论国有资产的流失：现状、成因与对策*，本文主要内容关键词为：成因论文,国有资产论文,对策论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立近50年来，我国已经积累了数额巨大、属于全民所有的国有资产。这是我国各族人民创造的物质财富，是社会主义制度赖以生存和发展的物质基础。如何管好、用好这些财富，大力提高国有资产的运营效益，对我国国民经济的发展、人民生活水平的提高，具有决定性的意义。然而，近年来，由于种种原因，国有资产却以惊人的数字大量流失，给国家和人民造成了难以估量的损失。遏制其流失已刻不容缓。江泽民同志在党的十五大报告中指出：要“积极推进各项配套改革。推进有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产保值增值，防止国有资产流失”。根据党的十五大报告的指示精神，为捍卫我国人民几十年社会主义革命和建设取得的重要成果，巩固社会主义的强大物质基础。本文拟在对国有资产流失的渠道、原因的分析基础上，进一步探讨如何使国有资产保值增值并遏制其流失的措施。
1 我国国有资产的形成及现状
国有资产概念的界定是我们讨论问题的前提。目前在理论界，国有资产的概念还很不统一，归纳大多数经济学家的看法，将其定义为：国有资产是指国家或依据法律，或基于权力行使，或由于预算内及预算外支出，或由于接受馈赠，或由于资产收益，取得的应属于国有的资产。国有资产的概念有广义和狭义之分。广义国有资产是指归国家所有的一切资产，既包括以自然资源为主体形成的资产，也包括由人类自身开发、加工和利用而形成的资产。狭义国有资产是指属于国家的生产经营性资产，也就是在商品生产和商品流通的经营活动中使用的资产，如工业、商业、铁路等企业的资产。即本文作为研究对象的经营性国有资产，或企业国有资产。国有资产主要分布在具有独立法人资格的各类企业中。国有企业资产、集体企业中的国有资产、中外合资经营企业中的中方国有资产、股份有限公司和有限责任公司中国家股和国有法人股，以及境外的中资企业和中外合资企业中的国有资产。国有资产按照其实体进行分类可分为有形资产、无形资产和其它资产三大类。其中，有形资产包括固定资产和流动资产；无形资产包括专利权、商标权、版权、特许权、商誉等。其它资产包括未来用的土地等等。
我国国有资产主要来源于以下五个方面：
（1）革命根据地内的国有资产。（2）革命胜利后，没收的国民党政府和官僚资产阶级的财产（据估算，当时约为人民币150 亿元左右）。（3）建国后，从新民主主义到社会主义的过渡时期， 通过对资本主义经济的社会主义改造，使民族资本转化为国有资产（据统计，到1956年底，公私合营企业的总资产额中私股达17亿）。（4）建国后， 根据有关法律规定，将一些资产收归国有（包括没收非法所得及接管无主资产而形成的国有资产，以及在对外关系中得到的馈赠、援助、转让等）所形成的国有资产。（5）建国后50来年， 国家积累投资形成的国有资产（从1950—1988 年累计， 国家对全民所有制单位固定资产投资总额达21538亿元，有4393个大中型项目建成投资，新增固定资产15619亿元，这是我国国有资产构成中的最主要部分。综上所述，据国家国有资产统计局统计，截止1993年末，我国国有资产总额（不含国外国有资产）为34950亿元，其中经营性国有资产26026亿元，占资产总量的74.5%。国家国有资产统计局张佑才局长在1996年企业国有资产产权登记管理工作会议上的讲话中说提到，通过清产核资，全国30.2万户国有企业资产总额为86601亿元，负债为51762亿元，所有者权益为34839亿元。 建国以来，我国国有企业资产总额每年递增12.9%，其中，1978年以来平均年递增15.5%。再加上金融、行政事业单位占有使用的固定资产，目前我国国有资产总量达51920亿元。其中，经营性国有资产41320亿元，非经营性的国有资产10600亿元。 这些资产是我国各族劳动人民的血汗的结晶，是社会主义公有制经济的物质、技术基础，是我国财政收入的主要来源。要建设有中国特色社会主义必须加强国有资产的建设。然而，在当前新旧体制的转换过程中，由于产权关系没有理顺，产权管理薄弱，加之金融、财经秩序混乱，使国有资产以惊人的数字大量流失。据考察核算，国有企业财产权益损失占净资产的比重，大型企业为15.2%，中型企业为59.4%，小型企业高达82.8%。据《经济日报》文载，近13年来，我国的国有资产每天流失1亿元，全年约500亿元，也有人说全年约1000亿元。到目前为止，至少有5000亿元的国有资产流入个人、集体和外商的腰包。我国国有资产的流失问题已经严重影响了国有企业的经济实力，侵蚀了国家的权益。如果继续蔓延下去，后果不堪设想。当前阻止，其流失已到了刻不容缓的地步。
2 国有资产流失的渠道与原因
2.1 国有资产营运主体不清导致国有资产流失
我国现行的国有资产管理体制是一种多层次委托代理关系：“国家——政府——企业”，而这一形式极易造成所有者虚置状态。因为全体人民作为国有资产的终极所有者是处于抽象化的主体地位，而不论是国家、政府还是企业，都不是真正的所有者，只是相应层次的代理者。产权管理是整个国有资产管理的前提，产权管理不到位必然导致两种结果：其一，企业经营者和劳动者对国有资产所有权利益没有形成关切度，从而形成无资本积累欲望、无市场竞争激励、无经济责任、无直接增值受益，企业负盈不负亏，导致国有资产流失；其二，缺乏有效的产权约束激励机制。由于所有权代表和所有权代表机构没有进入企业内部，难以形成一种内在的自我约束机制和有效的激励机制。全民财产的各级代理者往往不像财产的真正所有者那样自觉约束自己的行为，使得国有资产遭受侵蚀。
2.2 国有资产经营管理不善导致国有资产流失
（1）由于政企不分，政府往往过多干预企业， 严重束缚企业积极性，影响了企业的正常经营，造成决策失误、盲目投资、资金大量流失。（2）体制转轨阶段，由于监督机制弱化， 国有企业经营者和劳动者行使对国有资产的控制权时设法对国有资产的权益作倾向于自身利益提高的分配和使用，实质上导致了国有资产受损的结果。（3 ）由于国有资产缺乏流动机制，其所有权的统一受到条块分割，导致国有资产的低效甚至无效营运。缺乏流动盘活机制使国有资产大量闲置，导致资本价值不得实现，甚至因社会生产技术进步导致资本原值的贬损。（4 ）国有无形资产在管理不善情况下严重流失。①企业对知识产权类无形资产不能进行有效的法律保护，如商标遭到抢注，对假冒、伪冒自身名牌不予重视，使其无形资产受损。②国有企业不注重保护商业秘密，将非专利技术提供他人，丧失这部分无形资产。③企业人才流失，不仅带走自身知识技能，还带走了大量无形资产。
2.3 在经营过程中出现的国有资产流失
（1）在承包、租赁、分立经营过程中出现的国有资产流失。 ①由于缺乏必要的约束机制，承包者、经营者短期行为盛行。不少承包者在承包期内无限度地拼设备、吃老本，少提或不提折旧，少摊或不摊入成本，虚增企业利润，以国有企业元气大伤为代价进行谋利。②国有企业在承包、租赁和分立时对无形资产不予考虑，不评或低评，也没有把无形资产的保值、增值列入考核指标内，造成国有资产的流失。（2 ）全民企业兴办第三产业过程中国有资产流失。不少全民所有制企业以发展第三产业为名将企业的部分国有资产交给厂办集体企业和劳动服务公司无偿使用，甚至将国有资产变为集体资产或转作个人私人财产，造成国有资产的流失。（3）机关办实体造成国有资产流失。 行政事业单位将非经营性国有资产转为经营性使用时，未收取国有资产占用费；权力经商，官商交易，进行倒买倒卖赚差价，造成国有资产流失。（4 ）组建企业集团时，企业为追求规模经营，单纯求大，求一时的经济效益，忽视对集团内企业的管理，使产品、服务质量下滑，导致关系类和形象类无形资产的巨大损失，造成国有资产流失。
2.4 在股份制改造中国有资产的流失
（1）由于未选择正确的评估时机，不能如实反映国有资产现状， 个别领导者在个人持股的股份制改造中进行对国有资产的合法侵蚀。（2）隐瞒利润造成个人持股多分，同股不同利， 甚至通过合法的个人持股分红将利润转移到个人手中，使国有资产流失。（3 ）对国有资产增值部分未评估折价入股或评估不够科学，造成增值部分的国有资产流失到个人持股手中。（4）国有企业在改制中对商标、 专利等无形资产折价计入国家股，而对评估难度较大的无形资产如商业秘密、商誉、特许经营权等忽略不计，致使大量未入帐但能带来巨大效益的无形资产不能入股。
2.5 中外合资中国有资产流失
（1）个别地方政府和企业为招商引资不择手段，竞相压价， 以牺牲国有资产为代价。（2）外商通过抬高进口设备及原料价格， 压低出口产品价格使国家蒙受巨大损失。（3 ）不法外商将已淘汰的二手设备、粗制滥造的设备，甚至已出口的国产设备改装后再销往我国。（4 ）外商将污染严重的产业设在中国，以牺牲我国利益为代价进行破坏性生产。环境恶化带来负效应也是国有资产流失的一个重要方面。（5 ）外商对中方无形资产不评估，使其无偿被合资企业使用。外商自己的无形资产作价过高，而对中方的著名商标、土地使用权、特许经营权作价过低，导致国有资产相对流失。
2.6 资源性国有资产流失
由于管理不善，各种矿藏被掠夺性开采、滥砍滥伐国有森林、国有土地使用权交易不规范等都造成国有资产的流失。（1）地租、 地价过低引起国有资产收益的流失。（2）炒买炒卖土地所有权， 使国有资产收益落入个人手中。（3）股份制改造中未对土地折价入股， 或低价入股。（4）以压低甚至不收土地使用费的代价招商引资， 在中外合资中国有土地资产流失。
2.7 违法乱纪、损公肥私等造成国有资产流失
经营者利用管理制度上的漏洞中饱私囊，侵吞国有资产，任意挥霍、浪费国有资产，非法拆借国有企业闲置资金。还有一种集体腐败现象，即作为一个集体对国有资产进行侵吞，使国有资产流失。
从上面的论述中不难看出，近年来我国国有资产主要是通过各种“合法”渠道流失的。它比非法流失更严重。因为，非法流失是可以控制的，而“合法”流失则是无法控制的，甚至是受法律“保护”的。
3 遏制国有资产流失的措施
3.1 建立新型的国有资产管理体制
我们认为，要有效地遏制国有资产的流失，首先必须建立一个新的有效的国有资产管理体制，取代在国有资产管理中，以决策权集中、信息纵向传递、运行机制缺乏活力和约束、交易费用高为特征的传统的政府管理方式的旧体制。党的十五大报告明确指出：“要按照‘产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范化的公司改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。进一步明确国家和企业的权力和责任。国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企业依法自主经营，自负盈亏。政府不能直接干预企业经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。要采取多种方式，包括直接融资，充实企业资本金。培育和发展多元化投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制。”根据十五大精神和借鉴国外国有资产管理的方式，新的国有资产管理体制的目标模式的核心应是按照我国社会主义市场经济的要求，建立起权责明确的国有资产管理、监督和营运体系。具体来说，要达到以下要求：
首先是实现三个分开。即政府的社会经济管理与资产管理职能分开；政府的资产行政职能与资产营运职能分开；政府的资产运营机构享有的出资者所有权与企业法人财产权分开。
其次是在宏观、中观、微观三个层次上实现上述职能和权力的分离。在宏观层次上，将国家拥有的资产产权从行政权和一般的管理权中单列，成立国有资产管理局作为国家所有权的代表，以所有者的身份专门、集中地行使管理国有资产的职能，统一代表国家行使终极所有权，切实负责国有资产产权的界定、审批、评估和仲裁工作，对国有资产授权管理和委托营运，并对营运情况进行监督考核。而政府的其它部门不再兼行国有资产所有权的职能，确立国有资产人格化的财产所有者的身份；。在中观层次上，成立若干国有资产经营机构或营运公司，或授权企业集团、股份公司等。作为国有资产经营机构，是完全按照《公司法》的要求组建、管理和运作的经济性组织，处于政府和企业之间。对于政府，它是国有资产的经营者，它负责对国家授权范围内的国有资产实施产权经营，基本职能是通过产权重组、综合运筹国有资产，从而使其保值、增值，效益达到最佳化。国有资产的存量和增量的经营组织由它们去具体行使，从而使国有资产所有者的代表的监督管理职能与国有资产经营中介机构的经营职能相分离，保证国有资产管理的中介机构的国有资产价值调度经营权得以实现。对于企业，它是国家出资者的代表，它与企业之间是投资者和经营者的关系。这样，既解决了企业中国有资产所有者的虚位问题，保障了国有资产所有者的权益，又解决了政企不分、政府直接干预国有企业的问题，保障了企业法人财产权。同时，还明确了国有资产的投资主体，推进了投资体制的改革，解决了国家投资主体虚位的问题。在微观层次上，有国有资产投入的企业为国有资产经营的基本单位，它依法享有企业法人财产权，在产权明晰的基础上实行自主经营、自负盈亏。以资产增值和效益最大化为经营目标。由此，构成一个国有资产管理机构——中介机构——企业主体三个层次的国有资产的组织管理体系，以提高国有资产的营运效益，实现保值增值。
三是实行省、市、县三级国有资产的管理机构。可以借鉴法国国有资产的分类管理办法，将现有国有企业分垄断性国有企业和竞争性企业，在此基础上，一是将国有资本退出一些领域，缩小经营范围，从而把更多的资本集中到基础产业、公用事业和高科技产业部门。二是在中央政府和地方政府之间进行分工，有些行业主要集中在中央政府一级管理，有些放在省市一级。总之，适应社会主义市场经济要求建立一套产权明晰、机构建制科学、集中与分散决策相结合的、信息传递横向与纵向结合的系统国有资产管理体制。
3.2 建立和完善国有资产评估制度
资产评估是防止国有资产流失的重要关口，是维护所有者权益的有效手段。所谓资产评估，是指对资产的现实价值的审查、估算、评价或鉴定。资产评估业务在我国开展的时间还不长，尤其是无形资产评估很不成熟，对此应采取有效措施加强管理。
首先，要使各有关的领导和部门充分认识国有资产评估的重大意义。党的十五大提出，要在本世纪末完成对国有企业进行股份制改造的任务。对国有资产能否给予科学的、公正的评估，显得更加重要。关系到几十年来我国人民创造的巨大物质财富能否得到保护，经济体制改革能否获取最后成功以及中国特色社会主义能否取得最后胜利的大问题。当前，在股份制改造过程中，尤其要使我们的企业管理者充分认识到无形资产尽管不具实物形态，却是能较长期地为企业提供某种特殊权力或者有助于企业取得较高收益的资产。包括商标、商业秘密等无形资产不仅是资产，而且是关系到国有企业生死存亡的重要资源。要使全社会的人们都充分认识到，对国有资产有意的少评、低评，损公肥私是严重的犯罪行为，应追究法律责任。其次，明确评估范围，建立一套能准确衡量国有资产的科学评估标准和体系。评估的范围不仅是对有形资产进行严格的评估，而且要特别注重对企业拥有的无形资产进行评估，如对企业拥有的知识产权类的无形资产诸如专利权、非专利技术（包括购入的和企业靠自身技术力量开发的）、商标权、著作权等要进行实事求是的评估，特别是对企业自身发明的专利更应进行严肃的评估，对国有企业拥有商标的价值评估要遵循市场经济规律和价值规律进行科学的评估；对国有企业拥有的契约权力类无形资产也应重视，如合同类（包括优惠的购买合同、优惠的租赁合同及低息贷款合同）、特许经营权、土地使用权等要进行科学的评估；关系类无形资产，主要包括稳定的客户关系、有效的销售网络和有组织的素质较高的职工队伍。都是国家和企业投入重金逐步建立和培养起来的，也要注重评估。最后，对于综合类无形资产的商业信誉、商业秘密、销售网络、信息收集和决策能力等无形资产的评估工作也应高度重视。在资产评估中要执行统一的标准，特别是统一的价格标准。资产评估工作政策性是很强的，必须遵循公平性、科学性、客观性、独立性、系统性、可靠性等原则。资产评估机构应对其评估结果的客观、公正、真实承担法律责任。第三，选择正确的评估时机，对发生产权变动的国有企业进行资产评估，应作为其改组、改制等的先决条件。国有企业在进行股份制改造、与外商合资合作以及进行企业合并与改组时，必须先委托评估机构对国有资产进行科学的评估。第四，加强资产评估队伍的建设和评估机构的管理。目前我国虽然建立了大大小小的评估机构，但质量低下，数据采集及存储手段落后，尤其是对无形资产评估更缺乏经验，难以适应当前形势的需要。根据形势和任务的要求，必须立即着手建立和健全评估机构。建立一整套资产管理部门认可的资产评估公司、会计师事务所审计事务所和财务咨询公司等资产评估机构。资产评估行业是一种跨学科的知识密集型的行业。要求评估人员具有较高的素质。通过加强资产评估队伍的建设，力争通过几年的时间，真正形成一支适应社会主义市场经济发展需要的合格的注册资产评估队伍。
3.3 健全和完善国有资产的营运机制， 实现国有资产的保值增值
从根本上讲，国有资产的流失主要在于国有资产营运中的低效、无效甚至负效，导致国有资产所有者权益的减少或国有资产收益的非国有化。按照党的十五大报告精神，要保证国有资产的保值增值就要建立有效的营运机制。而建立有效的营运机制，应首先确立国有资产营运主体。国有资产营运主体缺位是造成国有资产流失的首要原因。根据《中华人民共和国公司法》的规定，尽快建立并确定一批国有控股公司作为国有资产的投资主体，依法对企业的国有资产实施真正意义上的股权管理。国有资产投资主体必须承担作为国有资产出资人或股东所应承担的营运国有资产的职能，保护国有资产的合法权益；但对其所持股的企业不应具有任何政府行政管理职能。要使企业国有产权出资者与企业的关系，变为出资人与企业法人的关系，也即股东与公司的关系。在建立国有控股公司、进行企业国有资产授权经营过程中，要防止简单地搞“冒牌公司”，即出于加强对下属企业的控制或其它目的，在职能、组织、与下属企业的关系均无实质性变化的条件下，利用行政权力及所控制的资源，从原来的政府机构简单地换牌而来的“公司”。它的实质是政府的行政职能并没有改变，或利用行政职能为少数人或小集团谋私利。
其次，推动产权流动和重组，盘活国有资产存量。国有资产大量沉淀或闲置本身不但不能使其增值还会流失。资本只有在运动中增值自身。在现代市场经济条件下，企业资产的实物形态与价值形态是可以分离的，在作为实物形态的资产处于正常的运行时，作为价值形态的资本可以在市场上被出售、收购、兼并并相应地增值或贬值。这种产权的交易能够迅速地推动资本数量的集中和结构的调整，实现资源的优化配置。因此，要解决凝固和沉淀在国有企业数以万亿元国有资产重新盘活的问题，要通过深化改革，建立现代企业制度，转换企业的组织结构，形成国有经济的新优势；通过技术改造促进企业技术设备、生产工艺的不断更新，加快企业的技术进步，形成企业的技术创新机制，增强企业的市场竞争能力；通过加强企业内部管理，搞好各项基础性工作，促进生产经营。要通过存量资产的流动和重组，对国有大中型企业进行战略性的改组。以市场和产业政策为导向，集中力量抓好一批大中型企业和企业集团。国家要集中资金、集中力量抓好一批对国民经济有重大影响的大型骨干企业，重点支持一批关系到国计民生、具有经济规模的优势企业，还要以资本为纽带，通过产权交易市场，优胜劣汰内在激励机制的作用，形成一批跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。还要通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，搞活国有小型企业。一方面使闲置资产或低效运行的资产流动起来，流向资本产出率高的地区、行业和企业；另一方面，可以充分挖掘存量国有资产的潜在价值，扩大产权交易的覆盖面，通过市场竞价，使国有资产的潜在价值得以充分的评估和实现。
3.4 进一步建立和健全对国有资产保护的法律法规
市场经济实际上是一种法制经济。按照现代市场经济运行的内在要求，国有资产的管理不仅需要经济的手段、行政的手段，而且更需要运用法律的手段，通过法律的强制力来引导、保障和约束国有资产的营运方向，实现保值增值的目标，全面纳入规范管理的轨道。
目前，在国有资产管理问题上，无法可依、有法不依的问题同时存在。仍然存在着国有资产管理法制建设滞后。如对造成国有资产流失的责任如何追究，目前法律上尚无明确、具体的规定。加之人们的法律意识淡薄，以致造成国有资产的大量流失。因此，要确保国有资产的安全，国家不仅要制定《国有资产法》，对政府、国有资产经营机构和企业等各个方面的职责、权限等进行明确规范，对国有资产的收益处分权进行界定，并对各方面的行为进行监督和约束。同时，还要制定出一整套与之配套的法规和条例。如国有资产流失查处条例，对在国有资产产权交易中以低估国有资产等不法行为造成国有资产流失的，要立案侦查，严格查处加大执法力度。对司法部门执法不严违法不纠的行为要追究法律责任。国家有关部门和国有企业应熟练地掌握有关保护国有资产的法规，敢于和善于运用法律手段保护自身的合法权益，防止国有资产流失，而司法部门应严格执行法律，切实承担起保护国有资产的责任。
收稿日期：1997—10—07
* 97年国家社科基金赞助项目，批号为97BTL009
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