建立适应素质教育的学校内部管理机制——对弋阳县“三制”改革的调查与思考，本文主要内容关键词为：弋阳县论文,内部管理论文,素质教育论文,机制论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
弋阳县是赣东北革命根据地创始人方志每的故乡，富有光荣的革命传统。八十年代初，该县被列为江西省农村教育综合改革实验县、全国“百县教改实验区”。在县委、县政府的领导下，经过弋阳人民八年两轮的艰苦努力，教育综合改革实验取得了阶段性的成果：党和政府及全社会重视教育的意识普遍增强，教育观念出现较大转变，教育结构经过调整趋于合理，逐渐向“农科教”结合的深层次发展，各级各类教育的办学条件明显改观，教育质量有了提高；基础教育、扫盲工作取得重大进展，顺利通过了省级“两基”验收；职业教育有了重大突破，县职业高中被确认为国家级重点职高。教育改革实验的成果，有力地推动了全县经济和社会的发展。面对这些成绩和荣誉，弋阳县教委领导清醒地认识到，这一切只是说明过去，教育改革必须进一步深化，农村教育要全面实施素质教育，面临的问题还很多，诸如全县教师资源配置不够合理，教师管理工作还不能适应市场经济发展的要求，广大校长、教师的积极性尚未充分调动，学校办学质量和办学效益还不高。这些问题，要求把教育改革的方向和重点，转到学校内部管理体制的改革上。就是说，必须根据素质教育的要求，从弋阳的具体实际出发，探索和建立起科学、合理、有效的学校内部管理机制，向管理要质量，要效益。
《中国教育改革和发展纲要》明确提出，要“积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制，在分配上按照工作实绩拉开差距”。弋阳县教委通过认真学习党的十五大精神及《中国教育改革和发展纲要》，深入调查研究全县教育的实际状况，并到江苏、福建等地参观、考察。之后，他们把以推行“校长负责制”、“教师聘任制”、“结构工资制”为主要内容的学校内部管理体制改革，作为深化农村教育改革的突破口，并精心组织实施，初步建立起适应素质教育要求的学校内部管理机制，有力地推动了当地农村教育事业的发展。
二
弋阳县在各级各类学校全面推行学校内部管理体制改革的基本思路是，通过运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破分配上的平均主义，形成干部能上能下、人员能进能出、充满活力、积极进取的运行机制，进行教育资源的优化配置，调动广大教育工作者的积极性、创造性，提高教育质量和办学效益，促进教育事业的发展。
（一）坚定不移地实行“校长负责制”——给校长授权、“松绑”
改革学校内部的管理体制，应首先从改革领导体制入手。中小学目前的学校领导体制主要采用的是集体领导。这种领导体制，随着社会的发展，市场经济体制的建立，与现代学校管理工作多有不适，存在着种种弊端。主要表现在：1.集体领导，校长负责，校长往往有职无权，有权不负责（集体负责，实际上是无人负责）。集体领导，集体决策，执行的是校长，校长实际上处于有职、有责而无权的地位，这是许多学校领导成员之间关系不协调，校长不敢负责，或难以负责的主要原因。2.党政不分，以党代政。这种体制，既削弱了党组织的政治功能，又不能充分发挥行政的作用。3.集体领导，少数服从多数，个人无权决定问题，所以学校的大小事情都要经过集体讨论，工作效率低。
针对现行学校领导体制存在的这些弊端，弋阳县教委决定，在全县试行更符合现代教育管理制度要求的学校校长负责制，给校长授权、“松绑”，使校长有职、有权、有责。弋阳县人民政府颁发的《关于深化学校内部管理体制改革的实施意见》对校长的职、权责作出了明确的规定：校长是学校行政的最高负责人，是学校的法定代表，处于学校的中心地位，对外代表学校，对内全面领导和负责学校的教育、教学和行政管理工作。校长必须全面贯彻国家教育方针，坚持正确的办学方向，努力提高教育质量，完成教育工作目标管理任务。关心教职工的思想、工作和生活，保障教师的合法权益，团结、依靠教职工办好学校。在完成上级事业计划前提下，遵循教育规律，灵活办学，创造特色。按照管理权限选聘学校中层干部；按照教师竞聘程序聘任教师；按照有关规定设置学校管理机构；按照国家有关政策和规定抓好学校经费、校舍和仪器设备的使用管理；按照有关规定和程序对教职工进行奖惩。
为了规范校长管理，使校长能更好地用好权，弋阳县还建立起对校长负责的制约与监督机制，坚持和完善校长负责、党组织保证监督、教职工大会民主监督三位一体的管理体制，使广大校长依法行使职权，履行职责，遵循教育规律独立自主地管理学校。而教育行政部门则充分尊重校长的办学自主权，不干预属于校长职权范围内的事务，不轻易对校长的工作评头论足，使校长放心、放胆、放手。对于不尊重、支持校长工作的行为，则进行适当的批评教育。
通过这次改革，较好地理顺了校长职、权、责三者之间的关系，使学校领导与管理更趋规范化、科学化，提高了全县学校管理水平。不少校长高兴地说，过去办事总是左顾右盼，甚至有些提心吊胆生怕超越权限，得罪上下左右。现在工作起来心情舒畅，得心应手，感到力气有地方使了。
（二）推行“教师聘任制”——端掉“铁饭碗”
教师聘任制的改革，既是改革的热点，也是改革的难点。教师队伍庞大，情况复杂，工作量大，要理顺关系，工作到位，需要作出艰苦的努力。为确保改革的顺利进行，弋阳县采取了积极稳妥、分步推进、大胆实践的工作方针。其主要做法是：
1.合理核编。由县人事局、县财政局、县教委根据教育部1984年有关文件精神，根据发展规模和现实状况，实行宽编紧岗，合理核定各类学校教职工编制数。由县教委根据各类学校办学规模，核定各类学校的职能机构和中层以上干部职数。根据核定编制数，学校增人不增编不增经费，减人不减编不减经费。
2.竞聘上岗。从制度上改变过去由上级有关部门包办教师任用、调配的僵硬管理模式，全县各级各类学校教师均采取竞聘上岗。
（1）宽编紧岗。各学校以小于编制数、 实行满负荷工作量确定岗位职数，并分学科组织竞聘。对城区学校急缺专业教师，由县教委严格实行指标控制，并通过公开竞争进行优选。
（2）任人唯贤。注重把思想政治素质好、工作认真负责、 教育教学业务能力强的骨干教师聘任上岗。实行“适者聘任，能者高聘；个别低聘，劣者不聘；量才而用，优胜劣汰。”
（3）公开、公正、公平。教师竞聘上岗方案公开； 实行公平竞争，德、能、勤、绩量化考核；对教师考核做到公正无私。竞聘上岗结果，张榜公布，接受教职工监督。
（4）顺向流动。超编学校落聘教师到缺编学校应聘， 城区学校落聘教师到农村学校应聘，高中落聘教师到初中应聘，初中落聘教师到中心小学应聘，中心小学落聘教师到本乡（镇）村小应聘。
（5）双向选择。聘任教师遵从双向选择。 学校尽量根据教师本人意愿进行聘任。学校聘任的岗位与教师志愿不相符时，教师则服从学校聘任；不服从学校聘任，则按转岗或落聘处理。
3.末位淘汰。无论是超编、平编或缺编的学校都实行公开竞聘，择优上岗。平编或缺编的学校实行末位淘汰制。即第一年竞聘量化考核结果处于末位的教职工黄牌警告，第二年继续处于末位则遭淘汰。
4.落聘分流。为使改革顺利进行，维护社会稳定，弋阳县对落聘教师制定了切实有效的分流措施：
（1）建立教育系统人才交流服务中心。中心挂靠县教委人事股。 凡落聘人员由人才交流服务中心统一安排到缺编学校任教，不服从分配者按待聘人员处理。
（2）经本人申请，学校同意，县教委批准，离职进修学习。 进修学习时间至少一年，进修学习经费自理，发80%工资，下一个学年度再参加竞聘。
（3）长期病休或接近退休年龄、且非教学骨干人员， 经本人申请，学校研究同意，县教委批准，提前离岗休养，享受内退工资待遇。
（4）自谋职业。
（5）待聘人员从离岗后一个月开始，第一年发80%的基础工资； 第二年发50%基础工资；第三年开始停发工资。满三年则予以清退。
5.下乡支教。为缓解落后和边远地区的农村中小学师资紧缺状况，支援农村发展教育事业，弋阳县在改革中还着手建立了城区学校教师下乡支教制度，作为教师聘任制改革的一项重要配套措施，对在竞聘前主动申请下乡任教的教师在工资待遇、职称评聘等方面在政策上给予倾斜。任期二年，每年考核一次。任教期满且考核合格，回原单位工作。通过政策调控及利益驱动，使部分城区超编学校教师主动流向农村学校，促进农村山区教育事业的发展。
通过改革，引进竞争机制、激励机制，端去了“铁饭碗”，盘活了教师资源，初步实现了教师队伍的结构优化，使现有的教师资源发挥出更大的效益。
（三）实行“结构工资制”——打破“大锅饭”
为有效地调动广大教师教书育人的积极性、主动性和创造性，提高办学效益。弋阳县在强化师德教育，积极引导和鼓励教师为弋阳教育建功立业的同时，在全县各类学校教师中实行“结构工资制”。具体做法是：
1.量化考核。即变原来单纯定性的、形式化的考核为尽可能量化的、实质性的考核。由县教委制定全县学校统一使用的《教师工作考核方案》，确定考核内容及量化标准。学校根据教师的劳动纪律工作态度、工作量、工作实绩等方面进行量化考核。
2.按劳计酬。教师工资与其劳动表现、工作绩效紧密挂钩。学校依照对教师工作的量化考核结果，确定教师的劳动报酬。实行多劳多得，优质优酬，体现教师干与不干、干多干少、干好干坏不一样。
3.结构工资。实行教师结构工资制，教师的工资由基础工资、活动工资两个部分构成。基础工资由学校每月照发给教职工，以保证教职工及其家庭的基本生活需要。活动工资严格按教职工考核结果计发。活动工资又分为工作量工资、常规评估工资、效益工资。教师工资中活工资部分和学校补贴经费为活动工资来源，活动工资按3∶2∶5 的比例进行分配，即工作量工资占30%，常规评估工资占20%，效益工资占50%。
通过改革，打破了平均主义的“大锅饭”，适当拉开了收入差距，较好地体现了按劳分配，兼顾公平，效益优先的分配原则，增强了教师教书育人的责任感，建立了良好的教学工作秩序，提高了办学效益。
三
改革是硬道理，教育工作只有改革才有出路和生机。弋阳县教委领导深切地认识到这个“大道理”。面对市场经济对教育管理工作造成的冲击，弋阳县教委能够从容地应对挑战，并适时地抓住改革的机遇，克服困难，排除阻力，在县党政的领导和支持下，大力推行学校内部管理体制改革，在学校管理科学化的进程中，迈出了可喜的步伐，给该县农村教育综合改革写下了新的篇章。
弋阳是个经济文化和教育事业相对落后的老区县，基础和条件较差，发展教育事业更需要依靠改革，更需要在教育改革的力度和效果上着力。在对弋阳学校内部管理体制改革的调查中，我们认为，他们的经验对于落后农村学校的内部管理改革，不无有益的启示。这里结合对弋阳县“三制”改革的调查，就几个问题作点思考。
（一）教育改革的目的在于解放教育生产力
邓小平同志曾经指出，革命是解放生产力，改革也是解放生产力。同样，教育改革的目的在于解放教育生产力。进行教育改革必须树立正确的指导思想，这就是要把是否有利于解放教育生产力作为衡量改革成败的根本标尺。校长、教师是教育生产力中最核心的要素。我们认为，弋阳县学校内部管理体制改革之所以能取得成效，正是由于他们树立了正确的指导思想，紧紧抓住了教育生产力中最核心的要素。他们在校长、教师的管理上大做文章、做好文章，给校长授权、“松绑”，在教师队伍管理中，端去“铁饭碗”，打破“大锅饭”，引进竞争机制、激励机制，这些都有力地调动了广大校长教师管理学校、教书育人的积极性、创造性，极大地解放了教育生产力。
（二）教育改革必须从实际出发，因地制宜，讲求实效
我国地域辽阔，各地情况各异教育工作千头万绪，各项工作有轻重缓急。要使教育改革具有针对性、实效性，就必须从各地实际情况出发，因地制宜，找准突破口。弋阳县把学校内部管理体制改革作为深化农村教育改革的突破口，正是根据弋阳当地教育的具体实际而作出的慎重选择。应该说，学校领导体制不顺，教师队伍管理不善，学校办学效益不高，是许多地方带有普遍性的问题。但弋阳的情况又有其特殊的一面。长期以来该县存在的一个突出问题，是城乡学校教师资源配置严重不均城区及城郊结合乡、镇学校教师严重超编，而一些偏远乡村学校师资却严重不足。为解决这一难题，该县城郊水南乡曾实施过“探索超编管理新路子，尝试内部人员消化的新方法”，这一举措虽取得了一定成效，但因改革的力度有限，地域有限，教师超编问题仍未能从根本上得到解决。由于城区学校教师下不去，一方面造成教师资源的巨大浪费；另一方面缺编学校由于教师补充不上，无形中成为了师资薄弱校，给学校实施素质教育造成了实际困难。此次，弋阳县以县政府的名义下发文件，大范围、强有力地推行教育人事制度改革，建立有利于促进教师队伍合理流动，实现教师资源优化配置的学校内部管理机制，从制度上解决了一直困扰弋阳教育发展的教师资源配置问题。这就使这项改革具有较强的针对性，也具有较好的实效性。
（三）学校领导体制改革应着眼于理顺校长职、权、责的关系
现代管理制度极为强调管理者职、权、责的辩证统一。教育管理、学校管理也不应例外。然而长期以来，由于社会历史条件的局限，我们在学校领导体制上，一直未能很好地处理好校长职、权、责的关系。建国以来我国学校内部的领导体制经历了多次变革，实行过多种领导体制。主要有：校务委员会制、校长责任制、党支部领导下的校长负责制、当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制、“革命委员会”制、党支部领导下的校长分工负责制，以及目前在一些地方试行的校长负责制、校长聘任制。应该说，在这众多的学校领导体制中，校长负责制是较为成熟、较为完善的一种。其主要之点就是校长的职、权、责较为明确。弋阳县之所以要对学校内部领导体制进行改革，其着眼点也正是为了更好地理顺校长职、权、责的关系，使三者达成辩证的统一，以便让校长既有职又有权，并切实地担负起管好学校、办好教育的责任。因引，我们认为弋阳县试行校长负责制的改革，是符合现代教育管理科学发展趋势及其基本规律的。
（四）在教师管理工作中应始终坚持思想教育、物质激励和政策调控诸手段的有机结合
我国已初步建立起社会主义的市场经济体制，可以说，实行教师聘任制、结构工资制，是市场经济发展对教师管理工作提出的客观要求，有其必然性和紧迫性。弋阳县进行的教师聘任制、结构工资制的改革，在教师管理工作中较全面地引进公平竞争机制、物质激励机制，并较有力地采取了政策调控措施，正是顺应了市场经济建立和发展的时代潮流，具有较强的时代性及其现实意义。需要指出的是，我国尚处在社会主义初级阶段，物质财富还不充实，这是我们国家的基本国情。因此，我们对物质激励、政策调控的作用应有一个客观正确的认识。我们认为，物质激励、政策调控，既不可忽视，但也不能视为万能。在教师管理工作中，我们既要重视发挥物质激励、政策调控的积极作用，同时仍要始终坚持把思想教育工作放在第一位，把思想教育与物质激励、政策调控等多种手段有机地结合起来。要在广大教师中大力加强敬业爱岗的职业道德教育，大力倡导做贡献、讲奉献的良好风尚，不断提高广大教师的思想业务水平和道德素养，使为党为人民精心教育下一代成为广大教师的自觉行动。
收稿日期：1999-06-30