转型时期中国教师培训政策的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,教师培训论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着教育改革与发展向纵深领域的推进，教师的在职培训日显重要，而现实的教师培训却存在诸多问题。产生这些问题的原因是多方面的，最根本的是缺乏相应的政策调节。根据孙绵涛教授“教育政策包括目标政策、途径政策和条件政策三个方面”的观点，（注：孙绵涛.教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2002：81.）笔者认为，作为教育政策的下位概念，教师培训政策同样也可分为目标政策、途径政策和条件政策三个方面。教师培训的目标政策即培训质量政策，教师培训的途径政策主要是指培训体制政策，教师培训的条件政策则包括培训者政策、培训经费政策和时间政策。因此，教师培训政策实际上包含了培训质量政策、培训体制政策、培训者政策、培训时间政策和培训经费政策等五大政策。改革开放以来，中国教师培训政策的变革历程基本上可分为三个时期：一是从1978年到1983年以“教材教法过关”培训为主的恢复发展时期；二是从1983年到1989年以“学历补偿教育”为主的继续发展时期；三是从1990年到现在以“继续教育”为主的逐步完善时期。本文旨在通过对转型期间我国教师培训政策的分析，从政策角度剖析目前我国教师培训工作难以开展的原因，以期为解决我国教师培训中存在的问题提供有益的启示。
一、质量政策的分析
（一）以“教材教法过关”为主的恢复发展时期的质量政策分析
1977年颁布的《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》和1980年颁布的《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》，是这一时期国家关于教师培训工作的两个重要文件。这一时期的培训质量标准虽然在学历要求方面作了较明确的规定，但由于当时中小学教师中无法胜任教学者众多，教师培训主要以教材教法过关为主，强调要组织教学有困难的教师首先过好“教材教法关”，要求中小学教师通过培训能够掌握中小学一般教学常规，能够“教正确，讲明白”。（注：教育部.全国中小学教师进修教材教法工作经验交流会纪要[P]，1983.）
这一时期的培训质量政策的成因，一方面是迫于当时中小学师资队伍素质低下的形势，亟需让那些不能胜任教学的或教学上有困难的教师能够胜任或基本胜任教学，另一方面也与当时教育界对教师职业的认识有关，当时普遍认为有知识的人就可以担任教师，只要求教师知道“教什么”，至于是否会教，是否具有“如何教”的知识技能则未能给予更多的考虑。因此总体看来，这一阶段的教师培训在对象上，以无法胜任教学者为主；在方式上，以知识传授为主；在内容上，体现出师范性和学术性相分离；在目标上，主要是培养知识仓库型教师。从教师专业发展的角度看，教师职业尚处于非专业状态。
（二）以“学历补偿教育”为主的继续发展时期的质量政策分析
这一时期国家关于教师培训工作有两个纲领性文件，一是1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，二是1986年原国家教委下发的《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》。原国家教委提出这一时期师训工作的质量标准是“使现有不具备合格学历或不胜任教学的教师，绝大多数能够胜任教学工作，并取得考核合格证书或合格学历”，“对于已经具有合格学历和胜任教学的教师，要组织他们学习新知识、学习和掌握新的教育理论和教学方法”。这一时期的培训政策对教师的合格学历作了明确规定，因此培训工作的重点就是对不具备合格学历者进行学历补偿教育。
这一时期的培训质量标准与前一时期相比有两个变化：一是从原来强调对所教学科单科知识的掌握转向要求系统学习和掌握与所教学科密切相关的文化基础知识；二是开始重视教育学、心理学等教育基本理论的学习。如1986年原国家教委印发的《中小学教师考核合格证书试行办法》明确要求：“取得《专业合格证书》的教师必须具有一定的教学能力，能初步运用教育学、心理学的基本原理组织和进行教学，教育思想端正，教学效果较好”。可以看出，这一时期的教师培训以不具备合格学历者为主要培训对象，但培养目标仍然是知识仓库型教师，训练方式上也仍然以知识传授为主，强调理论知识的提高，却忽视了实际能力的培养。虽然开始强调教育教学理论的传授，但因未能与教育实践相结合，其科学性、应用性受到人们的怀疑，人们依然强调掌握学科专业知识而忽视教师“教育专业”的训练。
（三）以“继续教育”为主的逐步完善时期的质量政策分析
1990年原国家教委下发了《关于开展小学教师继续教育的意见》，全国各地陆续开展了小学教师的继续教育，而1999年教育部颁布的《中小学教师继续教育规定》则标志着我国中小学教师继续教育进入了普及阶段。《关于开展小学教师继续教育的意见》规定小学教师继续教育是以提高政治思想、师德修养、教育理论、教育教学能力为主要目标，并指出培训内容的选择要以小学教育教学实际需要为原则，要有针对性。《中小学教师继续教育规定》对教师继续教育质量标准的规定是“提高教师实施素质教育的能力和水平”，并明确中小学教师继续教育的内容主要包括思想政治教育和师德修养、专业知识的更新与扩展、现代教育理论与实践、教育科学研究、教育教学技能训练和现代教育技术、现代科技与人文社会科学知识等。
从以上两个文件对培训质量标准所作的规定以及所论及的继续教育内容中，我们可以发现，随着形势的发展，人们对教育科学在教师培训中的重要性已经有了更多的认识。人们对教师职业也有了新的认识，不但要求教师在学科专业方面是专家，而且还要求他们在教育方面也是专家，成为学科领域和教育领域的“双专家”，那种“教人一杯水，自己要有一桶水”的观念已经过时。这一时期教师培训的质量标准与前一时期相比出现了三个方面的变化：一是“量”的变化，培训对象由原来的部分教师扩大到了全体中小学教师；二是重视教育教学技能训练和现代教育技术培训；三是开始注重师范性和学术性的整合，教师培训不仅强调学科专业知识，而且强调教育科学知识，同时还开始注重通过教育科学研究促进教师的成长。这一时期的教师培训以全体中小学教师为培训对象，以技术型教师为培养目标，以知识和技能的传授为训练方式，但从教师专业发展的角度看，教师职业发展仍然处在半专业状态。
二、体制政策的分析
（一）以“教材教法过关”为主的恢复发展时期的体制政策分析
我国专门的教师培训机构教师进修学院（校）诞生于解放初期，但在“文革”期间，全国绝大多数教师进修院校被迫停办或撤消。1977年10月教育部下发了《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》，要求“尽快建立和健全省、地、县、社和学校的师资培训网”，全国大多数地方恢复或建立了教师进修院校。到1980年，省级教育学院、教师进修学院和函授学院有近30所，地市级教育学院、教师进修院校和县级进修学校有2000多所。1980年6月教育部召开全国师范教育工作会议后，同年8月颁发了《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》。《意见》指出：“教师进修院校承担着中小学教师的终身教育的责任，它是我国师范教育体系中的重要组成部分，并将长期存在下去”。《意见》还对各级教师进修院校的分工作了指示：“省、地（市）教育学院、教师进修学院的任务主要是培训中学的在职教师和行政干部。县教师进修学校的主要任务是培训小学的在职教师和行政干部。公社培训站应在县教师进修学校的指导下，做好本公社小学在职教师的培训工作”。在此之后，全国逐步建成了省、地（市）、县、社（乡）四级教师培训网。省、地（市）、县三级分工培训中小学教师，区、社（乡）分设师资培训站、组；区设专职辅导教师，乡设兼职辅导员，业务受县教师进修学校领导，负责组织中小学教师的函授学习、业务辅导和开展教研活动。
这一时期教师培训体制政策的特点，一是初步建立了教师培训制度，在实施体制上形成了省、地（市）、县、社四级培训机构。当时几乎所有的地（市）都恢复或筹建了进修院校。但由于培训任务急，筹建时间紧，许多教师进修院校都是边筹建边培训，因此各级培训机构普遍存在校舍、设施等硬件不足、专职教师数量不够和质量不高等情况。二是确立了教师进修院校作为教师培训主渠道的地位。虽然教育部有关文件明确指出各级师范院校是培训中小学在职教师的另一重要基地，但由于当时在管理体制上师范院校和教师进修院校分属不同的部门管理，师范院校归口高教部门管理，而教师进修院校归口师训部门管理，因此从总体上看这一时期师范院校的作用发挥不大，教师培训基本上是由教师进修院校独家经营。同时，教师进修院校和师范院校之间也缺少交流与协作。
（二）以“学历补偿教育”为主的继续发展时期的体制政策分析
根据1984年的统计，全国不符合要求而需要培训的中小学教师约有240万人，（注：何东昌.在全国中小学师资工作会议上的讲话[R]，1985：11.）因此在职教师培训仍是一项关系重大而又紧迫的任务。为此，1986年2月原国家教委下发了《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》，一方面强调教师进修院校是培训中小学教师的一条基本渠道，另一方面特别强调要“充分调动各教师进修院校、高等学校、中等专业学校以及广播、电视、电化教育机构和社会各方面力量的积极性，广开渠道，举办多种形式、多种层次的培训”，还要求中央和各省、自治区、直辖市的自学考试指导委员会要逐步开设高等和中等师范自学考试专业，承担在职中小学教师的自学考试工作。由于改革开放初期全国地（市）级教师进修院校建设速度过快，不少教师进修院校规模过小，力量分散，办学条件差，办学效益低。因此，国家从1985年起开始对全国的教育学院进行了整顿和调整。例如，浙江省十一个地（市）原来均建有教师进修学院，1986年浙江省教育局下发《关于加强教师进修院校建设的意见》，决定湖州、丽水、台州、绍兴、衢州、舟山等地（市）不再单独建教育学院或教师进修学院，而是在当地高师院校内设立进修部或函授部。经调整或合并后，浙江省开始重点建设省教育学院和杭州、宁波、温州、金华、嘉兴五所市级教育学院。
这一时期教师培训体制政策体现出三个方面的特点：一是教师培训的实施体制开始逐步完善，高师院校、广播电视教育、自学考试逐渐参与教师培训工作。这主要是由于这一时期要实现教育部提出的在五年或更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学并取得考核合格证书或学历证书的目标，学历补偿任务紧迫，而单靠教师进修院校是难以完成的。但总的说来，教师培训实施体制仍然是教师进修院校为主、高师院校等其他培训机构为辅的格局。高师院校、广播电大、自学考试等机构的教师培训仅限于学历教育，各种形式的短训班、单科培训班、教学研讨班等仍然是教师进修院校的“专利”。二是由于在管理体制上高师院校和教师进修院校开始归口统一管理，教师进修院校和高师院校之间有了初步的交流与协作。三是加强了对教师进修院校的建设。经过整顿或调整后的教师进修院校布局更趋合理，办学条件有了较明显的改善，办学效益也得到了提高。
（三）以“继续教育”为主的逐步完善时期的体制政策分析
1990年以后，随着市场经济体制的建立，高校办学体制日益多元化，各校之间的竞争日趋激烈。1996年，在全国师范教育工作会议上通过的《关于师范教育改革和发展的若干意见》提出，要“健全和完善以独立设置的各类师范院校为主体，非师范类院校共同参与，培养和培训相沟通的师范教育体系”。1999年6月召开的全国教育工作会议进一步明确指出：鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师工作。《中小学教师继续教育规定》规定：“各级教师进修院校和普通师范院校在主管教育行政部门领导下，具体实施中小学教师继续教育工作”；同时明确指出：“综合性高等学校，非师范类高等学校和其他教育机构，经教育行政部门批准，可参与中小学教师继续教育工作”，“经教育行政部门批准，社会力量可以举办中小学教师继续教育机构”。由此，传统的教师在职培训格局受到了冲击，教师进修院校失去了政策保护和垄断优势，普通师范院校甚至非师范院校也开始抢滩教师培训市场。如在国家级骨干教师培训项目中，有19所师范大学、5所重点综合性大学参与了这一项目。福建省的省级骨干教师培训中，福建师范大学、福州大学、厦门大学承担了近四分之三的培训任务；浙江省在2003年和2004年的省级新课程通识培训中，浙江师范大学承担了近三分之二的培训任务。在这样的情况下，构建一个资源市场化、办学多元化、教师需求自主化、政府调控间接化、管理法制化的中小学教师培训市场化机制，成为这一时期人们探讨的热门话题。
这一时期在培训体制方面引起人们极大关注的另一热点是省、市（地）教育学院的去向问题。上世纪90年代后，教育学院的发展面临着多方面的挑战：一是随着学历补偿教育任务的完成，部分专科师范学校升格为本科院校，教育学院学历教育的生源日趋减少；二是失去了传统的政策保护后，教育学院要和其他各类高校站在同一起跑线上争夺生源，其生存压力可想而知；三是教师培训的工作重心转向继续教育后，教育学院主要承担中学教师继续教育任务，而要对大多毕业于高师院校的中学教师进行提高培训，显然有些力不从心。何去何从，已经成为每一所教育学院不得不抉择的问题。根据教育部《关于师范教育改革和发展的若干意见》中“构建和完善培养和培训相沟通的师范教育体系”的精神，在另寻出路的教育学院中，绝大多数选择了与高师院校合并。
这一时期教师培训体制政策有三个方面的特点：一是随着我国开放的教师教育新体系的建立，教师培训实施体制进一步完善。教育学院垄断中小学教师脱产进修和短期培训的传统保护政策不复存在，高师院校、综合性大学、社会力量积极参与在职中小学教师培训，一个开放的、多元化的教师培训实施体制正在逐步形成。二是在构建教师教育新体系的过程中面临困境的教育学院相当部分与师范院校进行了合并，职前教育和职后教育开始从分离逐步走向沟通。三是师范院校和进修院校的关系尚待进一步理顺。目前仍独立设置的教育学院为求生存纷纷开展职前培养工作，高师院校则开始抢滩职后培训市场，两个原来职责分明的培养、培训机构开始相互争夺生源，教师进修院校与高师院校之间关系不协调的问题日益凸显。
三、培训者政策、时间政策和经费政策的分析
回顾转型期间教师培训的历史可以发现，二十多年来我国的教师培训政策在保证教师培训时间方面没有作出过任何规定，也几乎没有关于对培训者选拔、任用、考核、培训以及工资、职称、奖惩及其他待遇方面的规定。也就是说，我国目前的教师培训政策体系中缺乏相应的培训者政策和时间政策。这里仅对经费政策作些分析。
二十多年来，我国教师培训政策在经费来源方面有过一些规定，但这些规定一般都较笼统，各地的落实情况也不理想；而在经费的使用、管理等方面则几乎没有相应的规定。
1977年教育部《关于加强在职教师培训工作的意见》规定：“教师培训经费从教育事业费中开支，除国家拨款外，也需地方给以支持”。1980年《关于进一步加强在职教师培训工作的意见》进一步要求从教育事业费中提出专款 以保证教师培训办学需要。1986年《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》则要求各地的教师培训经费应根据实际情况统筹安排，纳入地方教育事业预算。1991年国家教委下发的《关于开展小学教师继续教育的意见》对各地培训经费的安排有了一定的数额要求，要求在地方教育事业费和教育费附加以及中央拨给的师范教育补助费中确定一定数额的经费用于继续教育。根据这一精神，一些省根据实际情况制定了相应政策，对培训经费的数额作了相应的规定。如1996年浙江省教委下发的《关于加强教师进修学校建设的意见》规定，教师进修学校每年用于培训的经费按学校的办学规模核定，培训业务费等按脱产生每生每年不低于900元的标准核定。1997年浙江省人民政府转发的浙江省教委《关于加快我省师范教育改革与发展的若干意见》又明确规定：“每年用于中小学师资、校长培训事业经费以不少于当地中小学教职工工资总额的3％，培训经费在教育事业费中给予专项安排”。1999年以后，教师培训进入继续教育普及阶段，教育部对继续教育经费的来源、数额作了进一步的要求。1999年颁布的《中小学教师继续教育规定》提出：“中小学教师继续教育经费以政府财政拨款为主，多渠道筹集，在地方教育事业费中专项列支。地方教育费附加应有一定比例用于义务教育阶段的教师培训”，并要求各地“要制定中小学教师继续教育人均基本费用标准”。之后，各省纷纷出台了地方性的政策法规。如《福建省中小学教师继续教育规定》规定：“中小学教师继续教育经费按教职工年工资总额的1.5％予以保证，有条件的地方培训经费标准应提高到2.5％。地方教育附加费中应安排5％的比例用于义务教育阶段教师的继续教育”；《广东省中小学教师继续教育规定》也规定：“每年从教育事业费中按不低于中小学教师工资总额的2％和教育费附加中不低于5％的比例安排继续教育经费”。
从实际落实情况看，1980年以后，各地的培训经费一般在教育事业经费中部列有专项，但由于国家政策中对经费的数额没有指导性的意见，各省的地方政策对此也未作出有关规定，因而各地大都根据当地实际情况自行决定专项经费的数额，普遍存在经费不足的情况。90年代以后，虽然各省根据国家政策的精神对培训经费的数额作了规定，但落实情况却很不理想。教师培训经费政策未能得到落实的原因主要有三个方面：一是各级领导的认识尚未到位；二是目前制定的经费政策过于笼统，如有关政策中的教职工工资总额，到底是指工资结构中的哪几项，培训中涉及的住宿费、交通费、餐饮补贴费等是否可纳入所规定的培训经费中开支等等都没有明确规定；三是目前的经费政策从内容体系上看还不完善，只有经费来源政策，没有经费使用政策和经费管理政策，而这三者是互相联系、相互制约、互相依存的。
通过对转型期间中国教师培训政策的分析，我们可以得出以下结论：
1.中国教师培训的质量政策经历了培养目标从知识“仓库”型教师到技术型教师、培训内容从学术性和师范性分离到逐渐走向整合的发展历程。但从教师专业发展的角度看，目前教师培训的培养目标离研究型教师尚有距离，训练方式仍以知识、技能的授受为主，教师职业发展的专业化进程仍然任重而道远。
2.教师培训的体制政策经历了从封闭逐渐走向开放、职前职后教育从双轨逐渐走向一体的发展历程。但目前的体制政策尚存在一些缺陷，一是职前培养机构和职后培训机构的错位问题未能真正解决，给教师培训工作所带来的困惑和问题日益凸显；二是在以促进教师的专业发展为培训根本目的今天，以进修院校和师范院校为主要培训机构的传统观念急需更新。
3.长期以来我国对教师培训政策中的条件政策都没有引起足够的重视，缺乏培训者政策和时间政策，经费政策也不够完善，只有经费来源政策，而缺少经费使用政策和经费管理政策。而教师培训条件政策是一个国家教师培训工作改革和发展的保证，教师培训政策中的目标政策、途径政策和条件政策是个相互联系、相互制约、相互依存的有机整体。现行教师培训政策内容体系的不完善，是造成目前教师培训工作难以开展的重要原因之一。