改进规划编制 完善规划管理——对市场经济条件下土地利用总体规划的思考，本文主要内容关键词为：总体规划论文,条件下论文,市场经济论文,土地利用论文,规划编制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以来，十年时间里，我国陆续开展了国家、省、市、县、乡镇土地利用总体规划的编制工作，对合理利用有限的土地资源，强化土地利用的宏观调控，协调部门和产业之间的用地矛盾，优化土地利用结构和布局方面起到较好的作用。但是也应该看到，在当前形势下，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及土地使用制度改革的日益深入，土地利用总体规划（以下简称“规划”）存在的难点问题也日见明显，亟需加以解决，以保持规划的生命力。
“规划”存在的难点问题主要表现在：
——“规划”权威性和约束力不强。尽管《中华人民共和国土地管理法》中有“关于各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定以及后来出台的《土地利用总体规划编制实施审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程》（试行），但对“规划”作为土地管理宏观调控的重要手段认识不够，很少将其与用地计划、用地管理联系起来，规划的权威性难以体现。《城市规划法》已经颁布，但却没有一个专门的《土地利用规划法》，“规划”的影响力和地位远远不及其他有关专项规划。加之所编制的“规划”多为宏观规划，难以操作和实施，在市场经济条件下，其约束力和作用有多大也就显而易见。
——“规划”实用性差，效益不明显。“规划”编制中偏重于分析和评价，过于偏重农业用地的评价与研究，对用地布局安排特别是建设用地预测多照搬有关部门的现成规划，缺乏自身的独立性和新颖性。有的地方规划编制完成后，由于实施规划的措施跟不上，往往束之高阁或作为墙上的点缀，规划成了纸上谈兵，强调了土地资源属性，忽视了土地资产属性和市场需求，未能及时调整规划编制的思路，以适应社会主义市场经济体制下的需要。规划是以价值为基础的，规划只有在实施过程中体现出价值所在，才能有强大的生命力。
——“规划”理论研究滞后，编制手段落后。在规划编制过程中，缺少先进的规划理论指导，规划模式“千人一面”的现象比较明显，在土地利用目标、方针、实施的政策措施的制定上鲜有独特性，在规划的内容、方法及表现形式上未有创新和突破。规划研究与市场经济理论相联系的十分鲜见。在规划方案的选优、土地适宜性评价、土地需求量预测、土地利用分区等专题研究中，先进的科学技术手段应用还未多见。而先进地区的做法经验不能及时得到推广应用，也在相当程度上影响了我国规划工作的整体水平的提高。
——有的地方重视程度不够，规划人员整体素质偏低。有的地方对规划工作重视程度不够，缺乏对规划龙头地位的认识，对规划不能做到耳熟能详，不能对规划工作予以人力、经费上充分保证，使得规划工作成了土地管理工作中的“冷门”，致使有些地方缺少规划编制的积极性和主动性。规划人员素质偏低，生手较多，观念不新，手法较旧，而且不少地方编制规划多由外单位承办，偏理论轻实用倾向明显，影响规划的总体水平及可操作性，也使得规划实施和完善的难度进一步加大。
针对“规划”存在的难点问题，笔者提出以下一些解决问题的思路。
一、加强规划立法，提高规划的权威性和地位
社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家的宏观调控下对资源配置起基础性作用。我国建立社会主义市场经济体制，不仅需要进行宏观调控，而且在新旧体制转轨中，更要强化宏观调控功能，发挥政府宏观调控的权威和力度。在社会主义市场经济运行过程中，计划指导作为宏观经济管理手段体系中的重要手段之一，与经济手段、法律手段和行政手段一起发挥各自的作用，互相补充、相辅相成。而规划是兼有上述几种手段特征的一种综合性工作，对土地利用进行总体上的规范、引导、调控和管理，在土地管理事业中应该有其重要的“一席之地”，因此要加强立法工作，通过立法明确规定城市规划、行业规划在用地上必须服从土地利用总体规划。同时为了提高规划的效力等级，应调整土地利用总体规划的审批权限，使之与有关建设规划的审批权限相协调，把土地利用总体规划摆上土地利用管理和城镇建设的首要位置，以确保规划的“龙头”地位。
二、重视规划的理论研究和先进手段的应用，提高规划的科学性
要加快土地利用总体规划理论研究的步伐，全面总结交流各地的先进经验和做法，并要借鉴国内外相关先进理论，诸如城市规划理论、市场经济理论、非平衡系统理论、宏观经济管理以及生态系统理论等，构筑有中国特色的反映市场经济要求的土地利用规划理论体系。在规划的内容、方法和表现形式上要作深入的探讨和研究，加大经济研究的力度和份量，把握土地资源资产两种属性，更新观念，充实基础，使之适应新形势发展的需要。同时要高度重视高新技术的应用，比如地理信息系统的应用以及计算机辅助设计、系统模拟仿真、多方案比较选优、土地适宜性评价的自动化、规范化和人口与土地供给及需求预测的系统化等，以期建立一个高效、实用、完善的土地利用规划管理信息应用系统，提高我国规划工作的先进性、科学性。
三、加强规划实施全程管理，改善规划的实施效果
规划编制的目的在于实施。审批通过之后的规划具有法律效力。首先要科学地将相关规划纳入土地利用总体规划的管理范畴之中，总体安排、优化组合，特别对城市规模要有双向制约机制，既在规模上有合理的用地标准，又要在土地供应上有控制指标；其次是尽可能地提高土地利用率，走内部挖潜改造的路子，并且要做到经济、社会、生态效益相统一。规划应在年度用地管理中得以落实，其管理的内容应该是很丰富和具体的，包括土地利用管理、耕地保护管理、土地开发复垦管理等等。土地利用规划管理机构应该能够介入到用地审批的前期工作中去，通过论证、监督、调控，当好用地管理工作的好参谋。
四、不断提高规划人员自身水平，促使规划工作上一新台阶
规划人员本身的知识水平与规划编制管理如何至关重要。一方面由于规划是一项综合性很强的工作，客观上要求规划人员具有较高的理论素养、综合业务水平，才能编制出上水平、够档次的规划；另一方面编制得再好的规划如果没有高素质的管理人员去实施管理，也将成为空中楼阁。规划人员只有不断学习，努力提高自身理论水平和业务素质，认真学习当代各种新理论、新技术、新方法，才能成为一个拥有多种综合知识和实践经验的“多面手”，并形成群体优势，将规划工作推上一个新的台阶。