欧盟包装与包装废弃物指令述评，本文主要内容关键词为：述评论文,废弃物论文,指令论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF969文献标识码：A文章编号：1001-490X(2009)1-143-03
1994年12月20日颁布的《欧盟包装与包装废弃物指令》(以下简称为欧盟包装指令或包装指令)，是欧盟管理包装和包装废弃物的共同体级法律。其目的是要对包装和包装废弃物管理的欧盟各成员国措施进行有序协调，一方面防止环境影响，提供高水平的环境保护；另一方面保障欧盟内部市场的有序运行，避免贸易壁垒和不正当竞争。①欧盟包装指令规定不管欧盟产品还是进口产品，欲在欧盟市场进行销售都必须遵从欧盟包装指令对包装材料和回收处理等方面的有关规定。欧盟以外国家要将产品出口到欧盟，必须要详尽研究了解欧盟包装指令的有关要求。另外，我国包装行业立法与发达国家相比还有较大差距，应该加强对国外包装法律规制的学习、研究和借鉴。欧盟包装指令经十多年的实践证明在资源节约、环境友好及确保欧盟内部市场有序运行等方面都是较为成功的典范。所以说，学习、研究欧盟包装指令对发展中欧贸易、促进我国包装行业立法以及构建资源节约型、环境友好型社会有很重要的理论和实践意义。
一 欧盟包装指令的立法背景
欧盟对废弃物最早进行管理的环境法规是《废弃物指令》(Directive 75/442/EEC on Waste)。这个《废弃物指令》于1975年颁布，主要是为了对固体废弃物进行管理，减少固体废弃物对环境的影响。其宗旨有三：一是避免各国由于执行不同的废物政策而致使各国及其国民在竞争中处于不平等的地位；二是保护环境和提高生活质量；三是保护自然资源。②欧盟各国根据这个指令采取从废弃物中提取有用原材料或产生能源等方式，变废为宝减低了固体废弃物对环境的污染。随着产品经济和包装业的发展，包装废弃物在固体废弃物中所占比率越来越大，对环境的影响越来越严重。据资料统计，上世纪八十年代欧盟各国包装废弃物年增长率在10％以上，包装废弃物占固体废弃物50％以上。欧盟出台专门管理包装废弃物的法规已经势在必行。
首先促使专门对包装和包装废弃物进行立法的是20世纪80年代初的“丹麦瓶”事件。1981年丹麦通过法规禁止使用金属饮料罐，并要求所有啤酒和非酒精饮料使用可降解的包装。该规定影响了欧共体其他国家对丹麦的出口贸易，这些国家纷纷要求欧盟委员会进行仲裁。欧共体委员会认为丹麦的规定没有妨碍自由贸易，从保护环境的角度考虑商品包装是适宜的；但是欧共体委员会也不赞成丹麦的“所有饮料都要用指定的容器包装方可销售”的规定。这个仲裁结果既为减少包装废弃物对环境的影响提供了依据，又为欧共体成员国以保护环境为由设立技术壁垒提供了依据。为了不影响欧共体内部市场的有序运作，欧共体委员会必须制定统一的包装法规，以保证各成员国不以包装废弃物影响环境的因素设置贸易壁垒。于是1985年6月27日欧共体理事会颁布了指令85/339EEG。但是这个指令只涵盖了人们消费用液体容器包装(containers of liquids for human consumption)。由于此指令规定不是很详尽，没有很好地协调各成员国有关政策，结果在几个成员国还出现了不一致的国家立法。③
德国1991年6月颁布的《包装法令》也是促使欧盟对包装和包装废弃物立法的重要因素。德国《包装法令》要求包装废弃物要通过工业方式实现回收和再利用，并制定了明确的时间表。该法令对包装从生产到回收过程所涉及的各相关部门(包装原料供应商、包装生产商、产品生产商)都赋予了相关责任，以实现包装的重复或循环使用。这一法令的颁布在欧盟内部引起了一连串的反应，许多欧共体成员国和企业都认为受到该法令的影响。譬如外国制造商担心商品在出口德国时会受到影响；德国对包装废弃物回收的资助会影响本国的废弃物收集和分类等等。在当时只有德国等少数几个成员国考虑到减少包装废弃物对环境的影响，采取了管理除液体容器外的包装和包装废弃物的措施。当回收利用的廉价包装原材料出现在那些没有包装废弃物回收措施国家的市场上，严重的欧共体内部市场问题不断涌现。为解决包装带来的贸易争端，在欧盟内部消除贸易壁垒，经济部门和欧盟成员国要求欧洲委员会提出一个更为全面的包装立法建议。在1992年，欧洲委员会提交了制定有关包装和包装废物指令的建议。经过欧洲议会和欧盟部长理事会较长时间的讨论，1994年12月20日颁布了《欧盟包装与包装废物指令》。
二 欧盟包装指令的三次修订
欧盟包装指令自颁布实施之后的近10年的时间内没有进行修订。自2003年以来至今为止共修订过3次。这3次分别是2003年9月29日的Regulation 1882/2003/EC、2004年2月11日的Directive 2004/12/EC和2005年5月9日的Directive 2005/20/EC。2003年9月29日的Regulation 1882/2003/EC只是修订了包装指令的第21条的技术委员会程序(Committee procedure)。④原来的第21条只有2款，修订后变成了3款，且原来的2款也进行了一些改动。⑤2004年2月11日的Directire 2004/12/EC是对包装指令修改内容最多的一次。分别修订了第3条、第4条、第6条、第8条、第13条、第19条、第20条和第22条。⑥其中第6条有关回收利用和再生的修订内容为最多，共修订和增加了9款。2005年5月9日的Directive2005/20/EC也只是修订了包装指令的第6条，在第6条增加了一款即第11款。⑦这一款规定了2003年加入到欧盟的新成员国可以延迟达到某些回收利用目标的期限直到他们自己选择一个日期。
三 欧盟包装指令的基本内容
修订后的欧盟包装指令含有正文和附录两个部分。⑧其中正文包括总则和条文，附录包括三个附件。总则共有三十九条，主要是制定包装指令的基本原则。条款包括目标、范围、定义、防止、再生与回收利用、回收利用系统、标志与识别系统、标准、重金属含量、信息系统、包装使用者信息、管理计划、通知、报告义务、自由投放市场、科学技术进步的改进、特别措施、技术委员会程序、以国家法律实施等二十五条。附录包括有关项目的说明性例子、有关包装物成分和可重复使用和可回收利用包装特性的基本要求、各成员国数据库应包括的有关包装和包装废弃物数据等三个方面内容。
(一)包装定义和适用范围。对包装的定义是包装指令需要解决的首要问题。包装指令规定“包装”是指从原材料到加工过的货物、从生产者到使用者或消费者，由任何性质原材料制成的被用于包容、保护、搬运、运送、展示货物目的的所有产品。另外为进一步明确包装的定义，2004年对包装指令修订后，附件I中对包装的定义列出了适用这些标准的说明性的例子：(A)满足了上述定义的要求且没有损害包装其他还可能有的作用的物体应认为是包装，除非此物体是产品整体不可分割部分必须终其一生用于包容、支撑或保护产品并且所有组件必须一起使用、消耗和处置，譬如CD盒外包装薄膜就属于包装范畴，而要和花木终其一生的花盆就不算是包装；(B)设计或打算在销售点装填的物体和出售的可处置物体，在销售点装填了或设计打算装填的应认为是提供了包装功能的包装物，譬如纸或塑料袋子就属于包装范畴；(C)包装组件和附件应认为是整体包装的部分。直接挂于或附着产品并具有包装功能的附件应认为是包装物，除非它们是产品整体不可分割的部分要和所有组件一起消耗或处置，譬如直接挂在或附着在产品上的商标应属于包装范畴。包装指令适用范围包含投放在欧盟市场上的所有包装以及所有包装废弃物，无论用于工业、商业、办公室、商店、服务、居家或其它层面，无论使用的原材料类型。
(二)主要目标和防止措施。包装指令主要目标是通过对包装和包装废弃物管理的国家措施进行有序协调，一方面防止对所有成员国以及第三方国家的环境有任何影响，或减少这种影响，从而提供高水平的环境保护；另一方面保障欧盟内部市场的运行，避免贸易壁垒和不正当竞争。包装指令的防止措施主要有两个方面。一是防止产生包装废弃物，减少包装废弃物总量；二是通过重复使用、再生和其它方式的回收利用包装废弃物，从而减少这类废弃物的最终处置。此外，包装指令规定各成员国除了按第9条的基本要求采取措施来防止包装废弃物的形成外，还应确保其他防止措施的执行。这些其他措施包括国家行动计划、介绍旨在减少包装对环境影响的生产者责任的行动计划或其他类似行动行动。
(三)回收利用和再生目标。回收利用和再生目标是能否实现包装指令主要目标的基本保证，是细化了的可操作的具体目标。包装指令第6条第1款非常详细地规定了各欧盟成员国包装废弃物的回收利用和再生的具体目标。该款规定各成员国应采取必要的措施在其全部领土范围内达到下面目标：(A)在2001年6月30日前，按重量计最少50％至最多65％的包装废物应该被回收利用或在废物焚烧工厂焚烧获取能源；(B)在2008年12月31日前，按重量计最少60％的包装废物应该被回收利用或在废物焚烧工厂焚烧获取能源；(C)在2001年6月30日前，按重量计最少25％至最多45％包装废弃物中所含原材料总量应该被再生利用；按重量计最少15％的每一种包装原材料应该被再生利用；(D)在2008年12月31日前，按重量计最少55％至最多80％的包装废弃物应该被再生利用；(E)在2008年12月31日前，含在包装废弃物中的原材料应达到下述最低再生目标：(a)玻璃按重量计60％、(b)纸和木板按重量计60％、(c)金属、(d)塑料按重量计22.5％(加上某些可以再生为塑料的原料)、(e)木材按重量计15％。考虑到部分国家及新加入欧盟成员国的特殊情况，包装指令对实现上述目标也做出了部分例外的规定。
(四)基本要求。基本要求规定了包装的成分和有关特性，是从源头减少包装废物对环境的影响。这些基本要求包括包装中的重金属含量、有关包装物成分和可重复使用、可回收利用包装的特性。有关包装中的重金属含量，各成员国应保证包装和包装组件中铅、镉、汞和六价铬的含量总和不超过下列标准：在成员国将本国的法律、法规和管理规定遵从了包装指令要求后的2年内按重量计为600ppm；3年内按重量计为250ppm；5年内按重量计为100ppm。有关包装物成分和可重复使用、可回收利用包装的特性在附件2中有详细的要求。
(五)返回、收集与回收处理系统。包装指令规定各成员国应采取必要措施以保证建立返回、收集与回收处理系统以便于从消费者、最终使用者或从废物流动中返回或收集使用过的包装和包装废弃物，以便将其引向最合适的废弃物管理选择。包装指令还规定返回、收集与回收处理系统制度应该向有关部门的经营者和主管政府当局公开。这些制度也适用于非歧视条件下的进口产品，包括详细安排和为进入此系统所征的关税，且这些制度应该设计成能遵从欧共体条约，避免贸易壁垒或不正当竞争。也就是说所有欧盟成员国以外国家出口到欧盟的产品都要遵从欧盟的包装废弃物返回、收集与回收处理系统的有关要求。
(六)标志与标识系统和包装使用者的信息。为便于对包装收集、重复使用、回收利用，包装指令要求欧盟理事在本指令实施后的二年内(1996年12月31日之前)对包装标志做出相关决定，规定包装物应显示其识别和分类的目的。包装物还应在其自身或在标签上有合适的标志。这些标志应该清晰可见，易于识别及适当地持久耐用。为发挥消费者的作用，更好地实现此指令的包装废弃物再生、回收利用目标，包装指令对包装使用者应能获得的信息也做出了规定。即成员国应采取措施，在自成员国将本国法律、法规和管理规定遵从了包装指令要求后的二年内，保证包装的使用者，包括特殊消费者，获得如下必要信息：(A)他们可利用的返回、收集和回收利用系统；(B)他们在包装和包装废弃物的重复使用、回收利用和再生中所起的作用；(C)市场上现有包装标志的含义；(D)对包装和包装废弃物管理计划的基础知识。
(七)标准化。包装指令要求欧洲委员会应促进与包装基本要求有关的欧洲标准的准备工作，通过制定标准防止包装废弃物对环境的影响，特别是促进下述欧洲标准的制定：(A)包装生命周期分析的标准和方法；(B)对包装中存在重金属和其它有害物质，以及从包装和包装废弃物释放到环境中的重金属和其它有害物质的测量和检验方法；(C)各种类型包装物中需要再生原材料的最低标准；(D)再生方法的标准；(E)堆肥和堆肥方式的标准；(F)包装标志的标准。
(八)以国家法律实施。包装指令是对所达到的具体目标的明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。包装指令并不能直接适用于欧盟成员国，需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一个部分。包装指令要求各成员国在1996年6月30日前，应使遵从本指令的法律、法规和管理规定生效，并及时通知欧洲委员会。
四 欧盟包装指令对我国包装行业立法的启示
(一)减少包装废弃物对环境的影响。随着我国经济的快速发展和人们消费水平的不断提高，包装废弃物正在以几何级数急剧增长。据统计，2003年我国的包装废弃物总量就达1500万吨，若以经济增长率同步增长计算，到2013年全国包装废弃物的总量将达到1.5亿吨，仅占地面积就将达6万公顷。包装产品在方便人们生活、促进经济发展的过程中，大量包装废弃物也对环境造成了严重危害，加剧了生态环境的恶化。因此，在提升生活质量和保持社会需求的条件下，有效地减少、回收、利用包装废弃物，遏制污染，正成为我国经济可持续发展中的一个焦点问题，也是人类社会进步与发展必须面对的严峻现实。
(二)公众参与是管理好包装废弃物的基础。包装指令所要求建立的返回、收集和回收利用系统，如果没有市场经营者、消费者和有关机构的积极参与，就是形同虚设。这其中尤为重要的消费者的参与意识。为了方便消费者对包装废弃物的分类收集、重复使用，包装指令第8条规定包装物在其自身或在标签上应该有清晰可见，易于识别的标志。包装指令对政府在动员公众参与方面也明确了政府的职责，要求各成员国政府要广泛地进行包装指令知识的普及和宣传，动员公众积极参与并调整他们的行为。包装指令第13条要求各成员国政府要采取切实措施，使公众了解对他们可用的返回、收集和回收利用制度；公众在包装和包装废弃物的重复使用、回收利用和再生中所起的作用；市场上现有包装标志的含义等等。包装指令还要求各成员国应定期报告执行情况，欧洲委员会也要定期提供综合报告并提出建议。
(三)制定切实可行的回收利用目标。包装指令除在总则和有关条款中规定了包装废弃物回收利用的一般原则外，还在许多条款中规定了具有操作性的具体目标。比如，规定了包装中的重金属含量最高标准、回收利用和再生的最低目标、各国达到回收利用和再生目标的最迟期限、对包装成分和特性的基本要求、具体包装类型或包装材料的最低回收利用比例、各国包装信息系统的统一格式等等。这些具体要求都是从实际出发，既有一定的难度又可以通过努力实现。欧盟委员会报告显示在2002年所有欧盟成员国都达到了包装指令所要求的最低回收利用目标。正是由于包装指令的回收利用目标切实可行，才使得各成员国更积极将其转化为国内立法并付诸实施。
(四)既要规定回收利用和再生的具体指标，也要限制包装废弃物产生的总量。虽然欧盟包装指令的首要重点是预防包装废弃物的产生，但是该指令只针对回收利用和再生确定了具体指标，并没有明确限制各成员国产生包装废弃物的总量。为实现包装指令的回收利用和再生指标，各成员国引进了生产者责任制度，成立了包装废弃物回收公司并改进了收集和回收体系。这些措施推动了回收产品的市场，引入对包装废弃物的定价，并导致了回收率的大幅度增加。在2002年所有成员国都达到了包装指令所要求的最低回收利用目标。2008年的新回收指标又增长了近一倍。由于没有明确产生包装废弃物总量上限，1997-2002年欧盟15国的包装废弃物增长了10个百分点，几乎与国内生产总值的增幅12.6％相一致。⑨因此，欧盟包装指令虽然超额完成了其回收和再利用指标，但未能完全实现它的优先重点，有效控制包装废弃物总量的增长。
注释：
①Directive 94/62/EC,OJL 365,31.12.1994,p.10.
②Directive 75/442/EEC on Waste,OJL 194,25.7.1975,p.39.
③http://ec.europa.eu/environment/waste/packaging_index.htm.2008-10-10访问。
④技术委员会(Committee)是欧洲技术采用委员会(the European Technical Adaptation Committee)的简称。
⑤Regulation 1882/2003/EC，OJL 284,31.10.2003，p.1.
⑥Directive 2004/12/EC，OJL 47，18.2.2004，p.26.
⑦Directive 2005/20/EC，OJL 70，16.3.2005，p.17.
⑧由于每次对包装指令的修订都是单独成文，欧盟机构并没有把修订内容汇总颁布一个完整的具有法律作用的文件。具有法律作用的文件需分别参见Directive 94/62/EC，Regulation 1882/2003/EC，Directive 2004/12/EC，Directive 2005/20/EC。为参考文献的方便，欧盟发布了的根据上述4个文件内容整理的法律文档1994L0062-EN-05.04.2005-003.001。本文就是根据此法律文档进行论述。
⑨United Nations Environment Programme.Global Environment Outlook Year Book 2006.P20.