退耕还林政策的产权经济学分析与优化构想，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,经济学论文,产权论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国退耕还林政策是1998年长江、嫩江、松花江发生了历史罕见的特大洪灾后启动实施的。2000年3月经国务院批准正式启动退耕还林试点工作，范围涉及17个省（区、市）和新疆生产建设兵团，共安排退耕地造林任务564.9万亩。2002年1月10日召开的退耕还林电视电话会正式宣布退耕还林工程全面启动，工程范围扩大到24个省（区、市）和新疆生产建设兵团，计划2002年新增安排退耕还林3400万亩，宜林荒山荒地造林3993万亩，总计7393万亩（注：参见《退耕还林的历史沿革》，《中国绿色时报》2002年7月5日。）。2000年3月启动退耕还林试点工作以来，在两年多试点中，退耕还林已经完成面积1867万亩，造林成活率达到国家规定的标准，粮食、现金补助基本兑现到户。
一、退耕还林中的产权冲突
退耕还林政策是一项很好的生态林补偿制度创新，使政府获得广泛的社会支持与赞誉，也得到多国政府和环保组织的赞同。但退耕还林政策在实施中还是遇到较大的阻力，受困于中央政府、地方政府、林管部门与农民的产权冲突。
目前，退耕还林政策实施中存在着不少问题，主要有：①退耕问题。农民普遍赞成将陡坡耕地退耕还林，因为陡坡耕地的土层瘠薄、产量低、耕作难度大，退耕符合他们的意愿。农民意见较大的是将25度坡度以下的“二等地”甚至“一等地”退耕，这影响到他们的口粮和收入，而有的村应该退耕的坡耕地有限，村里为完成任务就行政命令农民超标准退耕（注：参见梁与延、沈茂英：《关于退耕还林工程中农户利益的思考》，《四川社科界》2000年第6期。）。②还林问题。还林是退耕的目的，包括还生态公益林和商品林。从调查报告看，各地还生态公益林的面积少，还商品林的面积多，其中经济林木又占多数（注：郭歆：《退耕还林还草有误区》，《光明日报》2001年6月4日。），这偏离了退耕还林政策要求的以生态林为主的方向。并且，国家、农民和地方政府、林管部门在林种选择和营林决策的问题上分歧严重。③种苗问题。由于退耕还林面积大，地方政府和林管部门在种苗的品种、质量和数量上常准备不足，往往不能满足农民在退耕还林中对种苗的需求，且农民在种苗选择、苗价决定上没有发言权。④补助问题。从目前的补助强度看，不少农民认为国家的补助标准和补助年限、数量都不够，应该再延长几年和增加适当的现金。同时，补助的粮食陈粮较多，质量是个问题。⑤服务问题。有些地方政府因财力有限，缺乏配套资金，因而在退耕还林中投入不足和相关服务跟不上，不能真正落实各项配套措施，如水利设施修建，种苗、补助粮等及时调运供应；农民种植结构调整的技术服务和市场服务等。
退耕还林中存在的上述问题，均可归纳为产权冲突。首先表现为中央政府和农民之间的产权冲突。退耕还林是一项典型的正外部性经济活动，中央政府作为纯生态公共品保护与供给的代理者，要的是退耕还林中的正外部性公共品——生态保护；而农民作为小生产者，他们在退耕还林中的私有权是明确的，即获得林产品的近期和长期的直接经济收益和国家补助的收益，但退耕还林的总收益不一定比传统耕种大。两者之间的差额，引起中央政府与农民间在退耕地使用权安排上的冲突。据估计，我国实施退耕还林政策，直接的经济影响是3700万农民无地可种。此外，还有相当大数量的农民耕地面积减少，从而使农民的粮食生产减少、收入下降（注：汪小勤、黎萍：《从“退耕还林”和“禁伐”政策的实施看对农民利益的补偿》，《改革》2001年第3期。）。
其次表现为地方政府、林管部门和中央政府、农民之间的产权冲突。地方政府、林管部门是准生态公共品保护与供给的代理者，它们追求退耕还林中的正外部生态效益，也追求地方利益和部门利益，所以是个利益综合体，既要服从中央政府的政策安排，又要为地方部门利益甚至个人利益着想，故它们与中央政府的产权冲突由全国生态公共权与地方生态贡献权（正外部性产权）之间的不平衡引起。由于退耕还林地区经济普遍欠发达，财政基本上还停留在“吃饭财政”水平，而退耕还林在短期内又难见成效，故地方和中央政府博弈的结果往往是“上有政策，下有对策”，地方政府和林管部门“应付”完成中央政府的任务了事。这种“应付”常造成退耕还林政策在实际施行中出现较大的偏差。例如，有的县为了完成上级任务，把25度以下的耕地也列入退耕还林范围；有的县知道完成不了任务，就把铁路、公路边的耕地整片退耕还林，制造“应检工程”和“政绩工程”，而对交通闭塞的高坡度地区采取虚报数字等做法。应付任务和财政限制及小团体利益又使地方政府、林管部门和农民发生产权冲突。地方政府是地方纯生态公共品的保护者和提供者，对地方生态保护负有责任，但地方的生态“过度”保护将影响地方经济的发展和当政者的政绩，虽然现在地方的生态贡献也是一种政绩，但远没有直接发展经济来得直接和来得快。在“经济”主导下，地方政府往往对退耕还林政策的实施采取与中央政策不协调的多层目标，即更偏好于用退耕还林地种植经济林或商品林，而不是中央政府提倡的以生态公益林为主。地方林管部门为了单位利益，也会有意游说当地政府要求农民种植“特别”林种，以从中获取更多的种苗经费。而农户却不是每个家庭都有能力投资种植经济林或其它商品林，或者有能力投资种植果林的农户却不允许种植所希望种植的果林，或者农民并不愿意把收获还不错的耕地退下，但又不得不按照地方政府的要求去做。在这些情况下，地方政府、林管部门和农民基于土地经营权的产权冲突将不可避免地发生。
二、国外公益林的产权制度与相关研究
公益林指以生态保护为主要功能的森林，包括原始森林和人工种植的生态林。国外公益林所有权较多以国家所有（公共产权）制度形式存在，国家掌握着对公益森林资源的控制权力，以多种形式诸如国有森林、国家公园等承担起对原始（自然）森林的保护，同时通过财政资助承担起人工生态林的营造。在公益林经营权安排上，国外主要有两种形式：一是通过政府代理机构直接经营和管理公益林；二是以租赁形式授予个人、企业或社团以用益权经营，即森林资产经营收益在所有者和使用者之间分配。对如何授予私人公益林的用益权，以保证所有者（国家或地方政府）得到应有的收益，而且使经营者获得合理收益以维护使用权的相对稳定，国外的一般方法是通过市场竞争机制（如竞争投标）和管理分配（由政府免费或低价向使用者授权）方式授予经营者用益权。例如，在加拿大，国有森林多为省政府所有，传统上，都是由省政府与个人或工业公司签订协议，授予个人或公司以用益权。20世纪80年代后，国外公益林产权制度安排的一个引人注目的现象是多个国家对公益林的所有权或经营权“私有化”，起因是政府代理机构或国有林业企业经营和管理公益林的效率普遍较低，效益低下。英国为实现90万公顷的国有森林管理合理化，20世纪80年代中期起逐渐通过竞争或谈判方式出售国有森林；新西兰政府也于1987年对51万公顷的国有林场人工林实行了私有化改造；此外，哥伦比亚、洪都拉斯等国也进行了类似的私有化改革。但公益林产权私有化也并非灵丹妙药，例如，在森林产权私有化高达70％的法国，因大部分私有林主的林地较小，仅有几公顷甚至不到1公顷，林主普遍对营林致富兴趣不大，拥有林地的目的主要是保存地产，因而营林比较粗放（注：郑四谓：《森林环境可持续发展管理的理论与实践》，浙江大学管理学院博士论文，2001年。）。在公益林造林上，不管是国有林业企业造林还是私有林业企业造林，西方国家大多都采取财政扶持、税收信贷优惠等政府资助政策。例如，瑞典对劣等地退耕造林的补助率达50％；芬兰以无偿或低息贷款形式资助公益林营造，退耕造林可享受25～35年的免税优惠。
目前，公益林产权的研究主要围绕公益林产权的稳定性和流动性展开，其中的焦点是公益林的所有权和经营权应如何安排。产权代表着一定的收益流，拥有权利不是目的，目的在于拥有该权利所代表的收益流，即产权制度中拥有权利的目的在于拥有利益。产权制度稳定性的核心在于收益流的稳定性，公益林投资的长期性使得其产权稳定性显得尤其重要。研究表明，公益林产权制度中不稳定因素主要来自两方面：①许多公益林产权制度安排包含着重新分配因素。比如，在一些公私混合产权形式上，每年都要对收益的分配方案进行重新讨论和确定，因而成员不能肯定自己的收益预期。例如在加拿大，国有森林主要以租赁形式提供个人及工业公司使用，由于租赁时间短，每次租赁到期都可能重新安排租赁合同。由于林业经营的“跨代效应”，使用者保护、改良林地等的效应都可能对第二代林产生影响。但在重新分配机制下，第二代林的部分收益往往不归属第一代贡献者。②过度的政府规制。私人产权范围越来越窄是各国公益林产权制度安排中的一个常见现象。为保证公益林效益的公共性和强调其生态正外部效应以及政府当政者的控制权和裁量权偏好，政府当政者可能有意地否定混合产权和私人产权，从而使私人经营者退出或减少公益林经营。正因如此，如何增加公益林产权制度的稳定性成为专家学者们在公益林产权制度研究和设计中的主要考虑因素。
与公益林产权稳定性相矛盾的是产权的流动性，或曰灵活性。从产权制度安排上讲，公益林公共产权程度越高，其稳定性越好，流动性却越小。因此，增加公益林公共产权的稳定性，必然会使公益林产权的流动性受到影响，容易形成垄断式的产权制度安排，从而抑制私人资本进入公益林领域的积极性。所以，在公益林产权制度安排中，是“公”还是“私”是个两难选择。国外专家对公益林的过度公共产权化普遍持否定态度。Bruce和Fortmann认为，保护森林最好的办法就是排他性的经营管理，因为根据完全竞争理论，所有投入与产出的完全私人产权是社会福利最大化的必要和充分条件；Zhang和Pearse（1997）通过实证研究发现，不同产权制度对加拿大营林投资和成果有很大影响，在相同的法律制度和营林标准下，实行各种使用权制度的公有林地所得到的营林投资只有私有林地所得到的50％～83％，并且公有林地造林速度较私有林地慢，效果也差（注：Zhang，D.and Pearse，P.H.：“The influence of the Form of Tenure on Reforestation in British Columbia”，Forest Ecology and Management，1997.）。Zhang和Flick（2000）对美国森林产权的研究结果表明，对为社会提供环境效益的某些林地的所有者实行限制和惩罚性政策导致他们过早采伐森林，减少营林投资，从而影响森林环境效益的发挥（注：Zhang，D.and Flick，W.：“Sticks，Carrots and Refor- estation Investment”，Land Econwmics，2000.）。但不少学者对主张公益林产权“私有化”，以便通过市场机制提高公益林的经营效率也持有异议。Bromley在其文章中指出，林业是一种多项利用活动，林业中许多问题都根源于多项利用的不同目标之间的矛盾，在私人产权形式下，存在着能否保障足够的公共物品和无价格产品（注：无价格产品指无法收回的正外部性公益品。）的供应问题，私人所有者不会充分考虑林业中的公共物品和无价格产品；此外，林业投资的长期性对私人投资也缺乏足够的吸引力，私人在造林、护林方面的积极性不高，存在利用过度和投资不足等问题。对于公益林产权制度安排中的俱乐部公共产权——集体产权（共同产权）安排，专家们也褒贬不一。“共同产权悲剧”理论、“乡村林地谬误”理论认为，集体劳动有着致命的缺陷，由于缺乏有效的监督与绩效衡量，在共同产权安排下的成员有偷闲、搭便车的倾向。同时，在这种产权形式下的森林不可避免地会退化，会遭到破坏。解决的办法是向私人产权形式转移。而赞成共同产权安排的学者认为，共同产权制度与私人产权制度相比有许多优点，比如，可将公益林作为一个整体来经营，以消除为数众多的个人经营带来的“规模失效”的不利影响；林产品可以在成员之间公平分配，可将森林资源作为满足社区目标的资产；可形成集体力量与外界对抗，排除团体以外他人的干预和控制等（注：参见肖平、张敏新：《国外森林产权问题研究》，《世界林业研究》1995年第1期。）。概括地说，在公益林产权制度安排上，专家们普遍反对“极公”和“极私”的产权安排形式，倾向于选择折中的公私混合的产权制度安排，只是在混合的“比例”和形式安排上存在较多的争议。
三、引入混合产权机制优化我国退耕还林政策的构想
退耕还林产权制度安排的主要内容是正外部性生产中国家公共产权、地方公共产权与农民私有产权应如何衔接。公益林正外部性生产需要中央政府采取财政补贴等方式支持激励，也需要地方政府采取财政补贴等多种方式激励（注：地方政府补贴的理由是地方植树造林的正外部性即大部分的生态效益为地方所得，这种收益随地方经济的发展而增大，虽然有相当部分生态效益外滥到其它地区，如为沿海地区提供稳固的水源和安全的河流等。），退耕还林产权制度优化的途径是使这些激励能实现公私产权相容并达到最高的配置效率。现实中并不存在一种能尽善尽美地解决所有问题的产权制度安排，我国退耕还林中的产权制度安排也如此。正如Pearse（1992）所说：“现实只能是包括一切产权形式的共存或混合状态”（注：Pearse，Peter H.：“PropertyRiShts and Forest Tenure Systems，” Introduction to Forest Economics，UBC Pre（5）， 1992.）。我国退耕还林产权制度优化不可能是采取纯公共产权形式，也不可能采取纯私人产权形式，而是两种产权相结合的“混合产权制度”。
采取混合产权制度的经济学理由是公益林生产和发展属于正外部性经济行为的激励问题，这种激励必须同时实现两部分目标：一是还林的公共部分应得到激励并减少“政府失效”；二是还林的私有部分应得到足够的外部性经济补偿，以激发起退耕和还林的积极性，并减少“市场失效”。这是从国外公益林产权安排实践和研究中可得到的基本结论。所以，我国退耕还林中的产权制度优化应沿着这两条线路展开。
（一）优化退耕还林中的政府规制，建立有效的退耕还林激励机制
1.增加政策的灵活性，优化政府对退耕还林的政策规制。当前开展的退耕还林工程主要是政府行为，带有浓烈的强化规制的色彩。如前面分析，农民与国家的产权冲突在于耕地使用权的分歧，国家为了生态保护和建设而规定25度以上耕地还林，而农民考虑的是自己的生计问题。国家对退耕还林实行了以粮代赈等强制性的政策，在补助年限之内，农民的生存问题暂时得到了解决，但支持农民退耕还林的精神支柱仍是对未来收益的预期。要使退下的耕地不复，国家必须保持政策的稳定性，始终坚持“谁造，谁管，谁所有，谁受益”的原则，尽快出台相应的退耕林采伐利用政策及5年后的生态效益补偿政策，让农民吃上“定心丸”，从政策上激发农民造林护林的积极性（注：参见支玲、邵爱英：《退耕还林的实践与思考--陕西省延安市宝塔区姚店镇案例分析》，《林业经济》2001年第3期。）。所以，中央政府在退耕还林中优化规制的措施之一是在强化执行退耕还林政策的同时，要妥善安排农民的生计，并合理安排农民补偿性收入的“收益流”，使农民从抵触退耕还林到乐意退耕还林。改善政府规制的措施之二是采取“弹性”的退耕还林政策协调中央、地方与农民在还林经营权上的冲突。地方在与中央的博弈中，为了地方经济的发展和“政绩”，往往采取“还经济林”、“还路边林”、“还数字林”的对策，使中央退耕还林、恢复生态的政策目标大打折扣。因为从生态保护的角度看，农民在管理经济林时，已习惯了施肥、除草、翻耕的办法，这大大降低了经济林防止水土流失的作用，生态保护功能显著比其他生态林种小。而“路边林”和“数字林”则与退耕还林的目标相差甚远。农民与地方政府的产权矛盾主要集中在还林的经营权上，即农民偏向于自己选择还林的林种，而地方政府和林管部门为了完成上级任务和小团体利益（毕竟垄断树苗经营权有着丰富的租金），更偏好于由统一决定还林林种。解决的措施是中央应对不同的林种分门别类制定不同的补助标准，对还生态林给予相对高的补助而对经济林给予相对低的补助，或直接规定哪些情况下不准还经济林。同时，中央不宜给地方绝对的林种供应垄断权，而应放开种苗经营，让农民自主选择购买。对一些地区有统一林种要求的，只要规定林种便可，而不宜规定一定要由林管部门供种，以打破供种垄断和以此产生的低效率。另外，中央应加强对地方政府在退耕还林中行为的监督，以防止和减少地方政府“趋利”的本位行为。总之，退耕还林中中央政府规制措施优化的方向是执行长期稳定的退耕还林财政援助和支持政策，把农户当作真正的经济主体，增加农民收入，让农民在生态保护工程中获得长期净收益，地方政府也有部分收益（以减少地方财政压力与采取消极“对策”）。只有让生态保护的外部收益部分内部化为当地农民的经济利益，当地农民在维持生存有余并有外界援助的情况下，退耕还林政策才能引导农民走上自我积累、自我发展之路，他们才会主动参与对生态林业资源保护的建设活动（注：参见叶文辉：《生态资源保护的制度创新》，《北京科技大学学报·社会科学版》2001年第4期。）。
2.加大经济规制激励，建立现实有效的退耕还林激励机制体系。退耕还林政策的成功与否还在于国家能否建立起有效的公益林营造激励机制，把退耕还林作为公益林建设的一部分，出台相应的公益林营造激励措施。目前，我国在退耕还林政策实施中基本只采取行政规制手段，经济规制手段除财政补贴外很少使用，这是退耕还林政策实施中的误区。国家应强化下列经济规制手段：
（1）增强财政补偿激励。财政补贴激励是退耕还林政策实施的最基本的激励手段。在这一点上，优化的途径在于如何筹集足够的退耕还林公益补偿基金和给农民足额的补偿，以及合理安排补偿的时间阶段。对足额补偿，必须首先确定补偿标准，但如何量化确定退耕还林中的不同补偿标准，是公益林补偿中的世界性难题。森林生态效益是一种无形的外部价值，难以计量和确定受益对象，因而由谁来负担费用和负担多少都难以确定。在退耕还林中，为达到补偿的可行性和可操作性，一般由补偿金加上农民还林所得的净收益等于农民继续传统耕种所获得的净收益作为补贴等值，即种地的净收益减去还林的净收益作为退耕还林的补贴标准。为了激励农民还林的积极性，政府财政补贴标准应适当高于等值标准。对于补偿金的来源，新制度经济学认为，公益林是以提供生态效益为主要营造目的的公共品，应由公共财政完全负担公益林的营林补偿支出。实际上，大部分发达国家都把公益林看作公共品，公益林建设补偿都是由政府扶持，有些发达国家由政府财政全额拨款，也有些发达国家采取向受益者收取生态补偿费等其它方式收集补偿金，如日本的保安林建设费用由政府与受益者共同承担。我国正处于经济发展阶段，财政资金供需矛盾较为突出，不可能像发达国家一样全额承担公益林建设费用支出，只能采取部分补偿等其它补偿办法。我国《森林法》虽然规定建立森林生态效益补偿基金，但至今未出台全国性的森林生态效益补偿具体办法，只是各省根据本省情况，如广东、辽宁、四川、湖南、新疆、安徽、福建等省，出台了一些地方性的具体补偿措施。这些地方性的具体补偿办法归纳起来主要有两种：政府财政补助和向受益者收取补偿费。但由于补偿标准较低，无法满足公益林建设的需要（注：参见陈钦、徐益良：《森林生态效益补偿研究》，《林业财务与会计》2000年第2期。）。为加快退耕还林步伐，我国必须多方筹集退耕还林补偿基金。在2000年退耕还林试点中，国家共投入专项资金19亿元。今后的专项补偿基金可通过国债、财政专项、林产品加工消费税、相关受益者收费等渠道筹集。据悉，为保障森林生态效益补偿基金基本到位，国家林业局正与财政部研究落实，确定森林生态效益补偿基金全部由中央财政从预算中列支的办法，确保基金有稳定的资金来源，2002年后基金数额为每年70亿元（注：徐信俭、范立敏：《关于建立森林生态效益补偿基金的思考》，《林业经济》2000年第4期。）。这项基金可作为将来退耕林成材后给农民补偿的资金来源之一。
（2）多种经济激励手段综合利用。除财政补贴外，国家还可采取明确产权、提供技术指导与配套服务、减免退耕林税费、国家采购等经济手段对农民退耕还林予以激励。
明确产权在退耕还林政策中尤为重要，原因是我国的林业政策多变，土地承包政策不稳，并且没收、盗伐和哄抢承包林的现象时有发生。这些都使农民在退耕还林时感到未来收益很不确定，直接影响到农民退耕还林的信心和积极性。实际上，虽然政府答应给农民发放林权证，但由于政策多变和乡村政府对农民侵权的事件发生过多，农民还是无法吃上“定心丸”。要改变这一局面，措施之一是必须严格保证退耕还林地产权的稳定性，中央已规定30年不变，应在此基础上追加“如达到营林指标，可继续经营20年”等稳定产权的政策；措施之二是必须严格保护农民的林地产权，严惩没收、盗伐和哄抢农民承包林等侵权违法行为，切实保护农民的还林利益。
提供技术指导与配套服务是地方政府在实施退耕还林政策中应加强的激励手段。但无论技术指导还是配套服务，地方政府都得投入相应的财政支持资金。为鼓励地方的积极性，中央可从农业技术推广和产业结构调整项目中增列退耕还林的技术指导与配套服务项目，给地方政府开展这两项工作给予一定的资金支持和财政补助。
减免退耕林税费是可行并容易实施的经济手段。据报道，山西免征还林耕地农业税收到了良好效果。其做法是试点示范县的在册坡耕地自退耕之年起全部免征农业税，营造生态公益林免征一切税费，营造经济林的在有收益前免征农林特产税（注：《优惠多要求细，山西退耕还林（草）香得抢手》，《中国绿色时报》2000年5月29日。）。国家应根据生态还林的要求，对不同的还林林种实施不同的税收优惠政策。
国家采购是保证农民退耕还林后不复耕的经济手段之一。对未来收益的担心是农民退耕后再复耕的主要原因，因此，实行退耕林国家采购政策，包括生态采购（生态效益补偿）和林木调节性采购（注：调节性采购指在整体不影响生态保护的条件下实行动态采购政策，调节性采购部分农民的退耕林。）政策，对稳定农民的信心，增加他们未来收益预期有很大的帮助，也有助于防止将来农民对退耕林乱砍乱伐行为的发生。
（二）引入市场机制对接政府规制，增强退耕还林的投资建设动力
单靠政府行为去实施退耕还林很难把政策落在实处和取得很好成效，单靠经济手段激励也不足以解决问题。从以往生态公益林建设的实践看，我国生态公益林建设资金投入严重不足。主要体现在三个方面：一是建设初期的造林费用。由于投入的限制，截止到1998年，全国林业十大生态工程实际完成中央投资20多亿元，仅占规划中央投资的22％，占规划总投资的3.9％，平均每公顷造林费用中中央投入仅为50多元，折算每亩仅3.5元，与实际造林成本一般为200～400元差距甚大。二是森林管护费用，包括人工管护费、护林防火费、病虫害防治费等。50年来，林业投入一方面严重不足，另一方面却又投入错位，管护费用投入微不足道，带来的问题是造林多，成活少，成林更少。据统计，1949～1998年49年中，全国共造林2.093亿公顷，成林仅0.4亿公顷。第五次（1994～1998年）全国森林资源清查结果表明，我国森林覆盖率增长速度十分缓慢，其原因除造林难度加大外，主要是管护经费严重不足，导致森林资源管护不力，毁林现象严重，基本上是“造十毁九”。三是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿。由于没有资金渠道，这项补偿一直没有实现，严重影响了生态公益林经营者的积极性（注：徐信俭、范立敏：《关于建立森林生态效益补偿基金的思考》，《林业经济》2000年第4期。）。以此可见，单靠政府投资和管理并不能解决公益林投资不足和管理薄弱的问题，必须引入市场机制对接政府规制，发掘民间对退耕还林的投资，使民间成为退耕林建设的主要动力，才能使退耕还林走上良性循环之路。政府可采取下列政策措施引入市场机制：
1.实施可流动的公益林（地）产权制度。引入可流转的林地产权是引入市场机制的必要条件。在核发林权证、明确林地产权的基础上，应引入退耕林使用权可转让和可买卖的林地产权流转制度，建立起退耕林产权转让市场。有了市场，农民就可按市场需求种植他们想要种植的林种，也可根据实际需要对退耕林地进行有偿转让、兼并或综合经营合作，从而提高退耕林资产的流动性并容易盘活投入的现金流，减低投资风险。据调查，西部地区已种植的经济林大多限于苹果、核桃、柑桔和杏等3～5个种类，每个品种的种苗也大都是传统类型（注：郭歆：《退耕还林还草有误区》，《光明日报》2001年6月4日。）。现在的水果市场上高质量、新品种的水果畅销，而中低档的较难出售，因而如果某一地区在退耕还林时采取单纯行政措施要求农民统一种植以上水果中的某一品种，这些林果今后的销路将成为一个很大的问题。从企业反馈的信息也表明，限制林地产权转让将影响到企业对营林的投资。浙江丽人集团是一家从事木板加工业的企业，为解决加工资源问题，该企业想把农民已经种的小树买过来。但是，由于种树是一个长期的过程，并且企业买的是树而不是地，产权不清晰使丽人集团担心投资“在签订的时间内”得不到回报，只好小心尝试（注：《林业经济亟待化解投资尴尬》，中国林业信息网（htftp：//www.lknet.forestry.ac.cn/Code/Brow-In-fo.cbs）。）。因此，亟须对林地产权制度安排和规范管理进行创新。
2.充分利用价格机制激活公益林市场。让价格机制发挥作用是引入市场机制的重要环节。我国至今还没有把“林价”纳入到木材价格中，这一方面刺激了偏好木材消费的国民经济结构的形成，另一方面减少了林业生产者的利润，削弱了林业的投资动力（注：张道卫：《为什么中国的许多林地不长树》，《管理世界》2001年第3期。）。因此，国家在实施退耕还林政策的同时，应把“林价”引入木材价格中，并适当提高木材加工税和消费税，把这一部分税款纳入生态公益林（包括部分退耕林）的补偿基金，以发挥出价格机制的作用，提高退耕还林的经济收益，激励农民营林的积极性，从而使退耕还林走上以市场动力牵引的可持续发展之路。
3.实行有利于公益林长期经营的分类经营政策。实施市场化的“动态”分类经营政策是引入市场机制的必要辅助措施。我国20世纪90年代已开始实施森林分类经营制度，为生态公益林的发展奠定了基础。所谓分类经营，指将《森林法》中划分的用材林、经济林、薪炭林、防护林、特种用途林五大林种按其发挥的主要功能重新划分，将防护林、特种用途林划为生态公益林，将用材林、经济林、薪炭林划为商品林。最近，国家林业局从国土治理的角度，在分类经营的基础上，进一步明确将全国森林划分为四个区域并做出规划。在退耕还林政策实施地区，国家计划还的主要是生态公益林。如何把退耕还林中的公益林营造和市场机制衔接起来是个经济学难题，除了国家给足公益林的生态补偿金外，笔者认为，应放弃“一提砍树，马上就是破坏生态”的传统生态观，引入“动态生态效益”的概念，允许对营造的公益林在可调整的范围内进行更新性的采伐，以增加农民的营林收入和继续投资的积极性。对市场需求较大的林材，也应允许农民按退耕地的一定比例种植，并在可调整的范围内实行“以新林换老林”的政策，允许农民砍伐出售。对农民退耕种植的经济林，可采取给予一定补助鼓励林间作的政策，增加经济林的生态功能。总之，应对退耕林采取有弹性的分类经营政策，使市场机制有进入的空间，以带动农民和企业增加对退耕还林的投资，促使退耕还林滚动发展。
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