从英国文官考选制度看清末科举制的衰亡，本文主要内容关键词为：文官论文,科举论文,英国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 D69；D73 文献标识码 A
文章编号 1002—5227（2000）01—0097—06
我国封建社会官吏选拔制度对选拔人才，拔擢官员，起过非常重要的作用。特别是科举制沿用1300多年，曾对东西方各国文官制度的形成产生过深远的影响。英国从19世纪中期开始的文官考选制度便是仿效中国的。试观两种制度的社会后果，我们可以发现清末科举制从完备走向衰亡，而英国的文官制度却成为西方各国仿效的蓝本而盛行至今。笔者试从两国在19世纪中叶前后对文官的选拔作一对比，进而揭示清末科举制度衰亡的根源，以期对现行的公务员改革提供一定的借鉴。
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“文官”一词在我国古已有之，《后汉书·礼仪制》中就有：立春，遣使者赍束帛以赐文官”。在中国古代，文官与武官是相对的。文官指除皇帝“军官以外的官员”（本篇论述文官选举是相对于科举制中文科举而言，武科举暂略不谈）。英国是最早形成文官系统的西方国家，“文官”一词最早出现于1855年《诺斯科——屈维廉报告》中，由英文Civil Servant或Civil Service转变而来，原意为“文职服务人员”或“公务员”。文官指事务官，即脱离政治争斗影响，担任实际行政事务的可永久任职的工作人员。
英国资产阶级革命后，官吏任用制度仍深受封建恩赐制影响，任用私人和卖官鬻爵现象依然严重存在。而四五十年代工业革命后的英国蒸蒸日上的态势与人才奇缺、效率超低的政府工作职能的矛盾不断升级，改革的呼声越来越高。改革东印度公司职员任用制度成为英国文官选拔制度的开始。东印度公司是由政府出面组织的独占性贸易公司，成立于18世纪初，由于在印度享有特权，它的职员捞取了大量的财富，因此人们纷涌而入。1853年英国议会派遣麦克莱组织委员会调查东印度公司任用制度，这就是著名的《麦克莱报告》：职员任用须经公司竞争考试，以牛津、剑桥两大学的课程为标准。考试及格后再受训二年，期满按成绩分配工作。这一报告影响至深，英国行政部门流行的“通才教育”传统即追溯于此。
其实东印度公司的改革还是中国人的建议。东印度公司因在广州的公司人员的建议，先后在英国设立学校（1806年）训练行政人员，经考试后派印度任职。英国有识之士如亚当·斯密（Adom Smith）与边沁（Jeremy Btntham）与法国启蒙思想家及重农学派思想家常有往来，曾盛赞中国科举制，而边沁则是首倡在英国建立公开考试制度的一人。（注：R.J.Montgomery,Examinations,AnAccount of their Evolution as Administrative Devices in England, pp17 ～ 38, Longmans,London,1965,Mantgomey.转引王德昭《清朝科举制度研究》第 249页。 ）19 世纪前半期来华的一位英国译员梅笃士（Thomas
TaylorMeadows）更著书立说，明显以中国的科举考试制度为范例， 主张在英国实行公开竞争考试，以改善英国的行政组织。所以英国于1855年开始建立的文官考试制度，曾受中国科举考试制度的影响，尤其显见。（注：S.Y.Tang,"Chinese Influence on the
Western Examination System" Harvard Joural of Asiatic Studies,Vol.Ⅶ(1942～1943),pp267～312; Derk bodde,Chinese Jdeas in the West,pp27～31,American Councilon Education,Washington,DG,1948,转引王德昭《清朝科举制度研究》第249页。）
实际上在更久远的年代中国科举考试的影响就到了欧洲。意大利的马可·波罗在元朝作官17年，回国后极力称赞中国人的公开考试制度。明中叶后到中国的西方人士增多，比如著名的利玛窦在华28年对择优取士的科举制津津乐道。 1583 年的胡安·贡萨雷斯·德万多萨（GonzaMendoza ）在罗马出版的《伟大的中国》中详细介绍了中国科举制度的考试内容，在欧洲影响极大。1570～1870年二百年间，英国伦敦英文版有关中国官吏制度和政治制度书籍就达700多种。《文学考试制度》、 《中国札记》与《中国历史与现状》等都极力称扬科举制，并力主英国政府要仿行。1850～1870年是英国文官选拔制度形成时期，当时著名的英国刊物《绅士杂志》、《伦敦杂志》、《雾杂志》等先后撰文介绍中国录用官吏的程序和方法，主张英国实行中国式的文官形式。中国的先行者孙中山曾指出：现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。
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下面我们以表格对照比较中英两国在19世纪中叶前后考试制度的差异。
表1 清朝科举考选表（从左至右逐高级）
童试 乡试(秋闱)
时 间 每年一次 三年一次(每年8月)
地 点 府、州或县 省城
应试资份儒童或童生五贡、秀才、三生
知县、知朝廷派员临试
主考机关府、学政 (二人为翰林科甲以上)
形 式 笔试笔试
年 龄 不限不限
(1)四书文三篇,五言八韵诗一首
内 容(2)经文五篇
(3)策问五道,并问经史时务、政治
中式名称生员(秀才) 举人
备注
三生(监生、廉生、增生)
会试(春闱) 殿试
时 间 乡试后次年春天会试后初为3月,后为4月
地 点
礼部 故宫保和殿
应试资份 举人贡士
朝廷派大臣任总裁,皇帝主持,亲王大臣临试,
主考机关 再派会试同考官
大学士、院部大臣试卷
形 式
笔试笔试
年 龄
不限不限
内 容
策问
中式名称 贡士进士
备注 五贡(伏贡、拔贡、副贡、岁贡、思贡)
注：出处指《清史稿》卷106、107、108、109、110卷，第3099 ～3261页。
参考张金《各国人事制度概要》第73～89页，台湾三民书局股份有限公司出版
李铁《中国文官制度》 中国政法大学出版社，1989年版
表2 英国文官考选表（从左至右逐高级）
机械型
文书助理级 文书级
时 间 随招随考 随招随考
地点 随考随定 随考随定
应试资份职业学校毕业 初级中学毕业
主考机关 考选委员会(文官委员会和有关部的代表临时组成),
二战后改为常设机关.
形式 笔试4项 笔试10项+口试
男16～17岁
年龄 女16～17岁 女16.5～17.5岁
必考:英语、数学、普通知识、
内容任选一门:经济、地理、历史、
德文、法文
备注1945年后无年龄限定
智力型
执行级 行政级
时 间
随招随考随招随考
地点随考随定随考随定
应试资份 文化学校毕业大学毕业
主考机关 考选委员会(文官委员会和有关部的代表临时组成),
二战后改为常设机关.
形式笔试9项+口试
笔试11项+口试
年龄 18～19岁 22～24岁
必考:数学、普通知
必考:英语作文、现
识、英文
任选六
代成人基础、日用科
门:物理、地理、文
学、辅助文学
学、历史、希腊文、 任选六门:经典、文
内容 拉丁文、德文、法学、科学、数学、法
文、高等数学、低等 律、经济、历史、梵
数学、生物、化学语、外文
备注 1973年后改为21～24岁
注：（1）英国文官考选制度在1919年后加口试，1920 年才全部统一使用文书助理、文书、执行、行政四个级别，此前分机械型和智力型两种
2）出处指张金《各国人事制度概要》第73 ～89页，台湾三民书局股份有限公司
李铁《中国文官制度》 中国政学大学出版社，1989年版
从上面表1、表2可看出，两国文官考选制度的相近之处有以下四点：一为公开竞争原则。考试向全社会公布，任人唯“绩”。英国文官考选只要通过资格审定即可参加考试。资格主要指国籍、公民权、道德、健康、 学历等。 1855 年英国首相以枢密院令成立吏治委员会（CivilService）办理各种机关公务员的考选事宜。 这是在被认为是“关于英国近代文官制度的基础文件”（注：道格拉斯（D.C.Douglas）主编：《英国历史文件》（English Historical Documents）第十二卷第一分册，伦敦1956年版，第554页。 ）《诺斯科——屈维廉报告》影响下进行的。虽然此时考试尚非全面公开竞争，但到1855 年底， 应试候选人1078人中被淘汰309人，到1869年的14年中，应试候选人被淘汰8169 人。1870年政府以枢密院令确立了公开竞争考试制度，规定所有永久性的事务官，非经考试不得录用。枢密院令有附近规定考试分智力型和机械型两类进行，各有不同的录用标准。“显然，要得到第一流人才，必须求助于竞争”。（注：道格拉斯（D.C.Douglas ）主编：《英国历史文件》（English Historical Documents ）第十二卷第一分册， 伦敦1956年版，第574页。）考选事项通过媒体公告。 清代的考选沿袭明制，只要是国子学或府州学的儒童，品行“性资敦厚、文行可称”即可入试。特殊除外。年龄不受限制，故清时还有百岁老人参加院试之例。考试时间公开、固定，有利于考生有准备地参加。“欲得人才，必须选拔。”（注：雍正五年（公元1727年）之谕，《钦定大清会典事例》卷三八四《礼部·学校》，台湾中文书局影印本。）科举入仕是当时最重要的途径。二为择优录取原则。两国考选机关均独立于行政之外，不受任何省、部限制。英国考选委员会直接受命于首相，处超然中立性质，不与任何政党发生关系，以免致有偏倚有失公正。1870年第二个枢密院令规定：委员会在财政部的监督下，有权独立决定被录用文官所必须具备的合格条件。（注：道格拉斯（D.C.Douglas）主编：《英国历史文件》（English Historical Documents）第十二卷第一分册，伦敦1956年版，第603～604页。）考选委员会由文官委员会和有关部的临时代表组成。清代考选机关为礼部，考官为朝廷所派翰林院科甲以上人士担任，独立于各省之上。是否录取，朝廷大臣和地方官不得过问。进士科由皇帝亲自主持。科举制到清代已近千年，各项录用措施已达最完备和最周密。三为试用方可就任原则。考试合格仅表示有录用资格，须经试用阶段方可任用。英国文官考选一般规定试用期二年，全国设有专门的受训机关。1853年麦克莱报告中即有“考试合格者受训二年，期满考试及格按成绩高低分派工作。”清代考试做官要经过考选与铨选。礼部考试仅决定出身资格，定官授品要通过吏部铨选。一般京官五品以下，外官四品以下，凡初任用，均须朝见皇帝一次，如不引见皇帝，则由特派王公大臣共同传见，以察其年力是否胜任，名为验看。殿试一甲状元、榜眼、探花可直接授予翰林院编修、编撰，其余若出任地方官，须经一至三年政务熟悉才按考绩分配工作。四为法律保障原则。堵塞任何可能干扰考试和择优的各种不正当渠道。英国的做法主要是设定特定机构，随时监督控制考试和择优录用的实施。考选会是监察与考试于一体，一旦发现不良行为即予制裁，考前有一定技术测定，使考试标准获较高的有效性。而清所设《科场新规》则更加严格苛细。规定“只字片纸，不许携带入场。”（注：乾隆九年（1764年）之谕，《钦定大清会典事例》卷三四一，《礼部·贡举·整肃场规一》。）对舞弊的责罚非常严厉“……学臣考试，有积惯随棚代考之枪手，察出审实，枷号三个月，发烟瘴地面充军。其雇请枪手之人，及包揽之人，并与枪手同罪。知情保结之禀生，杖一百……”（注：《吾学录初编》卷22，第16～17页。）为防考生与考官通气，设磨勘和复试制度，对考官所评试卷进行检查“其校阅草率，雷同滥恶，杂然并登……内外廉官，举子议罚有差，禁令之密，前所未有也。”（注：《清史稿》卷108，《选举志》三，第3163页。）
两国对于文官选拔迥异之处有二点：一是社会政治制度不同。英国文官制度的实施是在资本主义议会制基础上。工业革命的完成使英国急需一个清廉高效率的政府为其经济的扩张出谋划策，“选拔彻底有效的人员班子来充实政府的职务”（注：道格拉斯（D.C.Douglas ）主编：《英国历史文件》（English Historical Documents）第十二卷第一分册，伦敦1956年版，第574页。）成为全社会的共识。 文官制度改革后，社会效果很快显露，连以前的激烈反对派也不得不心甘情愿地认错。舆论界认为“消除了所有的笨伯，总的说来给我们提供了一个很有能力、很有声誉的班子。同时，一个全新的节约和勤奋精神得到贯彻。”（注：寇因（E.W.Cohen）：《英国文官制度发展史——1780 至 1939 》伦敦1941年版，第24～26页。）19世纪的英国能成为世界第一强国其行政效率超高起了极重大的作用。而清代封建制度已沿袭二千多年，中央集权发展到顶峰。政治、思想、经济对人们的禁锢比前代有过之而无不及。明中叶后，对外开放减少，政府实行海禁政策，更加闭关自守，不闻外界变化。清朝以“天朝”自居，养成夜郎自大的僵化陋习。当船坚炮利的西方列强环宇窥伺时，封建清王朝的软弱无能与百姓的蒙昧无知即暴露无遗，科举的弊端亦随着清王朝的衰亡而日益恶化，随之走向穷途末路。二是考选内容及人员限制不同。英国文官考试以牛津、剑桥大学的课程内容为标准。政府认为被选者应有开阔的视野和通盘考虑问题的能力，以未来的高级文官考虑，这样的年轻人更有发展前途。只有狭隘的专门知识还不够，强调高度的文化素质和综合、广博的知识层面。20世纪后加重对口试的测试；清代科举以四书五经及注释为根本，兼有策论，治国安邦之言。这是沿袭明中后期八股取士的准则。八股文教条僵化，时间已有近500年之长。19世纪中后期外患存至， 国家面临“数千年未有之变局”，洋务、海防、路矿、制造等急需大批新式人才，而新人才又非科举所能胜任。应试者锢于八股，整日埋首于四书五经的诵读，对一切有用知识不予过问，至使祸害无穷。清代科举袭旧制，不思变革，脱离时代的需求，最后终被社会所淘汰。两国考选除了内容，人员限制也不一样，英国应试者基于其学校教育的根基， 男女均可入试。 到1870年起，邮政部门开始雇佣女职工。不久之后，格特鲁德·金女士领导成立了妇女就业协会，因此考选委员会认为所有政府部门应在条件允许情况下聘用女职工。而清代的女性是无权参加科举考试的，女子学堂的建立也在二十世纪之后。这使得文官的取得仅限于男性，比英国要狭隘得多。
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综上所述可看出中英两国的考试制度在大体上是相似的，英国文官考选制度基本吸收了清代的科举考试的公平竞争性。由于它是在资本主义制度基础上实行的，目的是“淘汰那些不能胜任职务的人”。（注：罗维尔（A·Lawrence Lowell）：《英国政府， 中央政府之部》（TheGocenment of England）纽约1908年版，第166页。 ）从而引发高效率的政府机制，为上升的资本主义服务，故其公平竞争成为一种机制，成为理所当然的事情。而清末科举制对新时期不断变化的国际环境，日益颓败的经济状况和社会结构越来越显出其弊端。19世纪中后期中国社会处于内忧外患之中，而清政府不思改革，使其公平竞争成为一纸空话，科举的日渐衰亡便成为历史的必然。
首先是八股取士已不能造就当时国际环境所需的新式的人才。明中后期八股取士沿袭至清，且越来越严密。八股文以四书五经及注释为内容（期间也有小变化），设有严格的程式（官方的法规即八股应试），古板严格，应试者不许有丝毫逾越。而八股取士到清末已逾500年， 积弊日深，清统治者对此弊也早有所闻，乾隆三年（1739年）兵部侍郎舒赫德奏请改科举“士子每各占一经，每经拟题，多者百余，少者数十，古人毕生治之而不足，今则数月为之而有余。表、判可预拟而得，答策随题敷衍，无所发明，实不足以得人。”（注：《清史稿》卷108， 《选举志》三，第3150页。）康熙三十八年（1699年），“策问”还包括一些现实问题，如吏治和河工。（注：《清圣宗实录》卷188，第18 页。）试题中尚表现出某种实用性及容许思想讨论，但到18世纪末表、判停止，考生亦不能讨论现实问题。咸丰元年（1857年）上谕对黄方瑞的惩治可见一斑。（注：《钦定大清会典事例》（咸丰朝）卷383，第8页。）重写作技巧的应试尉然成风。章中如曾对此作过评价：“道光咸丰之后，文格低落，学子以博取功名为目的……试官之好尚不同，应试者所揣摩风气翼获隽。”经书或先辈之文弃置一旁“而读近科中式之文”以求考官之所好，（注：章中如：《清朝科举制度资料》〈一〉《举士》台湾文海出版社影印本，第3页。）对实政不闻不问。 康有为于甲午后一年曾上疏请变法：“国朝（清）因用明制：故数百年大臣重镇，不闻他变，天下虽大，戢戢奉法，而文绸颇疏，取民极薄，小民不知不识，乐善嬉生。以此收效，中古所无也。”（注：康有为：《上清帝第四书》，《戊戌变法》（二），上海人民出版社1957年版，第177页。 ）清代耻笑中式学子不学无术，迂腐鄙陋的文字不胜枚举。康有为有言：“翰苑清才，而竟有不知司马迁、范仲淹为何代人，汉祖唐宗为何朝帝者。若问以亚洲之舆也，欧美之政学，张口瞪目，不知何语矣。”（注：康有为：《请废八股试贴楷法试士改用策论摺》，《戊戌变法》（二）第209页。）
八股取士的结果必导致人才的消竭。汪廷珍自述其主持赣省童试时所见，“童生中多有文理颇顺，问以四书白文，不能记忆，五经之传竟未识面。又有十一、二岁童子，五经尚未形卷而试牍闱墨，成诵已多。”故而叹息：“败坏人才，莫此为甚！”（注：汪廷珍：《学约五则》，盛康盛宣怀编《皇朝经世文续编》卷四，《学术四·法语》，台湾文海出版社影印本，中近史丛刊第84辑第359页。 ）正如章中如所言：人才虽出于时文，非时文之能造就人才也。科举不能造人才，而人才登进又出自科举，则人才消乏乃必然之势。当强敌环伺，急需“洞达时世之英才，研精器数之通才；练习水陆之将才，联络中外之译才。”（注：薛福成：《强邻环伺谨陈愚计疏》（光绪二年）《庸盦内外编》（光绪二十年），台北广文书局影印本，转引王德昭《清代科举制度研究》第174页。）而不可得时科举取士的愚笨迂腐更见困窘。人才消谒， 则仕风日落，腐败的清政府更加无力御敌。比之改革后的英国文官高效功能更是捉襟见肘。
其次科举的公平竞争到19世纪中后期已逐渐丧失，科举的进步性也随之消失，衰亡自是必然：
1、阅卷的机会性使公平竞争蒙上一层阴影。由于“陈文委各， 剿说相仍……取士者束以程式；不拙不甚相远，而黜陟益以难凭。”（注：葛士濬：《治平六策》，《皇朝经世文续编》卷12，《治体》台湾文海出版社影印本，中近史丛刊75辑（一）第389页。 ）士子的中榜有很大机会性。加之应试者多，试官阅卷匆遽，不能切实品评。一日几千份卷，且要按时限送到磨勘，过期治罪。到19世纪末随着科举人数增加，取士则在“恍惚之际”。林则徐任江苏巡抚时曾上疏：窃查江南为人渊薮，入闱士子多至一万四、五千人，额设同考官十八房，每房约须检阅八百余卷……乃头场荐卷未毕，而二、三场试卷已陆续送入内帘。似比校阅情形定弃取于俄顷之间，判升沉于恍惚之际。”（注：林则徐：《清定乡试考官校阅章程并防士子剿袭诸弊端》，葛士濬《皇朝经世文续编》卷53《礼政四》，中近史丛刊75辑（三）第1390～1391页。）
2、作弊的风气使公平竞争形同虚设。在农业为本的封建社会中， 科举不仅为“得之即荣，失之则辱”的正途，更是凡夫弟子的唯一本业。“自科举之法行，人期速效。十五而不应试，父兄以为不才，二十而不与胶痒，乡里得而贱之。（注：陈东原编：《中国教育史》第421 页。）所以顾炎武说：此与设科之初惫悖，而非国家之益也。人之情孰不为其身家者？故日夜求之。或至行关节，触法抵罪而不止者，其势然也。”（注：顾炎武：《亭林文集》卷1，第17～18页。）到清末， 科场舞弊一发不可收拾，冯桂芬曾言：“科场关节也，十人而七八也。乃间或数年兴一大狱，罹此者虽然论如法。夫圣人之法，天下日平。两人同罪而异罚也，已不平，况千人同罪，而独罚乎此，故宰相大臣以下无不知，所不使知道者，皇上而已。”（注：冯桂芬：《复陈诗议》，葛士濬《皇朝经世文续编》卷10，中近史丛刊75辑（一）第334页。）
3、损纳泛滥不仅使公平竞争不可能，且带来了仕风、 吏治的败坏。19世纪中后期西方列强的步步进逼及太平天国农民起义的威胁，使清政府捐纳制、思荫特权大开，使科举仅有的一点公平性也荡然无存。损纳制源于康熙十三四年间，为平定叛乱而设，但仅限于监生或贡生，捐纳可取得参加乡试或会试资格，不能授权官位。到乾隆年间，捐纳演变成一种入仕的手段。但仕官只能为低职。到19世纪中叶后，由于国运渐替，咸丰时为筹公饷，大开捐例，社会上约有30～50%的生员（秀才）资格靠捐纳而得。到光绪时期，捐官更为便宜，捐纳之风不止。请看表3：
表3
清代地方官比例（注：李铁编：《中国文官制度》，中国政法大学出版社1989年版，第171页。）
年 代 官员数 科举 荫仕 捐纳
其他入仕途径
1764
2071 72.5% 1.1% 22.4% 4%
1840
1949 65.7%
1% 29.3% 4%
1871
1790 43.8% 0.8% 51.2%
4.2%
1895
1975 47.9% 1.2% 49.4%
1.5%
升降比例 减24.6% 增27%
说明：1、参见何炳康书 2、1764年，乾隆二十九年，清极盛时期
1840年鸦片战争 1895年甲午战争
嘉庆三年（1798年）捐一个知县要用5009两白银，而到光绪末年只用990两即可。而且实际上无官不捐纳，无人不能捐纳， 终于形成清末卖官鬻爵的高峰，导致仕风、吏治败坏的祸乱。异途出身能获实权，而许多“正途”而得官阶者欲获实权却不得不候补很长一段时间。（注：《清朝续文献通考》卷135，第8952～8953页。 ）致使有的进士等候十多年不能分配，举人候三十年而无官可授。而捐纳者多为钻营之徒，当官后欺压百姓、贪污腐化，完全违背了损纳的初衷，严肃的官职选举变成了金钱交易。此外清朝的法外特权的实施也泛滥，如荫子封子规定使封建等级制度法律化，最终导致科举公开选举人才目的最终破产。
4、清王朝封建专制的落后与腐败是公平竞争丧失的最根本原因， 科举最根本目的是麻痹人们的精神”，培养忠君臣子。考生“将一生有用之精神，尽消磨于八股、五言之中，余是不遑涉猎”（注：李东沅：《论考试》葛士濬《皇朝经世文续编》卷120，中近史丛刊。 ），从而维护封建王朝的统治，当“强敌环逼，士知诗文而不通中外，故锢塞聪明，而才不足用。”（注：林纾：《闽中新乐府》《戊戌变法》（四），第368～369页。）
甲午战败后中国有识之士倡改科举呼声越来越高，终在光绪三十一年（1905年）在袁世凯等人的奏请下，光绪谕令立即停罢科举。最终结束了中国绵长的科举取士的传统。
综观英国文官选拔制度与清代科举制的对比，我们可以发现清末科举制衰亡最根本原因在于清政府封建专制皇权在新的时期不思变革，致使科举公平竞争丧失而导致。而英国文官制度经过100 多年的发展已成为一种较完善的科学方法。邓小平说资本主义“在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡合格的就使用，并且认为是理所当然的。从这方面看，我们选拔干部的制度是落后的。”所以真正实现公平竞争，并使公平竞争成为全民意识将是我国公务员制度改革的最终目标。
收稿日期：1999—01—20
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