反垄断政策的国际协调与中国的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,反垄断论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F038 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2007)03-0025-08
一、反垄断政策国际协调的必要性
1.20世纪90年代以来企业垄断行为日益国际化
20世纪后期以来，随着经济全球化和各国市场对外开放的不断发展，企业经营活动不断跨越国界，跨国经济活动的规模越来越大，企业的市场范围不再限于本国或本地区的地域范围，而是扩展到本国或本地区之外的多个国家或者地区。各国企业之间的竞争变得越来越激烈，由于垄断的有利可图，许多国家尤其是经济发达国家的企业不断运用各种垄断手段在国际市场上建立和扩大垄断，国际市场上的垄断愈演愈烈。主要表现在以下几个方面：
一是国际卡特尔活动越来越猖獗。经济合作与发展组织(OECD)2000年的一份报告指出，虽然无法精确计算国际卡特尔组织给全球经济带来的损失，但是可以肯定近年国际卡特尔活动的危害较以往更严重①。OECD2002年的一份报告称，保守估计，卡特尔活动每年导致的损失数以十亿美元计②。伊维内特(Simon J.Evenett)等人在其研撰的一份报告中说，在20世纪90年代，被美国和欧共体反垄断机构入罪的固定价格或分割市场的卡特尔波及全世界30多个国家，涉足化学、金属、交通、服务等各大行业，许多著名跨国企业牵涉其中，其中多数卡特尔存活时间为数年甚至更长③。
二是以垄断国际市场为目的的跨国并购频繁。20世纪90年代全球掀起了新一轮并购高潮，到1999年全球并购活动达到一个巅峰，并购总金额超过3.4万亿美元，其中包括不少并购金额巨大的个案，范围涉及金融、电讯、航空、汽车制造等各主要产业④。这种跨国并购不仅大大加强了跨国垄断企业的垄断实力，巩固和扩大了这些企业在本国或本地区市场的垄断地位，而且大大加强了这些跨国垄断企业垄断国际市场的能力和行动，巩固和扩大了这些企业在国际市场的垄断地位。
三是跨国垄断企业在国际市场上，尤其是在新兴市场上滥用市场势力行为日益加剧。比如著名的微软公司，就采取各种手段维护和扩大其在个人电脑操作系统市场上的垄断地位，并且企图垄断浏览器市场和将其浏览器与操作系统捆绑⑤，虽然其遭到美国、日本、欧盟等国或地区反垄断机构的指控，但其依然滥用其在个人电脑操作系统市场上的市场势力继续维护和扩大其垄断地位，特别是在新兴市场上，几乎不受任何限制地滥用其在个人电脑操作系统市场上的市场势力排斥竞争者。
国际市场上愈演愈烈的垄断对全球经济发展和全球福利造成了严重的损害，特别是对发展中国家经济发展构成了严重的障碍，因此各国政府不得不将反垄断的范围由国内市场扩展到国际市场，不得不将反垄断的对象由国内企业扩展到国外企业。
2.各国反垄断政策间存在差异和冲突
目前，世界上约有近百个国家制定了各种形式的反垄断政策，但是由于经济发展水平、文化背景、价值取向等不同，各国反垄断政策之间存在重大差异。
一是立法进程上的差异。反垄断政策对于市场经济的正常运行有着重要意义，因此，大多数市场经济发达经济体大部分都在20世纪50年代前后相继制定了反垄断法。如美国最早于1890年颁布了第一部反托拉斯法——《谢尔曼法》，日本于1947年制定了《禁止垄断法》，欧盟在 1957年成立时即形成了其竞争法体系。经过多年的实践和不断修改，到现在它们的反垄断政策体系已经发展得较为完善和成熟。而一些转型国家和发展中国家直到20世纪90年代前后才开始制定各自的反垄断法，如俄罗斯1990年才颁布第一部反垄断法《竞争法和限制商品市场的垄断活动法》，哥斯达黎加、巴拿马等拉丁美洲国家也到20世纪90年代才引入了反垄断法。另外，大部分发展中国家和欠发达国家至今还没有制定反垄断法。可见，各国在反垄断立法进程上存在巨大差异，而这种差异直接导致各国反垄断政策及执行上的不协调。
二是反垄断政策目标的冲突。一国反垄断政策在发展演进的不同阶段，政策目标可能存在差异，而各国反垄断政策不仅发展阶段不同，而且在理论背景、基本理念、价值取向等各方面均有所不同，因此，导致彼此间政策目标存在冲突。如美国和欧盟虽然都强调竞争本身是竞争政策的侧重点，但是美国反托拉斯法偏向于将竞争作为终极目标，政策目标在于促进和保护竞争，提高消费者福利。欧盟则认为竞争只是通向最终目标的手段，而不是终极目标，竞争政策的目标是防止竞争被扭曲，是促进欧盟成员经济一体化，甚至将竞争政策视为产业和经济政策工具，应用领域更广泛。加拿大竞争法不以促进竞争为最终目标，旨在创立一个使潜在竞争利益最大化的法律环境，竞争法有超越竞争的灰色目标。而发展中国家出于发展本国经济和提高本国企业国际竞争力的需要，往往通过竞争政策的豁免来允许某些限制竞争行为的存在，这在某种程度上说与产业政策的目标有所重合⑥。
三是反垄断政策管制规则上的差异。反垄断政策管制规则上的差异主要表现在三个方面： (1)各国反垄断政策管制的实体规则之间存在差异，即对于同一限制竞争行为各不同反垄断机构可能做出不同的判断，从而引发矛盾与冲突。这主要体现在对滥用市场主导地位和企业合并的管制规则上，如美国反托拉斯法认为企业获得优势地位本身并不违法，因为这是竞争应有的结果；而欧盟则认为具有市场主导地位的企业应该承担特殊的责任。(2)反垄断程序存在差异。如美国要求企业合并前要接受司法部或联邦贸易委员会的考察，即采用的是事先预防机制，而有些国家采用的是事后救济机制，即对合并后形成优势地位的企业滥用市场势力进行管制。(3)反垄断惩罚机制存在差异。如美国反托拉斯法不仅将卡特尔视为严重犯罪，而且对限制竞争行为责任个人进行惩罚，而大多数其他国家只规定对违法企业进行制裁。这说明，即使是已经有了比较完善的反垄断政策体系的国家和地区，由于存在反垄断政策管制具体规则上的差异，也会导致各不同国家或地区反垄断机构对同一限制竞争行为是否违法的认定的冲突，从而造成各国或地区反垄断政策的不协调。
反垄断政策的差异难以避免地会带来福利损失。主要表现在：
一是导致垄断的地域差异。由于各国反垄断政策不同，对于同一行为的管制松紧不一致，这可能导致有些跨国公司从法律选择的角度而非经济效率角度来考虑其投资策略。某一行为如果在 A国反垄断政策管制范围以内，但在B国是合法的，跨国公司在选择投资地时就会回避A国，而选择在B国进行投资，这样导致的结果会是 A国竞争性程度高，而B国垄断程度高，如果B国本国企业不具有竞争能力，就会形成本国市场被外国企业垄断的结果，从而损害B国相关产业的发展。
二是多套平行的反垄断政策增加了企业的成本负担。由于各国反垄断法的差异，跨国经济行为就要接受多套平行的反垄断政策的管制，因此，就要付出更多成本。例如，一项跨国并购可能涉及多个国家，而每个国家的审核标准、审批程序都不同，企业就需要准备多套材料、等待更长的时间，导致并购成本增加，一旦并购完成，企业垄断了市场，企业就会将这些成本转移给消费者。
三是反垄断政策的差异造成效率损失。由于各国反垄断法的差异，各国反垄断法对本国利益的保护，许多合理的跨国经济活动会受到反垄断法的限制，合理的跨国并购活动会受到限制，由此导致资源配置效率的下降，从而损害全球福利的提升。
3.单个国家或地区的反垄断政策应对国际垄断行为的缺陷
一是任何国家或地区制定的反垄断政策都不具有国际权威性。虽然已经有一批国家或者地区制定了反垄断法，以反垄断法为核心，形成了系统的反垄断政策，但是，至今没有具有国际权威的全球统一的反垄断法，各国或地区基本上是各行其是。虽然一些国家或者地区运用自己制定的反垄断政策实施反垄断行动，但是这些行动并不会被其他国家或地区认同。这构成了国别或者区域反垄断政策治理国际垄断的根本性的制度缺陷。
二是单个国家或者地区的单独的反垄断行动的能力受到根本限制。由于资源约束和管辖权问题，各国反垄断机构更常治理的是国内存在的限制竞争的行为，面对跨国限制竞争行为，单个国家或地区的反垄断机构常常显得心有余而力不足。比如，国际卡特尔活动通常非常隐蔽，其犯罪证据往往分散在许多不同国家或地区，在缺乏他国政府配合的情况下，即使是反垄断经验和能力都具有绝对优势的市场经济发达国家要对其进行调查取证也是非常困难的，既费时费力，更费财，而对于经验不足、资源缺乏的发展中国家来说更不可能完成取证工作。因此，单个国家或地区反垄断机构要么难以发现违法垄断行为，要么发现了也难以证明其行为的违法性，即使能够证明行为违法，要对境外违法者进行处置、对在境内没有资产的外国公司进行制裁极其困难。
三是单个国家或地区的单独的反垄断行动可能会导致国家间或地区间的冲突。(1)国内反垄断法域外适用引发的冲突。原则上，一国或地区的反垄断政策只能对本国境内发生的限制竞争行为发生作用，而事实上，由于缺乏针对跨国限制竞争行为的管制体系，各国或地区反垄断机构大多沿用美国“效果原则”的传统⑦，将国内反垄断政策的效力扩展至域外反竞争行为，这种治外法权不可避免地会带来国际冲突。原因在于：第一，目前并不是所有国家都承认效果原则的合法性，而不承认效果原则的国家可能会直接抵制其他国家对其企业限制竞争行为的制裁，或者通过其他方式进行报复，比如以反倾销名义征收高关税等。第二，因跨国限制竞争行为涉及多个国家，依据效果原则这些国家都对其具有管辖权，就不可避免地出现管辖权重叠，由此导致管辖权的冲突。第三，一国的治外法权与本国的经济势力及在世界经济中的地位密切相关，通常经济发达国家具有更强的治外法权，也就是说在效果原则同等适用的情况下，实际上发达国家较发展中国家管辖能力更强。结果是，在实际执法中，发达国家有能力对影响其利益的发展中国家企业限制竞争行为进行制裁，但发展中国家鲜有能力采取对等行为。因此，国内反垄断法的域外适用会导致发达国家和发展中国家之间的冲突。第四，各国治理国际垄断行为的出发点是维护本国利益，很容易出现忽视其政策对其他国家经济利益的影响，甚至还可能出现牺牲他国利益来提升本国福利的现象。在这种策略指引下，当受益国的获益小于受损国的失益时会导致全球福利损失。而且，即使受益国的获益大于受损国的失益，作为独立经济体的任何国家都不会甘心他国利益提升以本国福利损失为代价，这也必将导致国与国之间的利益冲突。(2)单个国家或地区反垄断政策与国际贸易政策导向的冲突。在经济一体化过程中，各国和国际组织努力寻求贸易领域的自由化和透明化。随着各种关税、非关税贸易壁垒的降低，传统的贸易保护手段越来越遭受他国抵制。于是，在激烈的国际竞争中，为了最大限度寻求本国利益，反垄断政策成为许多国家堂而皇之的贸易保护工具，成为设置各种隐性壁垒的重要手段，其中最明显的表现就是以公平竞争为幌子对国外产品的进口实施反倾销，导致的结果是反垄断政策所体现的贸易保护与WTO坚持的国际贸易政策的自由化导向相冲突。(3)单个国家或地区反垄断政策与他国产业政策的冲突。出于发展本国经济的需要，许多国家都在产业政策的指导下直接或间接支持某些产业的发展，这本身即可能构成反垄断政策针对的国家垄断行为；政府可能明确豁免或默许某些企业的限制竞争行为；对于某些产业，可能以国家产业政策的名义对外国企业参与并购规定禁止或给予特别限制；等等。由此就难以避免地导致反垄断政策与他国产业政策的冲突，严重的会引发政治冲突。
总的来看，国际市场的垄断日益加剧，给全球经济发展造成的危害越来越大，由于缺乏国际性的统一的反垄断政策，各国或地区制定的反垄断政策存在着诸多差异和冲突，任何国家或地区单独推行以其本国或地区制定的反垄断法为依据的反垄断政策都必然面临根本的限制，带来诸多冲突。因此，要在全球范围内有效地推行反垄断政策，就必须进行国际协调。
二、反垄断政策国际协调的不同方式及特点
在垄断行为日益国际化的环境下，为了提高国际市场反垄断政策的效率和有效性，同时避免因单个国家或地区进行反垄断引发的各种矛盾和冲突，各国反垄断机构和有关国际经济组织也在积极寻求反垄断政策的彼此协调，这主要通过双边合作和多边合作的方式实现。
1.双边合作
20世纪90年代以来以双边协定为主的双边合作方式被各主要国家广泛采纳。如美国自1978年与德国签订了第一个针对反托拉斯的国际合作协议之后，分别于1982年与澳大利亚、1984年与加拿大（已被1995年的新协定取代）、 1991年与欧共体（1998年签订了补充协议）、 1999年与以色列、日本和巴西签订了双边协议。除了美国以外，欧盟还与加拿大、日本等国签署了竞争政策合作的双边协议。日本、加拿大、澳大利亚等国也积极利用双边协议方式参与国际反垄断活动。从双边协定的实践来看，通常，合作双方可以选择不同水平的合作方式，包括通告、磋商、相互援助、消极礼让和积极礼让等。双边协定是迄今为止竞争政策领域有效的国际合作方式⑧，它有效地提高了缔约各国的反垄断执行能力，如1999年的全球维他命卡特尔一案，涉及美国、德国、日本、法国、瑞士、瑞典等多个国家，调查过程中美国与欧委会、澳大利亚竞争管理当局及加拿大政府等相互合作，并互通信息，才使得历时两年多的调查以大获全胜告终。然而，通过双边合作方式来协调国际市场上的反垄断政策也存在很大缺陷。
一是在实际中运用较多的仅是通告和磋商这两种水平较低的合作方式。这是因为在反国际垄断领域国家之间的利益冲突非常明显，以本国利益为先仍然是各国治理国际垄断行为的基本出发点，至少短时期内难以贯彻所谓“礼让”。比如，虽然积极礼让原则已被20世纪90年代以后签订的双边协定所普遍采纳，但事实上并没有得到真正有效的运用，仅在1997年的Amadeus案中被正式启动过一次，且案件最终以当事双方的私下协议而了结⑨。在具体案件中各反垄断当局首要考虑的仍然是本方利益，如美国波音与麦道公司的合并案，美国根据1991年的合作协定向欧共体委员会进行了通告，欧共体委员会也多次与美国联邦贸易委员会进行磋商，但最终各自从己方利益出发做出了相反的决定：美国批准这项合并，而欧共体反对这项合并。这充分说明双边协定的有效性仍仅局限于缔约双方利益一致的情况，在遇到重大利益分歧时，各方均很难让步。
二是信息交流是双边合作有效性的重要保证，但是在实践中，合作双方的信息交流并不充分，大多局限于一般信息领域。这主要是由于有些信息可能涉及商业机密，或者信息提供者有各种顾虑，如害怕遭到报复、担心提供的信息会让企业或个人陷入其他诉讼等。目前，仅有美国通过《国际反托拉斯执行援助法》(International Antitrust Enforcement Assistance Act,IAEAA)授权反垄断当局在执行过程中在特定情况下可与外国相关机构提供机密信息方面的相互援助，而在IAEAA授权下的双边协议也仅仅在美国与澳大利亚之间达成。信息交流方面的限制和约束大大降低了双边合作的效率。
三是从已有的合作来看，内容主要是程序方面的合作，比如通告、磋商。而涉及到实体规则时，各国大多坚持本国立法的自主性和独立性，很难达成实质的协调。因此，目前的双边合作方式仍无法解决因实体规则冲突而导致的问题。
四是双边协定形式对缔约双方都没有强制约束力，也就是说任何一方都没有必须承担的义务和责任。例如，尽管大多数双边协定都规定了积极礼让的条款，但并没有任何国家真正贯彻执行。
五是已签订双边协定国家的共同特点是其本身已具备完善的国内反垄断法，反垄断经验和资源比较丰富，且它们在世界经济中处于相对重要地位，也就是说，许多非常需要国际竞争准则保护的发展中国家实际上却被排除在外，这也大大削弱了双边协定在国际反垄断领域的作用。
六是双边合作最明显的缺陷应该是其无法解决当事方涉及到两个以上国家的国际垄断案件，而在经济全球化背景下这类案件在现实中是非常普遍的。
2.多边合作
虽然形成多边合作的过程比双边合作更为困难，但为了弥补双边合作在应对国际市场垄断行为方面的种种缺陷和不足，许多国家和相关国际组织仍努力寻求国际反垄断领域的多边合作。 1947-1948年举行的联合国贸易与就业大会为讨论建立国际贸易组织(International Trade Organization,ITO)而起草的哈瓦那宪章首先开始了对多边方式的探索，但由于未能得到美国国会的支持，“哈瓦那宪章”最终未能生效。1967年OECD开始引入国际竞争问题的讨论，且近年来其基于各成员国对国际反垄断领域最低标准一致认同的模式在解决实际问题上取得了很大成功。1980年联合国贸易发展会议正式通过了《关于规定限制性商业行为的多边协议的公平原则和规则》(Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of Restrictive Business Practices)，意在保护发展中国家免受其境内跨国公司反竞争行为的影响，但最终也并未起到实质效果。欧盟在1957年其设立时签订的《罗马条约》（《欧洲经济共同体条约》）中即规定了反垄断条款，之后《罗马条约》经过1997年和2002年两次大修改（新修改于 2004年5月1日生效）形成了欧盟现行的竞争政策法律框架，是目前较为完善的区域性竞争法律制度，不仅成为指导欧洲国家经济发展的竞争政策，而且也对其他国家或区域性组织的竞争立法产生了重要影响。另外，如美洲自由贸易区等区域性贸易组织成员国之间也正积极努力开展反垄断方面的协作。
除了以上国际组织努力的成果以外，目前国际反垄断领域最引人注目的多边模式有两种： WTO模式和ICN模式。世界贸易组织(WTO)长期关注国际自由贸易问题，近年来，在欧盟和日本等的努力下，逐渐认识到贸易与竞争政策的关系，并在1996年的新加坡部长级会议上授权成立贸易与竞争政策工作组，专门研究多边竞争政策与贸易自由化的问题。2001年11月多哈第4届部长级会议发表了《多哈宣言》，表明WTO未来几年的工作日程将包括讨论贸易与竞争政策的关系，并提出了贸易与竞争政策工作组应关注的四个核心原则，即透明度原则、非歧视原则、程序公正原则和禁止核心卡特尔的原则。
在WTO框架下引入竞争政策的这种多边模式有其显著的优点，而其中最具吸引力的是这种模式是正式的，因而具有强制约束力，一旦形成共同标准，则所有签约国都必须遵守，而且 WTO有目前为止较为成功的争端解决机制，能有效解决或缓解成员国之间因竞争政策产生的矛盾和冲突。但是，作为一种强制性的正式途径， WTO模式也存在明显缺陷。比如，发展中国家的利益难以得到保证，因为发达国家大多期望通过竞争政策的谈判来促进对发展中国家的市场准入，而发展中国家大多无法获得实质上对等的准入。而且，WTO自成立起一直专注贸易政策，对于竞争政策并不擅长，而最易遭致质疑的是其可行性，因为这种模式涉及主权的让渡，在近期内难以成为现实。
相对而言，国际竞争网络(International Competition Network,ICN)是一种非正式的多边合作模式。ICN成立于2001年10月，它专门致力于竞争政策执行，其设立宗旨是以对话的形式来促进各竞争促进当局的国际合作。ICN为其成员提供了一个相互交流和讨论的平台，各成员间主要通过网络、电话、传真、视频会议等方式针对竞争政策执行中具有共同利益的每一个具体问题进行意见沟通。ICN由一个15个成员组成的指导小组来指导整个运作，但具体工作由不同的工作组执行，每个工作组关注不同的主题，包括竞争政策的执行、卡特尔和合并等竞争领域的问题以及关于ICN的经费来源、成员、操作框架等事务性问题。作为一种非正式的论坛形式的多边合作模式，ICN最具吸引力的优点在于灵活，通过ICN的工作，其成员可以了解到许多不同的应对企业反竞争行为的方法，以及其他反垄断机构的执行经验等，对于完善本国反垄断政策、提高反垄断机构的执行能力有很大帮助，因此，其实用性和可行性很强。另外，因为ICN是专注于竞争政策的国际组织，其专业性也更值得信赖。但ICN的论坛模式存在根本的缺陷，这就是其非正式性。因为ICN对其成员国没有法律约束，即使是工作组最后形成的倡议，各成员也有权选择是否实施或以任何其自身认为最适合的方式实施，如单边行动、双边或多边协定等。ICN是非正式的论坛，没有任何争端解决机制，一切争议都依靠成员方自愿的协商与合作解决。这种非正式性也决定了ICN模式本身并不具有多大的稳定性，这种组织能否长期存在本身就是个问题。因此，ICN模式在治理国际垄断问题上的实际效果并不显著，当前其最重要的作用不过是为各国反垄断机构提供了一个交流和学习的平台，从而可以促进各国国内反垄断制度的完善，但能否对反国际垄断发挥实质性的积极作用，有理由持怀疑态度。
三、中国关于反垄断政策国际协调应有的立场与适宜的选择
国际垄断行为对全球市场的破坏和对各国消费者福利的损害已得到普遍认识，中国加入 WTO以来市场迅速开放，国内经济迅速融入世界市场，越来越多的跨国公司在中国境内进行商业活动，因而虽然目前并没有中国国内市场因国际垄断行为蒙受损失的具体数据，但是可以肯定，中国生产者和消费者都不同程度地受到了国际垄断行为的不利影响。而另一方面，随着中国企业进一步走向国外市场，不可避免地会受到国外垄断企业的排斥，同时中国企业在外国市场上也可能面临外国反垄断机构的垄断指控，反垄断领域的纠纷会增多⑩。鉴于单边政策本身的缺陷及中国经济实力尚弱和反垄断经验缺乏等方面因素的约束，中国不能指望单靠单边政策来解决上述问题，为了更好地保护中国生产者和消费者的利益，中国有必要积极寻求适宜的反垄断政策协调途径，通过国际合作来遏制国际垄断行为对中国市场的不利影响，维护本国利益和经济安全。
1.中国反国际垄断政策应秉持的基本原则
一是应将最大限度地增进本国国民福利作为中国参与反垄断政策国际化的根本出发点和最终目的。虽然世界经济存在一体化的趋势，但是目前各民族国家利益仍然彼此独立，而在国际市场竞争中，各国均表现为理性的经济人，即追求本国利益最大化。因此，本国国民福利最大化原则是中国参与反垄断政策国际化、处理竞争领域的国际利益冲突时应坚持的基本立场。事实上，世界上其他国家或经济体也同样是在这个原则的指导下进行反垄断政策国际协调的，这一点在美国与欧盟关于反垄断政策国际协调途径的分歧上表现得非常明显。美国极力反对制订全球统一的反垄断法而赞同以自由自愿方式进行软性的反垄断国际合作，很大程度上是因为美国凭借其丰富的反垄断经验及其在当今世界的显赫实力能够在不受正式约束的环境中将本国国内反垄断法运用到境外反竞争行为上，而且同时保持了其主权独立。而欧盟支持在WTO框架下引入竞争政策，因为其各成员国在共同市场建立过程中已经放弃了部分经济主权，且彼此间有了非常丰富的合作经验，WTO框架下形成的关于竞争政策的正式约束只不过是他们原有协调的适度延伸而已。
二是在反垄断政策的国际协调过程中应适当考虑他国利益。强调将本国国民利益放在首位并不表示可以无视他国利益，相反，应该适当尊重他国利益。反垄断政策国际协调的主要方式是各国政府或反垄断机构之间的合作，即各方参与的目的都是希望从合作中获益，也就是说，如果中国不尊重他国利益，甚至试图以损害他国利益来提升本国福利的话，合作将难以达成，而最终结果就是中国自己的利益也得不到保障。美国提出的“效果原则”之所以在实施之初遭到其他各国的强烈抵制就是因为其对他国利益的忽视，这也成为之后“合理原则”运用的一个原因。因此，可以说强调适当考虑他国利益是国际反垄断领域合作方式与单边主义方式的基本区别之一，也是中国参与反垄断政策国际化进程应遵循的基本原则。
2.中国参与反垄断政策国际协调的方式选择
一是双边合作。国际反垄断领域合作的前提是合作方具有共同利益，通常在两个国家之间要比在多个国家之间更容易找到共同利益点，因而双边合作协定比多边协定更易达成。而美国在双边协定方式上的成功又正好证明了这种合作方式的有效性。虽然目前国际反垄断领域的双边合作都是在发达国家之间进行的，但是考虑到以下事实，中国也可以尝试通过双边合作方式来进行反垄断领域的国际合作与协调。第一，中国经济实力逐日增强，根据世界银行的估算，中国2005年国内生产总值(GDP)总量已经超过英国，成为世界第四大经济体(11)，同时在世界贸易中所占的份额不断提高，2005年中国货物进出口、出口总额均排世界第三位，服务贸易出口世界排名列第8位，进口列第7位(12)。这不但表明中国已经产生了国际反垄断领域合作的需求，也表明中国已经具备了与发达国家进行这方面谈判的能力。第二，中国从20世纪70年代末的经济体制改革开始进行引入竞争政策的考虑，随着经济体制改革的深入，中国也逐步颁布了一些保护竞争的法律，如1993年的《中华人民共和国反不正当竞争法》和1997年的《中华人民共和国价格法》等，并从20世纪90年代中期开始在电信、电力等垄断行业引入竞争机制，因而在保护竞争反对垄断方面具有一定经验。而且，中国一直在为建立一个比较系统和完整的反垄断法体系努力，目前第一部《反垄断法》已经正式进入立法程序。因此，有理由相信，发达国家会愿意和中国进行谈判。第三，市场经济发达国家（经济体）愿意与中国进行反国际垄断双边合作的谈判。事实上，发达国家已经开始重视与中国进行竞争领域的合作。2004年5月，欧洲委员会负责竞争政策事务的委员玛里·蒙蒂同中国商务部签署了一项声明，由此开启了中欧竞争政策对话机制，并于2005年4月双方就如何建立竞争政策、竞争政策与贸易政策、产业政策以及垄断行业管制的关系、制止国际卡特尔、制止滥用市场支配地位行为以及企业并购控制等议题进行了交流和讨论。虽然这是中国与发达经济体第一次建立的关于竞争政策的对话机制，但这种交流与合作必将推动中国与其他发达国家或组织在这方面的合作。
二是多边合作。对于中国而言，多边合作是参与反垄断政策国际协调的重要方式。这是因为，一方面，中国作为一个国内反垄断法尚未建立、反垄断经验不足的发展中国家，单独与反垄断经验丰富和执行力强大的发达国家进行谈判，明显处于劣势。而且，如前所述，鉴于双边合作本身的缺陷，即便形成了充分的双边合作协定仍不足以保护中国生产者和消费者。另一方面，随着在国际经济交往中地位逐渐提升，中国将越来越多地牵涉到多国反垄断案件之中，多边合作在处理这类问题方面的适用性显然更强。目前可以考虑的多边合作模式主要有两种，即WTO模式和ICN模式。结合两种模式各自的特征以及中国的国情，可以做出如下判断：ICN模式是当前更合适的选择，但WTO模式是未来可接受的反垄断政策国际化最适宜的途径。
ICN模式是当前中国参与反垄断政策国际协调合适的选择。鉴于中国当前面临的反垄断环境以及ICN多边模式本身的特征，或许ICN模式才是目前更合适的选择。第一，ICN是专门致力于竞争政策的论坛，因而在国际反垄断问题上更有针对性，这也是它相对于WTO模式的一个明显优势。第二，ICN不要求各国反垄断政策任何实体内容的协调，也就是说不需要其成员做出任何经济主权上的牺牲。第三，目前各成员国对于 WTO应以什么方式引入竞争政策仍存在重大分歧，消除分歧达成一致是未来可期待的事，但应对国际垄断行为保护本国生产者和消费者却是中国当务之急，而ICN的灵活、非正式合作方式使得其在当前具有可行性。第四，中国目前还没有制订《反垄断法》，无论是进行双边谈判还是多边谈判都处于明显劣势，而参与ICN的讨论可以让中国学习到其他成员在执行反垄断政策方面的经验，有助于中国进行反垄断立法。第五，相对于许多发达国家企业来说，中国企业在应对竞争规则方面经验不足，违反规则是不可避免的，ICN将执法的权力留给了各国反垄断机构本身，因而相对于WTO机制来说，中国企业违规的代价较小。当然，这并不是说要纵容本国企业违规，相反，中国参与反垄断政策国际协调的目的之一是要规范本国企业行为，使其能更好地面对国际竞争。但是，如前所述，ICN是一种非正式的合作机制，它形成的仅仅是建议，对其成员没有任何强制性的约束，最后的决策权仍在各成员机构手中；本身也没有正规的争端解决机制，整个网络的运行依赖于各成员在持续对话过程中形成的彼此信任和谅解，因此这种机制不仅在应对国际反竞争行为方面存在重大缺陷，而且其本身的稳定性令人怀疑。所以，ICN应该只是中国当前形势下的一种权宜性的选择，而并非未来最终目标。
WTO模式是中国未来可接受的反垄断政策多边合作最适宜的方式。WTO在促进世界贸易自由化方面有着完善的机制和丰富的经验，鉴于竞争政策和贸易政策的紧密关系，在WTO框架内引入竞争政策谈判已经被提上日程，中国作为 WTO的成员参与这方面的讨论是必然的。多哈宣言提出关于竞争政策的透明度原则、非歧视原则、程序公正原则等核心原则原本就是WTO的基本原则，而中国在加入WTO时已经接受了这些原则在贸易领域的运用；而关于抵制核心卡特尔的原则应该说本身就是中国参与国际反垄断的任务之一，因而理论上中国是可以接受WTO关于竞争政策的核心原则的。另外，不仅WTO成员中发展中国家居多，而且WTO框架的主要支持者欧盟提出的建议强调了对发展中国家进行竞争立法和执法方面的技术援助，这对中国也是有利的。所以，从长远来看，中国应该认同通过 WTO模式来进行反垄断领域的国际协调。然而，至少在当前中国应以谨慎的态度来对待在WTO框架内进行竞争政策谈判，因为：第一，WTO本身是一个关注国家间贸易问题的国际组织，其在企业竞争领域的能力至少在目前并没有显著优势，因而未必能担当起反垄断领域国际协调的重任。第二，WTO模式要求经济主权的让渡，目前还难以判断中国做出这种让渡的代价相对于让渡的获益来说是否合适。第三，虽然发展中国家基于本身困难要求得到特殊与差别待遇，但未必能真正实现。根据古兹曼(Andrew T.Guzman)所做的分析，由于反垄断政策的国际协调必然会使某些国家——发展中国家获益而使某些国家——发达国家受损，而在WTO框架下补偿受损国最好的方法是受益国在其他领域进行让步(13)。也就是说，要在WTO内达成竞争政策的协调，反而需要发展中国家对发达国家做出让步。第四，WTO关于竞争政策的协议是具有法律约束的正式协议，具有强制执行力。而目前中国在反垄断方面经验不足，反垄断机构在利用其竞争规则自我保护方面处于弱势，中国企业因长期以来的传统对于竞争的意识相对弱于发达国家企业，因此违反竞争规则的可能性较大，从而可能会受到WTO竞争机制严厉的制裁。第五，对于中国来说，接受WTO关于竞争政策的核心原则还需要适度的过渡期或者适当修改。如非歧视原则，目前中国企业在国际市场上的竞争力很有限，而一些策略性的产业政策仍然是保护中国企业尤其是中小企业出口的重要手段，因此在反垄断上对出口卡特尔需要保持一定的豁免权。
除了以上协调模式以外，区域性的竞争政策协调也是一个重要途径。目前，中国正在积极促成与多个经济体的区域性自由贸易谈判，如中国——东盟自由贸易区已经全面启动。相对于WTO等多边模式，自由贸易区的谈判只涉及少数几个国家，而且可以自由选择对象，因此，谈判成本和谈判难度都更小。鉴于贸易问题与竞争问题的高度相关性，在自由贸易区引入竞争政策条款谈判也是反国际垄断政策协调的重要选择。例如，美国与北美自由贸易协定就包含了反垄断相关条款。
可见，单边政策难以应对日益严重的国际垄断问题，反垄断政策的国际协调是必要的。双边合作和多边合作作为两种重要的协调方式各有利弊，相互补充。结合中国的实际情况，为维护中国生产者和消费者的利益，应该将两者结合起来加以利用。在双边合作方式上重点考虑与其他国家进行双边协商，参考其他国家或经济体的成功经验，通过双边协定的形式进行反垄断国际合作；在多边合作方式上，积极参与ICN的合作论坛以建立和完善国内反垄断制度，同时要积极参与WTO关于竞争政策的谈判，争取建立有利于己的协调机制，并且应该尝试利用自由贸易区等区域性机构进行反垄断政策的国际协调。
注释：
①OECD(2000),Hard Core Cartels.http://www.oecd.org/dataoecd/36/24/2367816.pdf.p11.
②OECD(2002),Report on the Nature and Impact of Hard Core Cartels and Sanctions against Cartels under National Competition Laws.http://www.oecd.org/dataoecd/ 16/20/2081831.pdf.p5.
③Simon J.Evenett,Margaret C.Levenstein and Valerie Y.Suslow,International Cartel Enforcement:Lessons from the 1990s,http://www.evenett.com/articles/ elss.pdf.p1124.
④A.Douglas Melamed,Promoting Sound Antitrust Enforcement in the Globle Economy,http://www.useu.be/ISSUES/trus1019.html.
⑤冀文海：《微软垄断案败诉全球信息业地震》，载《中国经济时报》2000年4月5日。
⑥金碚主编《竞争秩序与竞争政策》，社会科学文献出版社2005年版，第465～471页。
⑦效果原则的基本含义是指，发生在域外的行为，只要其“效力”或“效果”影响了国内的市场竞争，不管其主体的国籍如何，反垄断主管机构都可以依据本国的反垄断法对其行使管辖权和处罚权。
⑧王晓晔、陶正华：《WTO竞争政策及其对中国的影响》，《中国社会科学》2003年第5期。
⑨Mariana Bode,Oliver Budzinski,Competing Ways Towards International Antitrust:the WTO versus the ICN.http://www.wiwi.uni-marburg.de/Lehrstuehle/VWL/WIPOL/ downloads/free/Volkswirtschafiliche_Beitraege/2005-03-MPE-Gesamt-Bode-Budzinski.pdf.p6.
⑩如2005年2月，中国华北制药集团下属河北维尔康药业、石家庄制药集团维生药业、华源集团江山制药及东北制药4家维C生产商遭到美国拉尼斯(Ranis)公司和动物科学产品公司(Animal Science Products Inc)提出的反垄断诉讼，被称联合操控国际市场维C价格和数量，触犯了美国及加利福尼亚州的《反垄断法》（见周祥：《中国企业又面临“垄断”罪名损害比反倾销更大》，载《人民网》，2005年10月26日）；同年10月，中国五金矿产进出口总公司等17家中国企业遭受美国得克萨斯州动物科学产品公司和宾夕法尼亚州雷斯克公司提起的反垄断诉讼，被指控合谋操纵镁砂和镁制品出口价格。
(11)《世界银行：中国已超过英国成为世界第四大经济体》，《中国网》(www.china.org.cn)，2006年7月4日。
(12)《2005年中国货物进出口贸易额排名世界第三位》，《新华网》(www.xinhuanet.com)，2006年4月14日。
(13)Andrew T.Guzman:Is International Antitrust Possible? New York University Law Review,November 1998,Vol.73:1501.
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