理不健全等(见表8)。
图2 对打击“两非”成效的判断
(2)对宣传教育的成效判断为“一般”者居多。三类群体中除了乡镇书记认为“成效较差”外，县分管领导和乡镇分管领导中最多人认为宣传教育的治理“成效一般”，较少人认为“成效很大”(见图3)。县分管领导认为，宣传教育中存在的困难依次是：群众素质很难短时间提高、让群众热心热脑的宣传比较少、群众不关心、口号化应对检查、干部对人口形势和人口规律把握不够、投入有限或不太合理。乡镇分管领导认为，宣传教育中存在的困难依次是：群众素质很难短时间提高、群众不关心、口号化应对检查、干部对人口形势和人口规律把握不够、投入有限或不太合理，让群众热心热脑的宣传比较少。
(3)对利益导向成效的判断为“一般”者居多，判断“有效的”人多于认为“成效较差”的。总体看来，对于利益导向的成效认同度相对较高，由此可见，利益导向政策的实施正在推动计生工作管理从以惩罚为主的行政手段向以奖励为主的利益导向手段转变，这一转变可能成为当前人口管理方式方法改革与发展的重要内容和方向。关于实施利益导向政策前两位困难的因素，县分管领导认为是投入和政策含金量少，乡镇领导则认为是政策含金量少和投入。也就是说被调查者都认为增加投入及政策的含金量均有利于利益导向政策发挥作用。
图3 对宣传教育各类判断分布图
图4 对利益导向成效各类判断分布图
(4)治理工作更注重行为约束性政策。县分管领导认为当前重点工作在打击“两非”，其次是利益导向政策、改变重男轻女、宣传教育、管理监督和生殖健康等(见表13)。他们目前着重做的两项工作是协调部门执行相关计生政策，包括打击“两非”和协调利益导向政策等，同时监督相关部门落实部门责任等(见表14)。这表明当前该省的治理工作还处在注重短期成效的行为约束性政策阶段，利益导向政策也起着一定的作用。治理出生人口性别比是人口计生工作的重要内容，因此，治理的难度离不开人口计生工作难度。三类被调查对象，都一致认为工作中缺乏手段是第一位困难，其次是群众不理解、利益导向力度不大、人口流动等因素。县分管领导认为人口与计划生育工作困难的排序是，执行政策缺乏手段和措施、群众不理解、利益导向力度不大、人口流动、应付上级检查、社会抚养费难收到位；乡镇书记的排序是，执行政策缺乏手段和措施、群众不理解、人口流动、应付上级检查、利益导向力度不大、社会抚养费难收到位；乡镇分管领导的排序是，执行政策缺乏手段和措施、群众不理解、人口流动、应付上级检查、社会抚养费难收到位、利益导向力度不大。也就是说基层执行者认为执行政策时缺乏手段和措施是首位困难(见表15)。
3.从改变重男轻女方面治理出生人口性别比失衡有待更多的努力
出生人口性别比失调的根本原因在于重男轻女的观念无法一时转变，那么被调查对象对如何改变重男轻女，他们可以做到哪些呢？县分管领导和乡镇书记认为他们这一层面力所能及和他们认为应该可做到的是，提倡儿女共同养老和出台有利于女性的政策。乡镇分管领导还认为婚居制改革也能够在一定程度上改变重男轻女现象。由调查可见，从祠堂和丧葬改革入手改变重男轻女是比较难的。而从对宏观支持政策的了解上看，被调查的三个群体对男女平等基本国策知晓不到一半。三类群体在对男女平等是基本国策的判断题中，低于县计生副主任、宣教科长和县综合治理部门负责人(见表17)。
四、结论和思考
1.结论
(1)国家治理出生人口性别比失调的行动已五年了，但是直接从事这项工作的基层领导干部仍有一成多没有认识到该省出生性别比偏高的问题。认识是行动的基础，没有认识上的共识，就没有行动上的有效作为。因此，只有提高对治理出生人口性别比失调的认识，才能有利于形成共识和作为。
(2)三类被调查对象认为出生人口性别比失衡居于前三位的原因是：重男轻女的观念和现实、社会保障和养老问题、B超和人流管理问题。与此相对应，认为出生人口性别比失调可能导致的后果是“影响社会稳定”居首位，“婚姻家庭稳定问题”其次，“未来男性找不到老婆”居第三；对策依次是加强农村社会保障、改变重男轻女和调整计生政策。与以往的调查比较，从“侵犯女性权利”角度来认识依然很少。该项结果反映出，从高层到基层的领导干部在为未来男性找不到配偶而担忧的同时，还没有充分认识到现实生活正在严酷地剥夺女性的生存权，潜意识中还存在重男轻女的传统观念；尽管治理了几年，但被调查者中不到一半的人知晓男女平等基本国策，与对高层决策者的调查结果相似。出生人口性别比失调的根本原因是性别不平等，它的长远目标与男女平等基本国策是一致的。要想达到治理目标必须倡导男女平等，如果没有此共识，只能是短期治理行为达到的效果。
(3)对当前治理出生人口性别比失衡的政策成效的判断，三类群体中除县分管领导外，乡镇领导多数认为治理(包括打击“两非”、宣传教育、利益导向等)“成效一般”，极少人认为“成效很大”。具体原因是多方面的。例如宣传教育方面，有的宣传只是环境宣传，并未注重宣传效果，贴近群众喜爱的宣传较少；打击“两非”的确困难很大，工作成效有待加强。关于打击“两非”存在的困难，三类调查对象比较一致地认为首要困难是难以找到打击的对象，缺乏法律依据等。相比较而言，乡镇分管领导认为在执行过程中部门配合有些难度，这与他们工作职级是相对应的，分管领导在调度各部门和各乡镇协作行动时则容易得多。关于行为约束性政策，被调查者对利益导向的认同度相对高一些。存在的困难主要是投入有限而致政策的含金量少。总的说来，这些具体困难与新时期基层人口计生工作的难点密不可分，基层执行者认为执行政策时缺乏手段和措施是首位困难。这正是当前计划生育综合改革在治理出生人口性别比工作中的具体体现。
(4)无论从宏观政策，还是从基层的乡村治理，目前对改变重男轻女现象尚无突破性进展，这也是为什么治理工作无法速有成效的原因和困难所在。
2.思考
(1)从J省出生人口性别比近年的变动情况来看，治理收效不大。其原因除了调查中设计的一般性原因，如政策目标群体不清晰，政策执行主体不准确到位，政策内容偏重治标等，可能还需探讨各项具体政策失效的共同原因，例如如何有效实现从国家治理到社会治理。
(2)尽管上有男女平等基本国策，甚至法律规定，但是在基层要改变重男轻女的现实是困难的。基层的领导干部认为，在婚嫁改革、提倡儿女共同养老方面，他们是可为的。那么下一步还得探索其他更好的途径，如村规民约中看似难以改变的重男轻女的陈规陋习。最根本的是要改变重男轻女的文化，要从法律到习惯，上下努力，政府与公民社会合力，公共政策与专项治理行动等相互配合才行。
(3)在专项行动中实施的各项具体政策，必须加以完善。如加强对基层领导干部的宣传倡导，要坚持人文原则，开展方式灵活内容丰富的宣传，对各类各层级领导干部进行针对性的培训；加大导向力度，加强部门协作和政策协调；打击“两非”要依法行政，加强部门配合，打击到位等。
(4)除了专项治理，我们还应该看到公共政策的支持性环境营造的重要性。基层领导干部还应该在推动社区的支持、群众的参与、部门的协作、政策的衔接、政策的可操作性等方面多下工夫。